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何建宗 | 一國兩制青年論壇創辦人兼主席、全國港澳研究會理事

2024年12月17日，習近平總書記在海南省三亞市聽取海南省委和省政府工作匯報，發表重要講話，強調努力把海南自由貿易港打造成為引領我國新時代對外開放的重要門戶。根據《海南自由貿易港建設總體方案》要求，海南於2025年啟動全島封關運作，成為與香港相似的全島獨立免稅區。本文回顧海南離島免稅政策發展歷程，分析海南離島經濟面臨的機遇與挑戰，展望2025年海南「封關」運作下的發展方向，並為香港借鑒海南免稅政策有益經驗、促進香港與海南兩地共同發展提出意見建議。

海南離島免稅政策的發展歷程及成功因素

2009年12月31日，國務院辦公廳發布《國務院關於推進海南國際旅遊島建設發展的若干意見》，將海南國際旅遊島建設作為國家重大戰略部署，提出在2020年將海南初步建成世界一流海島休閑度假旅遊勝地。其中，海南離島旅客免稅購物政策是建設海南國際旅遊島的核心政策之一。此後，由國家財政部牽頭，研究在海南試行境外旅客購物離境退稅的具體辦法及離島旅客免稅購物政策的可行性。2011年3月16日，《財政部關於開展海南離島旅客免稅購物政策試點的公告》發布，海南離島免稅政策正式獲批，2011年4月20日起，海南離島免稅政策落地實施。2020年6月1日，中共中央、國務院印發了《海南自由貿易港建設總體方案》(以下簡稱《總體方案》)，明確中央建立海南自由貿易港的重大戰略目標，計劃將海南打造成制度型開放新高地、面向太平洋和印度洋的重要開放門戶以及「雙循環」的重要樞紐。《總體方案》詳細部署了建設海南自由貿易港的路線圖和時間表，提出「圍繞貿易投資自由化便利化，在有效監管基礎上，有序推進開放進程，推動各類要素便捷高效流動，形成早期收獲，適時啟動全島封關運作」目標，分步驟、分階段建立自由貿易港政策和制度體系。

表1：海南離島免稅政策調整變遷（貨幣單位：人民幣）

海南封關運作意味著海南全島將由「境內關內」向「境內關外」的海關監管特殊區域轉變。海南封關運作後將按零關稅、低稅率、簡稅制、強法治、分階段的原則，建立與自由貿易港相適應的稅收制度，以封關運作模式形成海南自由貿易港最高水平開放保障。

海南離島免稅政策歷經多年變革（見表1)。最初的離島政策規定，年滿18周歲的國內外旅客和海南本島居民，每人每年可享受限額5,000元人民幣的18種特定免稅商品，島外旅客每年享受兩次優惠政策，島內居民每年享受一次優惠政策。隨後數年，離島的免稅額度、品類和限購次數大幅放寬。2020年，離島免稅額度提升至每人每年10萬元人民幣；其後，又陸續創造性地增設了多元化的提貨方式以及多種類的免稅店選擇。

海南離島免稅政策的獨特運作模式，是由旅客在實施離島免稅政策的免稅店內、或經批准的網上銷售窗口付款，在機場、火車站、港口碼頭指定區域提貨或郵寄送達的稅收優惠政策。筆者總結了海南免稅消費模式的三個成功要素：

一是與中國海關連線的全國性統一實名登記制度。根據《關於海南離島旅客免稅購物政策公告》規定，年滿16周歲，已購買離島機票、火車票、船票，並持有效證件（國內旅客持居民身份證、港澳台旅客持旅行證件、國外旅客持護照）離開海南本島但不離境的國內外旅客（包括海南省居民），可享用離島免稅政策。為有效施行海南離島免稅政策的限額與限購要求，明確規定免稅優惠適用人群必須持相應證件，並在免稅APP或小程序上進行實名登記，同時消費前也需提交回程機票紀錄，以便安排在機場禁區內提貨。實名登記制度可精準檢測消費者的免稅限額，防控個人倒賣、代購、走私免稅商品等違法行為，並可將違法人員及企業的相關信息納入信用紀錄，以作出相應限制與處罰。

二是免稅行業特許經營制度下，設置可靠、具規模、有信譽的免稅店協助推行。根據《海南離島旅客免稅購物商店管理暫行辦法》規定，「國家對離島免稅店實行特許經營政策。離島免稅店按經營免稅商品業務年銷售收入的4%，向國家上繳免稅商品特許經營費」「具有免稅品經銷資格的經營主體應當具備以下條件：（一）注冊資本不低於1億元人民幣；（二）依法按時足額繳納免稅商品特許經營費和各項稅費，無不良紀錄（新設企業除外）；（三）完備的企業章程和內部財務管理制度；……」海南免稅店具備規範且嚴格的管理制度，由於准入門檻高，海南現僅有6家免稅經營主體及11家離島免稅店，且免稅購物只在限定地點實施。只有具規模、信譽高的大型企業才具備承擔風險、責任的能力，才能協助海關共同打擊代購、走私等違法行為。

三是免稅品監管制度下，要求免稅店與可靠、具規模、有信譽的物流公司對接輸送。海南各免稅店為切實完成免稅品全流程「閉環運送」的監管要求，會選擇與全國性物流公司分工協作，保障免稅品運送的安全性，防止在免稅物品送至消費者指定目的地前流出市面或免稅貨物被倒賣的問題。根據《海南自由貿易港免稅商品溯源管理暫行辦法》規定，區域內免稅商品需具有防撕毀破壞功能的溯源碼，包含「海南離島免稅商品溯源碼」字樣、防偽二維碼、海南免稅專屬Logo以及「關稅未付、禁止倒賣」警示語。通過溯源碼關聯海關監管系統，可直接追溯至商品名稱、經營主體、經營門店、銷售與提貨等信息，有效監管商品離島後的倒賣行為，如商品存在瑕疵或仿冒，消費者也能在商品離島後通過溯源碼追訴，獲得權益保障。

由此可見，海南離島免稅政策作為一種有效的宏觀經濟調控措施，起點高、覆蓋面廣，因地制宜地考量了海南的發展定位，滿足了消費者自由選購的消費心理和價格優惠的消費取向，產生的收入效應和替代效應增加了消費者的購買力，實現了擴大內需、刺激消費。同時，海南免稅政策也反向拉動了其他產業（如交通運輸業、餐飲業等第三產業），實現聯動發展。據海南省商務廳數據顯示，2020-2021年間，內地旅客因疫情無法出境旅遊，同時在海南離港免稅政策的助推下，海南免稅銷售額分別增長了103.7%和84%。2020年海南離島免稅購物進階10萬元政策推出後，海南兩年銷售額高達906億元人民幣（約合135.5億美元），與2019年相比增長了257%。

海南離島免稅政策自頒布以來隨實際發展情況進行了多次優化調整。2025年封關在即，海南作為國內與國際間溝通往來的門戶樞紐和通道網絡，其發展關係著「一帶一路」建設、粵港澳大灣區建設和西部陸海新通道建設等工作進程，海南自貿港「封關運作」將迎來新的發展態勢，海南「零關稅」政策與RCEP（區域全面經濟夥伴協定）「零關稅」政策的疊加效應將得到深度釋放。
 

「封關」在即 海南離島免稅政策的機遇與挑戰

根據《總體方案》，海南將在2025年適時啟動封關運作。現時海南自貿港封關運作正處於攻堅階段，然而，相應的海南離島免稅政策仍存在外部環境不適配、政策內容不完善、協同效應不足等問題。接下來筆者將圍繞這三個核心問題展開分析。

（一）海南交通基建設施不足。免稅政策的制定得益於旅遊業的發展，故交通運輸是該政策得以實施的基礎支撐和先決條件。海南的支柱產業旅遊業受時間、季節條件影響大，淡旺季客流量有明顯差距。據海南省旅遊和文化廣電體育廳統計，2024年春節8天假期，全省接待旅客共計951.45萬人次，超過淡季時5月全月全省接待旅客總數651.57萬人次。

現時進出海南島主要可通過四種交通方式：飛機、火車、汽車及渡輪。航空運輸方面，其承載力容易受到旅遊淡旺季及極端天氣影響。據民航局統計，2024年春節期間，民航客運航班總量達12.8萬班次，日均達1.6萬班次。但由於春節期間瓊州海峽和海南島部分陸地連續7天出現大霧天氣，航班被迫取消及延誤，票價也被抬高至2萬元人民幣一張。

陸路運輸方面，因海南島與北部內陸間無大橋連接，火車與汽車主要依靠渡輪橫穿海峽進入海南島，瓊州海峽客滾運輸儲運成為進出海南島的主要方式。目前，瓊州海峽省際客滾運輸共有3條航線（海口至北海、海口至徐聞、粵海鐵南港至粵海鐵北港）、57艘客滾船舶，約5.2萬個客位、2,800個車位。根據2023年12月印發的《瓊州海峽新能源車輛滾裝運輸作業指南》，因為防範由高溫暴曬和充電不當可能導致的新能源汽車自燃風險隱患，限定每航次運載的新能源車輛不得超過船舶載車定額的10%（以小型汽車計），且總數不超過18輛。渡輪承載數量的限制將導致旺季渡輪供需不平衡，例如2024年春節假期，數十萬旅客滯留在海南未能離島，島內交通陷入混亂。另外，海南渡輪時常受限於台風等惡劣天氣，高速運轉的船舶在淡季不能滿足旅客對高質量服務的需求，旺季不能滿足應急疏運要求，航運效率低、基建規劃不適配。

從現有交通基建設施情況分析，海南島交通仍存在外聯不暢、內網不強、品質不優、動力不強、機制不順等問題。其中一個重要原因，在於海南省內的航班和渡輪運營並非由海南省直接管理，故省內部門的協調疏導僅僅是「權宜之計」。據預測，實行封關運作後，海南島機場旅客吞吐量可超過6,500萬人次。如在封關運作前仍未能有效提升現有基礎設施水平，離島免稅政策將無法發揮其最大效用。

（二）離島免稅政策尚需調整。首先，免稅監管制度有待完善，封關運作後「一線放開、二線管住」機制不明確。全島實行封關運作、簡併稅制後，「一線」放開除對進口徵稅商品目錄以外、允許海南自由貿易港進口商品實行免徵進口關稅，海南島內貿易因此更加自由化、便利化，但同時也帶來走私風險，如違規貨物入關、毒品等違禁品進入中國市場、「零關稅」貨物在港內流通時違規變更用途等。此外，根據2020年7月1日施行的《關於海南離島旅客免稅購物政策的公告》，「已經購買的離島免稅商品屬於消費者個人使用的最終商品，不得進入國內市場再次銷售」，但海南免稅政策自落地以來，「二線」長期面臨「套代購」風險。據海口海關在新聞發布會上的標識，2023年全年偵辦「套代購」案件1,800餘起，案值超6億元人民幣。如「一線」「二線」均設在海南省，此規劃可能會增加免稅政策的實施風險。對此，海南省的關注重點可將從免稅政策普惠海南經濟發展，轉向著力加強風險把控。

其次，免稅行業資質受限，不利於企業間良性競爭。國家嚴格實行免稅品的壟斷經營和准入限制，經國務院批准擁有免稅品經營資質的企業共6家（見圖1），這些企業盈利能力強，平均經營毛利率高達40%-50%，免稅牌照成為其核心資產。以內資看，2011年11月國務院批准由海南省省屬國有獨資企業出資成立海南省免稅品有限公司（以下簡稱「海免」）；2018年10月，中國旅遊集團有限公司（以下簡稱「中免」）通過股權劃撥方式成為海南省免稅有限公司的控股股東。中免與海免運作控制海南省內60%的離島免稅店，但即使在2020年引入四家免稅企業，仍無法在競爭中改變市場地位。以外資看，DFS集團（Duty Free Shoppers）早在2004年與海口美蘭機場簽署協議，獲得2005年-2015年美蘭機場含稅零售業務經營權，2020年又與深圳免稅集團合作，在海口觀瀾湖運營離島免稅店。外資雖已進入海南免稅行業，但與內資企業一樣實行高標準的「許可准入」制度，使海南省多年引入外資參與的效果不佳。未來海南封關的發展目標是在我國最高開放水平地區，除了要帶領內地企業由海南走向國際，更需吸引更多境外企業通過海南進入內地市場，由此需要解決的免稅行業壟斷問題不容忽視。

圖1：海南離島免稅店

另一方面，免稅政策優惠的持續擴大可能使省內稅收面臨損失，財政出現持續性挑戰。離島免稅政策的優勢在於產生收入效應與替代效應，收入效應是通過對商品減免關稅、降低商品價格，減少旅客購物預算中的部分稅款支出，增加旅客可支配收入，將多餘預算用於額外消費；替代效應是在同種類商品的可替代範圍內利用免稅購物留住旅客的購買力。

但稅收優惠的反面是稅式支出。離島免稅政策相當於財政補貼，讓渡部分稅收收入以實現一定的政策目標。目前，減稅制度改革與銷售稅推遲，具體實施時間尚不明確，但稅收收入是海南省財政收入增長的主要來源。據海南省2024年1-8月財政收支數據顯示，海南省地方財政收入615.55億元人民幣，其中稅收收入468.65億元人民幣，同比下降0.6%，其中增值稅、企業所得稅等多個主要稅種同比呈負增長；非稅收收入146.9億元人民幣，同比增長2.7%。如封關後實行「零關稅」政策，扣減主要稅種，海南省財政將進一步依靠中央撥款以及其他稅種收入。據海南省數據顯示，自2017年起海南省上級補助收入逐年上漲，至2022年全省上級補助收入約為1,092億元人民幣，佔全省一般公共預算總收入的40.5%。以此，中央與海南省財政壓力將進一步加強，稅收優惠與稅式支出的不平衡將更為明顯，也許會導致海南省稅收損失或財政危機。

此外，海南免稅政策受國內外大環境影響，急需優化內在驅動作用。國家統計局在2024年前三季度國民經濟運行情況發布會上指出，2024年以來國內外環境複雜多變，疫後全面開放，海南免稅經濟發展不免遇到挑戰，美元指數持續強勢，歐元、英鎊、日元匯率變化亦吸引了大量中國遊客前往消費。據海南統計局數據指出，2024年國慶黃金周（10月1日至7日），海南離島免稅購物消費金額及免稅購物旅客數量大幅度下降（見表2）。2024年前三季度，海南全省社會消費品零售總額為1,715.57億元人民幣，同比下降6.2%；中免發布2024年前三季度營業總收入為430.21億元人民幣，同比減少15.38%，這從一定程度上反應了海南離島免稅購買力下降的趨勢。面對外部經濟大環境的壓力，海南免稅政策不能單純依靠外部推動，應積極探索優化其內在發展驅動力，雙向助推海南經濟發展，保障海南免稅政策的可持續推進。

表2：2023年與2024年國慶黃金周免稅消費金額對比（貨幣單位：人民幣）

（三）海南自貿港與粵港澳大灣區經濟水平差異與開放政策趨同所帶來的影響。海南自貿港的發展強調廣東省與海南省兩地經濟合作的區域互補性，受兩地經濟差異及大灣區政策趨同化的影響，離島免稅政策的外在優勢在一定程度上被削弱。粵港澳大灣區是中國高水平開放的重要戰略支點，海南省一直積極促進與大灣區的聯動發展，但從目前情況看，海南省與大灣區之間仍存在較大經濟差距。

以廣東省為例，2023年海南與廣東主要經濟指標對比數據顯示，海南GDP總量和人均GDP分別為廣東的5.5%和68%，市場主體規模是廣東的20.9%，貨物進出口額是廣東的2.7%（見表3、表4）。另外，廣東與東盟貿易進出口總額達1.34萬億元人民幣，海南與東盟貿易進出口總額達356.6億元人民幣，是海南與東盟雙邊貿易額的38.4倍。經濟水平的差異導致兩省的合作一直存在「海南熱、廣東冷」的局面。一方面，廣東省有其自身需要面臨的發展課題；另一方面兩地經濟實力、人口、人才、產業等方面的發展差距懸殊，使現有合作並不能解決廣東與海南的發展差距問題。
 

表3：2023年海南與廣東主要經濟指標對比（貨幣單位：人民幣）

表4：2021年海南與廣東主要產業發展指標對比（貨幣單位：人民幣）

封關運作下海南離島免稅政策的展望

當前，國內消費力度下降，中美關係與國際形勢嚴峻，海南持續面臨消費潛力不足和周邊競爭擴大的雙重壓力。為在2025年底如期實現封關運作任務目標，2024年11月3日，海南省委常委會（擴大）會議召開，研究部署海南省貫徹落實工作，會議強調，「要千方百計完成全年經濟社會發展目標任務，以不找借口的態度、不留退路的決心、分秒必爭的幹勁，緊盯全年目標任務，以超常規手段拼經濟、促發展；搶抓秋冬季項目施工『黃金期』，多措並舉推動有效投資再提速」。

由此可見，海南封關運作攻堅期的任務是集中力量發展經濟，針對性疏通海南離島政策的痛點與堵點，發揮海南經濟在擴大內需戰略和促進消費過程中的獨特作用。展望未來，海南要成功在國內外複雜環境下建設好自貿港，需在以下幾方面進行突破。

（一）推進基礎設施互聯互通。海南與香港兩地離島免稅政策的優勢發揮需要以往來自由便利為基礎，其中，推進基礎設施互聯互通是打通封關運作的重要任務之一。2023年4月10日，習近平總書記在廣東徐聞視察時強調，「瓊州海峽是國家經略南海的戰略通道，也是海南自由貿易港建設和發展的咽喉要道，要把『黃金水道』和客貨運輸最佳通道這篇大文章做好」。

加快瓊州海峽兩岸港航資源整合。打造「三位一體」的現代化水陸交通運輸綜合樞紐，統一規劃瓊州海峽兩岸交通運輸資源，以應對海南峰谷期基礎交通設施需求。儘快推進瓊州海峽客滾船等項目實施，優化客滾船車輛運輸限制，合理規劃電動車上船跨海；建立港航統一應急管理平台，實現信息互通共享，必要時合作制定瓊州海峽應急預案，切實防範因自然原因所導致的兩地旅客滯留堵塞問題。大力發展多式聯運，完善疏港交通與城市交通銜接，完善優化現有高速道路，開發多線路海南高鐵路線，推進城際軌道交通等市域間項目建設。

創新開發各類海南遊輪項目。2024年5月15日，國家移民局宣布在內地沿海省份全面實施外國旅遊團乘坐遊輪入境免簽政策；2024年7月30日，國家移民管理局實施港澳地區外國旅遊團入境海南144小時免簽政策。於此政策下，境外旅客乘坐遊輪前往海南的數量將受政策紅利影響而持續上漲，海南與沿海城市及大灣區各地合作開發「郵輪遊」等豐富海上旅遊項目，可以為旅客提供更加多樣化的「一程多地」旅遊選擇。

加強航空運輸效能。根據《海南省「十四五」綜合交通運輸規劃》要求，有序推進支線機場新建、改建，配套打造以機場為中心的綜合交通核心樞紐，連接高速公路、高速鐵路和城市軌道交通；鞏固開拓國際航線網絡，加快加密優化瓊港航線航班。交通是興國之要、強國之基，海南應以推進基礎建設互聯互通，以交通高質量發展保障離島免稅政策的實施。

（二）探索中國特色的海南離島免稅政策。海南離島免稅政策的可持續發展除了需要建立與之匹配的外部基建環境外，還需符合海南本土特質，以探索具有中國特色的離島免稅政策作為發展的長期任務。

探索免稅監管制度創新。現有的免稅業務境內外人士採取監管分流制度；封關運作後，日均通關量將持續攀升，海南可能在「開放」與「監管」中自顧不暇。海南可借鑒香港模式，完善海關法律體系，明確規定海關監管的權限和管理範圍，積極參與國家邊防的二線布控，推進瓊州海峽兩岸反走私，協同創新監管措施，建設網絡生態治理平台，常態化打擊「套代購」等走私違法活動，確保各出入境能夠實行有效監管且不受干擾，保障海南集中精力推進一線高水平開放。

堅持免稅行業市場化改革。封關後，海南關稅產品覆蓋範圍將進一步擴大，稅制大幅簡化，現有的免稅牌照特許制度將不適用於未來海南的發展。海南應適時松綁免稅牌照的壟斷性，協同香港引入行業內不同種類的市場主體，形成良性競爭與協調發展，提升整體對外議價能力。海南應逐步擴大免稅品牌多樣性，拓展線下多省合作、線上銷售渠道、離島購物等方式。

以旅遊業帶動其他產業共同發展。「一業興、百業旺」，以免稅政策帶動海南旅遊業發展，促進其他產業鏈延伸。2024年12月17日，習近平總書記在聽取海南省委和省政府工作匯報時強調，要著力構建具有海南特色和優勢的現代化產業體系，推動文化、體育、旅遊、康養等產業融合發展，促進旅遊業開放合作。打造一流的營商環境是產業發展的重要支撐，海南應持續拉動各產業競爭活力，優化各免稅產業間的資訊鏈接與合作發展。

（三）堅持互惠互利原則，相互借鑒海南與香港免稅政策經驗。海南離島免稅政策的有效實施要求其既要發揮內在驅動作用，又不可忽視外在協同發展需求。按照《總體方案》關於「促進與粵港澳大灣區聯動發展」的要求，2025年的封關運作要把海南自貿港與粵港澳大灣區的地緣優勢和發展優勢相融合，為打造國內國際雙循環市場交匯點創造重要條件。以粵港澳大灣區為互聯本體，同步促進與香港自由港的聯動發展，借鑒豐富的實踐經驗，以互惠互利的原則，全面帶動兩港城市的協同發展。

2020年《海南自由貿易港建設總體方案》新聞發布會上，國家發改委回應海南與香港發展問題時表示，海南自貿港與香港之間的優勢互補大於競爭。香港作為世界最高標準的自由港之一，全域設立獨立關稅區，以自由化、便利化的政策，確保各類市場主體在法律範圍內能夠享受最大程度的自由空間。疫情結束後，內外大環境有所轉變，香港也應適時而動，參考海南離島免稅模式。譬如，零售點與內地海關連線的應用程式（APP）是關鍵。如上所述，海南有效免稅購物系統包括實名登記、可靠零售點和跨境閉環郵遞。建議香港參考海南經驗，提高免稅額度，試行跨境郵遞每人每年30,000元人民幣免稅額。內地旅客可自願實名登記，使用由內地研發的在港消費APP，計算全年30,000元的免稅購物額度。此外，可鼓勵符合條件的香港大型零售商場與物流公司合作設立免稅商品投遞點。由於香港是自由港，全境免稅，為確保公平，免稅商品投遞點和快遞公司應接受所有可在香港境內商店購買的商品。商品的種類可以參考海南的有關規定，試行較為受歡迎、價格相對透明的商品，如化妝品、電子產品、酒精、手袋、手錶等等。在實名登記和符合年度購物額的基礎上，對所有貨品進行閉環處理，直接快遞到內地遊客所在目的地。

海南離島免稅政策融合了自身區域特點，蘊含科學性與合理性，其中便利快捷的提貨方式、豐富多元的購物場景、快速高效的通關體驗以及高額的免稅補貼等，在促進消費、吸引旅客方面作用顯著；但面對封關後未知的發展局勢，海南還需持續探索，優化離島免稅政策。

香港在重振旅遊業發展之路上，更需積極借鑒海南免稅政策的優秀經驗，用好「一國兩制」優勢，創新免稅政策，將香港旅遊業融入國家高質量發展大局之中。在封關運作的有力驅動下，國家旅遊產業發展需要海南與香港群策群力，需要兩地政府及社會人士共同商討有效應對之策，讓離島免稅政策不止利於海南，也利於香港。
 

本文發表於《紫荊論壇》2024年10-12月號