《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

宋小莊 | 深圳大學港澳基本法研究中心前教授、紫荊研究院高級研究員

2025年3至4月發生了兩個大事件。一個是美國最大的私募基金貝萊德公司與長和系下的和記黃埔有限公司（以下簡稱「和黃碼頭公司」）以228億美元達成23國43港口199個泊位80%股權的交易意向；另一個則是美國總統特朗普向全世界發動關稅戰，對華關稅加徵到245%。長和港口交易案涉及是否構成違反《反壟斷法》中的壟斷情形，以及對國家造船、航運、大宗資源商品海洋運輸等是否造成危害的問題。美國對華關稅戰案則是美國有違世界貿易組織（WTO）規則問題，美方對中國（包括香港）多次大幅調高關稅，遭中方強烈反對和反制。面對複雜多變的世界局勢，作為自由港的香港如何在「一國兩制」下深化國際合作交往，值得深入探討。本文將論述這兩個事件對香港的影響，對有關事務法律性質以及有關對策加以闡明，說明中央要求香港加強深化國際交往合作深謀遠慮。

「一國兩制」下香港特區事務的分類

2024年7月，二十屆三中全會通過的《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，「健全香港、澳門在國家對外開放中更好發揮作用機制」。國家「十四五」規劃明確了香港「八大中心」新定位。2024年12月13日，習近平主席在會見來京述職的香港特區行政長官李家超時表示，香港要「加強對外交流合作，不斷提升國際影響力」。2025年3月，李強總理在政府工作報告中表示，「支持香港、澳門發展經濟、改善民生，深化國際交往合作，更好融入國家發展大局，保持香港、澳門長期繁榮穩定。」這都說明中央對香港經濟、社會各項事務以及對外事務等方面的希望和要求。但香港加強深化國際交往合作到底是屬於香港自治範圍內事務，還是中央和香港特區關係方面的事務，其法律性質在結合具體情況下應如何加深理解、提高認識、認真落實，仍值得探討。

有人認為，香港加強和深化國際交往合作，屬於香港特區自治範圍內的事務，不屬於中央和香港特區關係的事務，更不屬於中央管理的事務。給出的理由是：（一）基本法無任何條文說這不屬於香港特區自治範圍的事務。（二）1999年1月29日終審庭在無證兒童居留權案中的解釋，把香港特區的事務分為兩類：第一類是自治範圍內的事務；第二類是非自治範圍內的事務。對涉及中央和香港特區關係的事務未作表示。（三）中央對香港國際交往合作應當如何加強和深化、香港國際影響力如何提升，並沒有給香港現成答案，對各項具體問題也沒有具體指導意見，國家對對外使節也沒有作出提供協助和幫助的安排，更沒有表示中央要代替或代表香港行事。（四）類似事務未必涉及國家主權、安全和發展利益，也未必涉及香港的繁榮穩定。此類事務通常可按自治範圍內的事務來處理。

但上述說法和論證並不正確，勘誤如下：

如無明確不屬於自治範圍的事務，就是屬於自治範圍內的事務，沒有否定就是肯定，這是反向推理，在憲法解釋上並不允許。從基本法第17條和第158條規定來看，香港特區事務明確分為三類：第一類為中央管理的事務；第二類為中央和香港特區關係的事務；第三類為香港特區自治範圍內的事務。不容否認，這種三分法是香港基本法立法原意。基本法中是有中央和香港特區自治範圍內的關係相關條文的，每一類條文根據具體情況應當有恰當的、相應的解釋。

對和黃股權交易案，中央已經決定以《反壟斷法》進行審查，審查的其中部分內容是，該等股權轉讓是否有違反壟斷法，是否可能危害國家安全並對中央政府制定的政策產生嚴重後果。現在，美國政府事實上並不視香港為WTO的一個單獨關稅區，而是將香港連同中國內地一起制裁。這說明此涉中央和香港關係事務，非純粹自治範圍內事務。

以為香港只有中央管理國防和外交事務，以及香港特區管理自治範圍內事務兩類，沒有「中央和香港關係的事務」，這是向美國「鸚鵡學舌」。美國憲法只規定聯邦權力和保留在各州的固有權力兩分法。這不符合單一制國家安排，也不符合單一制國家治理的需要。美國憲法的規定不夠完整，就常生事端。對聯邦擴權，美國有兩個辦法來補救：一是聯邦先行使權力，在司法覆核案中被指控違憲時，再以最高法院釋憲來解決；二是美國憲法雖然規定國會有權管理國際、州際及與印第安部族之通商，但並不排斥各州主管權力。因此，對州際和州內貿易、航運等事務，只能設立聯邦層面上的委員會來協調和處理此事。由此觀之，基本法的三分法更為完備。

1999年1月29日，香港終審法院對內地子女在港的居留權作出裁決，裁決書中把基本法條文分類為自治範圍和非自治範圍的兩類條文，這其中有四個缺失：一是僅僅適用終審庭是否依基本法提請，不適用於憲法和中國法律規定的其他提請釋法程序。二是對何條文屬於何類，也仍是屬於基本法的解釋，但終審庭也沒有最終解釋權。終審庭的分類有誤，反而製造基本法分類的漏洞。三是對提請全國人大常委會解釋以外的條文，兩分法的分類可能造成不同的結果，這不利於基本法統一性解釋。四是如案件有種種原因未能上訴到終審法院，就不可能有終審解釋。即便可上訴到終審法院而有終審解釋，但也非最終解釋，基本法的解釋權屬於全國人大常委會。

根據國際形勢、外貿格局和香港具體情況，香港應當發揮主動性和積極性。香港可以主動向中央提出，中央也可以主動向香港進一步闡明或解答有關事項，香港特區政府、立法會和司法機關有具體工作的需要，也可以根據基本法的規定進一步研究與中央協商如何在具體事務中落實。

所謂非自治事務，既可能涉及中央管理事務，也可能涉及中央和香港特區關係事務。如進行利弊分析，既可能涉及到香港繁榮和穩定的問題，也可能涉及到維護國家主權、安全和發展利益的問題。如中美沒有爆發貿易戰，美國將香港視為有別於中國內地的WTO規則下的一個單獨關稅區，香港與美國之間的貿易可視為香港特區自治範圍內事務，這也符合WTO規則。但如美國明知香港作為單獨關稅區和自由港地位，卻故意違反WTO規則，把香港包含在中國內地單獨關稅區中，這就不僅是自治範圍事務，而涉及中央和香港關係事務。近年中美博弈日趨激烈，香港也受到美國脅迫、霸凌和制裁，這也必然涉及中央和香港特區關係的事務，中央對此也絕不會置之不理。

對和黃碼頭股權交易案的應對
 

長和系是香港上市公司，是和黃碼頭公司母公司，在世界擁有大量國際航運碼頭的經營權。在中國改革開放前後，長和就在世界海洋最重要航運路線的數十個港口作了部署。但自中美博弈以來，美國放棄一向秉持的WTO自由貿易政策，開始奉行單邊的保守主義。貝萊德公司為了配合美國新政策，也將積極拓展對美國霸權極其重要樞紐港口的經營，以便在海運上卡中國的脖子。和黃碼頭公司對貝萊德公司的轉讓，不僅涉及本地法律，也受到國家《反壟斷法》的調查。

本文不討論上述股權轉讓的商務細節，僅關注該等轉讓所觸及的國家《反壟斷法》是否適用、如何適用等主要問題。首先，《反壟斷法》是否在香港特區實施？如果有關碼頭公司的股權沒有發生重大變更，《反壟斷法》監督機制未必被啟動。但當事人可能誤以為，這場交易標的港口經營權都在外國，有關公司股權轉讓也在香港，這都應當是香港特區自治範圍內事務以及港口經營權所在國事務。當事人還可能以為，2007年8月30日制定的《中華人民共和國反壟斷法》雖是全國性法律，但沒有列入香港基本法的附件三，並不是在香港特區實施的全國性法律。這種片面性理解可能是《反壟斷法》監督機制不得不被啟動的根源。

香港基本法第18條第2款規定：「全國性法律除列於本法附件三者外，不在香港特別行政區實施。凡列於本法附件三之法律，由香港特別行政區在當地公布或立法實施。」第3款又規定：「任何列入附件三的法律，限於有關國防、外交和其他按本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍內的法律。」但法律屬地效力的闡明，並不能完全排除該法的屬事效力。

《反壟斷法》雖不是在香港實施的全國性法律，但該法本身條文有跨越地域效力的屬事效力的特別規定。該法第2條規定：「中華人民共和國境內經濟活動中的壟斷行為，適用本法；中華人民共和國境外的壟斷行為，對境內市場競爭產生排除、限制影響的，適用本法。」也就是說，有關行為雖在境外發生，但危害後果可能在香港或中國內地市場發生。既然特別法優於一般法，《反壟斷法》就可適用於該項股權轉讓。

被禁止的壟斷行為如何確定？《反壟斷法》第3條規定適用於本股權交易案的壟斷行為有三種：第一種是該條第2項認定的「經營者濫用市場支配地位」，這已由第6條明文禁止：「具有市場支配地位的經營者，不得濫用市場支配地位，排除、限制競爭。」第19條規定，「一個經營者在相關市場的份額達到二分之一的」可以推定經營者具有市場支配地位，就具有市場支配地位。

第二種是該條第3項認定的「具有或可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中。」適用於本案的所謂「經營者集中」就是第20條第2項規定的「經營者通過取得股權或者資產的方式取得對其他經營者的控制權」。顯然，貝萊德公司收購和黃碼頭公司80%股份，就形成「具有或可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中」，就等於成為「具有市場支配地位的經營者」，完全符合《反壟斷法》的適用標準。

股權交易當事人是否作出申報？如果股權交易的當時人主動申報，可能未必引起香港和國際輿論關注，處理也可能較為容易，但當事人事先沒有這樣做。《反壟斷法》第21條規定：「經營者集中達到國務院的申報標準的，經營者應當事先向國務院反壟斷執法機構申報，未申報的不得實施集中。」所謂股權轉讓的申報標準，就是一個經營者在相關市場份額接近二分之一比例的觸碰，就必須申報。至於申報的細節，《反壟斷法》第23條有明確規定，本文不再贅述。

對於轉讓交易是否可能涉及壟斷行為，要由反壟斷委員會調查有關的事項作出判斷。對於該壟斷行為可否構成危害國家安全的行為，這是國家安全機關、外交機關和駐港國安公署關注的事項。

美國遏制中國發展，無所不用其極。除發動關稅戰外，美國政府已安排針對出入美國港口的中國貨船包括造船廠、船東、貨主、乃至船旗國是中國（含香港）的貨船徵收貨櫃稅。美國總統特朗普已揚言要廢除《巴拿馬運河條約》，如貝萊德公司享有和黃碼頭公司原泊位經營權，特朗普就可能指令經營者對通過該等碼頭的中國貨船徵收貨櫃稅和其他美國有想象空間的稅費，並擴展到貝萊德公司控制的、原由和黃碼頭公司經營其他國家其他碼頭的泊位，可能危及中國國家安全，涉及造船業、航運業、貿易業等方面以及國家能源、礦產和糧食等關係國計民生的產業。這就涉及中國如何健全和維護海洋權宜事宜。

一旦股權轉讓交易成功，該等壟斷性股權轉讓行為將可能造成危害國家安全的嚴重後果，甚至構成《香港國安法》第29條第2款第2項規定的「對香港特別行政區政府或者中央政府制定和執行法律、政策進行嚴重阻撓並可能造成嚴重後果」。這個嚴重後果並不要求實際發生，只要有這個可能性，就滿足了犯罪構成的法律要求。

目前，外交部、商務部、國家市場監督管理總局等均就長和港口交易案發聲，明確表示國家將依法對此交易進行審查，保護市場公平競爭，維護社會公共利益。目前調查結果尚未公布，但從《反壟斷法》的規定來看，可能會有兩種解決方案：一是中資公司或港資公司個別或共同承接貝萊德公司要接受轉讓的80%股權中的40%；二是貝萊德公司退出，由中資公司和港資公司分別接收各40%的股權轉讓。
 

美國對香港發動關稅戰愚蠢且蠻橫

二戰以後，美國本是自由貿易提倡者者，1947年關稅和貿易總協定（GATT）就是在美國的推動下出台的。但美蘇兩大陣營之間在冷戰期間的貿易並不自由。1995年成立的WTO是GATT的承續和發展。與聯合國由國家組成不同，WTO成員是作為單獨關稅區的經濟體，未必是國家。中國在WTO有四名成員，即中國內地、香港、澳門和台澎金馬四個單獨關稅區。雖然四個單獨關稅區都有貿易往來，但基本保持經濟上的相對獨立。

在貿易方面，GATT的制裁是暫停、終止關稅減讓或其他義務，WTO則還可以報復方式進行制裁或反制裁。但報復或單方面報復必須遵循一定程序和理由，並據WTO爭端解決機制處理。

自由貿易下各國家和經濟體選擇生產本國具有競爭優勢產品，並出口到外國或其它經濟體，但各國或經濟體關稅未必完全相同，關稅被利用來保護本國就業和缺乏競爭力的工業。隨著自由貿易擴大，那些缺乏競爭力的產業都被逃汰、放棄，或轉移到更有競爭力的地區了。這在中國被形象稱為「騰籠換鳥」。

雖然實現貿易平衡是很多國家和經濟體的目標，但貿易順差或逆差往往都是自然形成的，難以強力扭正。平衡貿易的國際收支可以採用增加出口、減少進口、減少貿易赤字、滿足本國對外匯需求等關稅手段。提高關稅雖可增加政府收入，但難免部分或全部轉嫁給消費者，導致通脹，減少消費，對經濟和社會發展有所不利。在不少情況下，非關稅手段可能比關稅更為有效。

擁有國際儲蓄貨幣地位的美國雖無外匯需求，卻喜歡打關稅戰。上世紀30年代，美國總統胡佛曾向世界發起關稅戰，為不少經濟學家所詬病，不但沒有達到促進本國經濟增長、財政收入和就業增加、製造業回流、通脹降低等目的，反倒成為引發經濟危機的一個重要原因。2018年特朗普總統重蹈胡佛覆轍，對中國和一些國家打關稅戰，也無濟於事。但他不引以為戒，今年4月對又打關稅戰，號稱「世界給美國送錢」，引發世界更大動盪。

香港本是自由貿易的「寵兒」，卻在中美博弈中受到波及。香港「單獨關稅區」的地位是國際社會認可的，近年被美國單方面取消；美國還針對香港制定不少制裁法律，比如制裁行政長官等特區高級官員，禁止其通過銀行轉賬「出糧」，等等。2024年美國對香港貿易順差210億美元，按照香港對美國零關稅政策以及特朗普對香港所謂「對等關稅」政策，美國向香港徵收關稅毫無道理，但美國將香港與中國內地一視同仁。這就涉及到國家如何健全反制裁、反干涉舉措的問題。

在美國發動的這一輪貿易戰中，美國對中國（包括香港）徵收245%關稅，中國迅速作出反制，對美國徵收125%關稅。如此一來，製造和貿易產生的利潤將遠低於關稅，中美貿易已經無利可圖，無人會做虧本買賣。中國對此早有準備，2018年起已逐漸減少對美國商品出口（或美國減少對中國進口），積極從美國以外國家特別是「一帶一路」沿線國尋求替代或補償，以減少本國企業產能的可能損失和本國工人的失業。

美國對中國（包括香港）徵收245%關稅的愚蠢和蠻橫之處體現在：人類自有關稅以來，沒有任何國家以減少貿易赤字為名，向順差國徵收關稅，更沒有徵收如此巨額關稅的。美國對貿易順差的經濟體還要打貿易戰，完全沒有道理。連新加坡總理黃循財也公開抱怨，特朗普總統摧滅了美國自己提倡並制定的貿易規則。

在美國挑起貿易戰之前，香港對美國實行零關稅，美國對香港實行的關稅雖然不高，但肯定高於零。美國卻不分青紅皂白，以「對等關稅」為名也向香港徵收245%關稅，完全違背了WTO的非歧視、互利互惠、市場准入和公平競爭等世界普遍接受的貿易基本原則。
 

香港對美國關稅戰的應對

近年來，美國為了打「香港牌」以遏制中國，對香港進行了不少反向立法，作為單獨關稅區的香港可以向WTO投訴，要求美國秉持WTO規則，撤銷對香港特區的一切關稅、歧視、制裁等的法律和措施，並據美國糾錯表現，來決定下一步行動，中央也可以施以協助。比如，香港可以減少、拒絕向美國出口或來自美國的進口商品，擴大來自美國以外國家和經濟體的進口或出口，與真正實行「對等關稅」（如零對零）的其它國家和經濟體進行公平貿易。比如，那些對美國進口貨不實行反制性關稅的國家和經濟體，也可以成為香港的轉口港。這樣的美國貨還可以轉口賣到中國內地。中國內地不必直接向美國買，就可以化解美國對香港關稅，也化解美國對中國內地關稅。比如，基本法第114條規定，「香港特別行政區保持自由港地位，除法律另有規定外，不徵收關稅。」也就是說，香港可以通過制定法律來徵稅。又據基本法第17條第3款規定，「香港特別行政區的立法機關制定的法律須報全國人民代表大會常務委員會備案。」這也說明，香港特區有關征稅的立法活動是涉及中央和香港特區關係的事務。

上述多種選項，說明在「一國兩制」下和WTO自由港的法律框架下，香港特區具有其他國家和經濟體所不具備的雙重優越性。然而，對美國的進口商品，香港是實行反制性關稅還是執行自由港的零關稅，是有爭論的。有人認為，向美國徵收「反制關稅」，可以表示香港與中國內地在維護國家利益和尊嚴上保持一致，為了長遠戰略的國家利益可以放棄暫時的好處。也有人認為，對美國保持「零關稅」，則表示在美國無理打壓下，香港仍可吸引全世界的遊客來購物，保持購物天堂美譽。歸根到底，這是涉及中央和香港特區關係的事務，香港應在中央的指導下採用何種決策更為有理、有利、有節。

廣義而言，在基本法框架下，香港外貿是國家對外關係的組成部分，也是與國家外交事務分不開的。香港對美國的制裁是否進行反制、如何要求美國撤銷對香港的錯誤決定、香港進口的美國貨可否轉賣到中國內地，以及香港加強深化國際合作交往等，香港都可以請求中央的指導與幫助。基本法規定香港本地立法要向全國人大常委會備案，因此香港向美國徵稅的本地立法活動也要向全國人大常委會備案。對上述種種活動涉及到的基本法有關條文，都涉及到法律解釋問題，全國人大常委會具有解釋權。那種認為香港特區外貿事務都屬於自治範圍的事務、應當秉持「河水不犯井水，井水不犯河水」原則，否則中央就是干預香港自治範圍內事務的觀點，都是不正確的。

 

本文發表於《紫荊論壇》2025年4-6月號