文｜北京   何啟豪

2025年4月30日，十四屆全國人大常委會第十五次會議表決通過了《中華人民共和國民營經濟促進法》（《民營經濟促進法》），自2025年5月20日起施行。習近平總書記指出，“社會主義市場經濟本質上是法治經濟”。作為中國第一部專門促進和保護民營經濟發展的基礎性法律，《民營經濟促進法》標誌著民營經濟高質量發展進入了法治保障的新階段。

從政策引導上升為法治保障

中央高度重視民營經濟發展。1980年12月11日，浙江溫州的章華妹獲得第一張個體營業執照，這是中國民營經濟發展的標誌性起點。1997年中共十五大把公有制為主體，多種所有制經濟共同發展確立為我國的基本經濟制度，明確提出“非公有制經濟是我國社會主義市場經濟的重要組成部分”。2002年十六大提出了“必須毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟，必須毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展”，正式確立“兩個毫不動搖”政策。2017年十九大把“兩個毫不動搖”寫入新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略，進一步明確為黨和國家的大政方針。2025年2月17日習近平總書記在出席民營企業座談會時強調，這些基本方針已納入中國特色社會主義制度體系，中央對民營經濟發展的方針政策是“一脈相承、與時俱進的”，“不能變，也不會變”。

在黨的政策指引下，民營經濟經歷了從小到大、從弱到強的跨越式發展。不僅為中國經濟貢獻了50%以上的稅收、60%以上的GDP、70%以上的技術創新成果、80%以上的城鎮就業和90%以上的企業數量（俗稱“五六七八九”），而且在推動高質量發展、穩定社會就業、促進科技創新等方面發揮着不可替代的作用。然而，一方面，民營經濟組織在發展過程中仍面臨市場准入限制、融資困難、權益保護不足（如趨利執法、“遠洋捕撈”）等現實問題；另一方面，民營經濟發展面臨着“重政策、輕法律；重制定，輕實施”的制度困境。因此，制定一部專門促進民營經濟發展和保護民營經濟組織及其經營者的法律，成為穩定市場預期、提振民營企業家信心的必然選擇。

2024年二十屆三中全會通過的《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》明確提出“制定民營經濟促進法”，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護。同年，制定民營經濟促進法列入了全國人大常委會和國務院立法工作計劃。司法部、國家發展改革委商請全國人大常委會法工委共同牽頭組建了由17家中央和國家機關有關單位組成的立法起草工作專班，並於10月向社會發布《民營經濟促進法（草案徵求意見稿）》，體現出了廣泛徵求意見、凝聚各方智慧的開門立法、民主立法精神。隨後立法程序加速推進，自2024年12月，全國人大常委會連續三次審議《民營經濟促進法（草案）》，並最終於2025年4月表決通過。

作為我國首部聚焦民營經濟發展的基礎性法律，該法將改革開放特別是十八大以來中央促進民營經濟發展的政策方針和實踐經驗上升為法律規範，具有里程碑意義。主要體現在三個“第一次”：第一次將“兩個毫不動搖”“兩個健康”（“促進民營經濟健康發展和民營經濟人士健康成長”）寫入法律；第一次明確民營經濟的法律地位；第一次明確規定促進民營經濟持續、健康、高質量發展，是國家長期堅持的重大方針政策。申言之，該法的深層意義在於其制度建構功能——通過法定程序將民營經濟發展促進和權益保護從政策性宣示轉化為具有強制約束力的法律規範，實現了權利保障機制從政治話語體系向法律規則體系的質變，構築了具有穩定性和可預期性的制度性屏障。

既是促進法更是保護法

《民營經濟促進法》共9章78條，包括總則、公平競爭、投資融資促進、科技創新、規範經營、服務保障、權益保護、法律責任以及附則，聚焦民營經濟發展中的市場准入、融資困難、權益侵害、創新壁壘、政策波動等深層次矛盾和痛點。《民營經濟促進法》最重要的制度創新則在於“落實‘兩個毫不動搖’，堅持平等保護的法律原則，全面強化對民營經濟組織及其經營者財產權利、人身權利和經營自主權的保護。”

《民營經濟促進法》首先是一部“促進法”。平等與公平是促進民營經濟發展的基本條件，也是立法的核心原則。第一章第三條明確規定：“國家堅持平等對待、公平競爭、同等保護、共同發展的原則，促進民營經濟發展壯大。民營經濟組織與其他各類經濟組織享有平等的法律地位、市場機會和發展權利。”平等包括民營經濟組織與其他市場主體的市場地位、法律地位與社會地位平等；公平意味着民營經濟與公有制經濟在市場准入、要素獲取、公共資源交易等領域自由競爭、公平競爭。

該法通過第二章“公平競爭”、第三章“投資融資促進”、第六章“服務保障”的具體規定，構建了三大核心機制系統保障平等與公平。第一，建立主體地位平等機制，明確規定各類市場主體法律地位平等，並在產權保護、糾紛解決等方面確立平等保護制度；第二，完善市場准入負面清單制度，嚴格執行“非禁即入”原則，確保負面清單外領域一律平等開放，同時禁止政府採購設置歧視性條款，建立招投標公平參與核查機制；第三，構建公平競爭環境矯正機制，一方面強化公平競爭審查制度的剛性約束，建立政策措施定期評估機制，另一方面設置市場壁壘清理專項程序，完善行政壟斷問責制度，形成事前審查與事後救濟的完整閉環。這些機制共同構成了保障民營經濟平等發展、公平競爭的法治基礎。

《民營經濟促進法》更是一部“保護法”。為回應長期以來民營企業面臨的權益保障不足問題，該法強調“民營經濟組織及其經營者的人身權利、財產權利以及經營自主權等合法權益受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”。只有更好的保護民營經濟組織及經營者的合法權益，才能更好的促進民營經濟的發展。

公平執法公正司法

針對社會反映強烈的違規異地執法（“遠洋捕撈”、趨利執法）等問題，重點對辦案程序作出明確規定。與草案相比，該法專門增加了“禁止為經濟利益等目的濫用職權實施異地執法”的規定。並規範人身權利保護程序，嚴格限定採取人身強制措施的法定條件與程序要求，重點解決超期羈押等突出問題，切實保障民營企業家的人身自由權。

人格權與人身權保護

該法構建了從人格權到人身自由權的綜合保護體系。其一，針對利用網絡媒體對民營企業、企業家污名化的問題，強化網絡平台主體責任，明確要求網絡服務提供者履行內容審核義務，及時處置不實信息；其二，建立人格權保護快速響應機制，規定人民法院應當依法及時受理民營企業及企業家提出的人格權禁令申請，為權益救濟提供司法保障；其三，完善侵權損害賠償責任制度，對因網絡侵權導致企業生產經營、投融資活動遭受實際損失的，侵權人須依法承擔賠償責任。

財產權保護

在財產權保護方面，嚴格規範查封、扣押、凍結措施的適用，要求必須明確區分涉案財產性質（包括違法所得與合法財產、企業財產與個人財產、本人財產與案外人財產），並對實踐中普遍存在的“四超”問題（超權限、超範圍、超數額、超時限）設定具體禁止性規定，確保企業正常經營不受不當影響。其次，在案件處理方面，確立經濟糾紛與經濟犯罪的嚴格區分標準，規定對證據不足、事實不清的涉企刑事案件應當依法作出撤銷案件、不起訴或無罪判決等處理，防止利用刑事手段干預經濟糾紛。值得注意的是，相較於草案，最終通過的文本特別增加了“三不得”禁令：“任何單位不得違反法律法規向民營經濟組織收取費用，不得實施沒有法律法規依據的罰款，不得向民營經濟組織攤派財物。”

賬款拖欠治理

立足當前民營經濟發展實際，針對長期困擾企業的賬款拖欠問題，構建了系統化的治理機制：一是健全長效機制。二是加強預算管理。三是有針對性的細化支付賬款規定，針對實踐中反映強烈的拖欠理由，禁止政府部門以人員變動為由拖欠賬款，取消強制以審計結果作為結算依據的規定，破除大型企業利用“背靠背條款”轉嫁支付風險的做法。四是設置賬款拖欠協商調解的處置程序。五是明確違約毀約的責任追究。

強化法律責任

為使權益保護等制度措施得到落實，第八章強化有關違法行為的法律責任，增強制度剛性。尤其是法案最終版增加了“違反法律規定實施異地執法的，由有權機關責令改正，造成不良後果或者影響的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法予以處分。”對負有責任的領導人員和直接責任人員依法予以處分，責任到人。另外，對國家工作人員違反本法規定，不平等對待民營經濟組織、侵害民營經濟組織和經營者合法權益，造成不良後果或者影響的，在其他法律法規設置的法律責任基礎上，增設了政務處分。這些規定共同構成了防範公權力不當干預民營經濟活動的制度屏障。

從書本上的法到行動中的法

“法律的真諦不在於邏輯，而在於經驗。”法治的實現不在於文本規範，而在於行動落實。《民營經濟促進法》針對民營企業面臨的諸多痛點，提出了切實可行的解決方案，體現了“接地氣”的立法理念。同時，我們也應看到，儘管《民營經濟促進法》在諸多方面為民營企業提供了支持和保障，但更多地是原則性規定，未來應當構建以《民營經濟促進法》為龍頭的民營經濟、民營企業友好型法律規範體系，包括部門規章、地方性法規和地方性行政規章等多元立法文件，以避免促進類立法（如《中小企業促進法》）“倡導性與原則性較強，可操作性尤其是可訴性、可裁性與可執行性較弱”而致執行效果不理想的困境。通過“立、改、廢、釋、纂”五措並舉，相關配套制度建設應包括以下重點工作。

第一，保護民營企業和民營企業家合法權益。開展“規範涉企執法專項行動”，並將違規異地執法辦案、逐利性執法納入政法隊伍教育整頓範圍。定期發布依法平等保護企業產權和企業家合法權益典型案例。

第二，切實解決拖欠企業賬款問題。建立全國統一的違約拖欠款項投訴平台，開展清理拖欠企業賬款專項行動。

第三，破除市場准入壁壘。組織實施全國統一大市場建設指引，加快修訂2025年版的新版市場准入負面清單，進一步推進清單事項縮減，推進基礎設施領域更好向經營主體公平開放。完善民營企業參與國家重大項目建設長效機制，規範實施政府與社會資本合作新機制，聚焦新質生產力發展的重點領域，探索體系性准入制度安排。推動產業、投資、環境、國土空間規劃等方面涉及市場准入政策全面納入市場准入負面清單管理。

第四，促進公平競爭。嚴肅查處各類壟斷和不正當競爭行為，綜合整治“內捲式”競爭，清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法。不斷健全社會信用體系和監管制度，加快建立民營企業信用狀況綜合評價體系，完善信用修復制度，健全“信用中國”網站與國家企業信用信息公示系統信用修復協同聯動工作機制。

（作者係中國政法大學比較法學院教授，本文發布於《紫荊》雜誌2025年7月號）