全國人大常委會香港基本法委員會委員、中國人民大學“一國兩制”法律研究所所長
香港完善選舉制度戶外廣告（圖：香港特區政府新聞處） 完善香港選舉制度是堅持和完善“一國兩制”制度體系的應有之義。在新選舉制度下首次選委會界別分組提名已結束，社會各界積極參與，選舉成為大家普遍關注的話題。由於新選舉制度變化比較大，一方面要嚴格按照選舉法的相關規定，積極參與選舉，依法行使選舉權和被選舉權；另一方面，越是面臨選舉實踐中新情況、新問題，我們越是需要凝聚選舉制度共識，深刻認識完善選舉制度的重大意義，既了解選舉法的具體規定，也準確把握相關決定和法律的原意。新選舉制度作為完善“一國兩制”的重大制度創新，與其他任何新生事物一樣，需要在實踐中經受檢驗，並不斷加以完善。選舉制度的運行關係每個人的切身利益，對新選舉制度以及實踐，部分居民不熟悉、不理解，或者表示擔心或者疑慮是可以理解的。 隨著選舉實踐的發展，人們對完善選舉制度重大意義的認識會越來越深入，對新選舉制度下香港開啟良政善治新局面充滿合理期待。 完善香港選舉制度體現 全國人大作為最高國家權力機關的主權意志 2021年3月11日，第十三屆全國人大第四次會議以高票表決通過了《全國人民代表大會關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》（以下簡稱“《決定》”），授權全國人大常委會根據本決定修改香港基本法附件一《香港特別行政區行政長官的產生辦法》和附件二《香港特別行政區立法會的產生辦法和表決程序》。3月30日，全國人大常委會全票通過新修訂的香港基本法附件一和附件二。其中，全國人大的《決定》體現了最高國家權力機關的主權意志，履行了憲法賦予全國人大的憲制責任，是依憲治國依憲執政的生動體現。 法治是國家堅持和完善“一國兩制”制度體系、推進國家治理現代化所必須遵循的基本理念和原則，也是香港社會一貫珍視的核心價值。全國人大及其常委會在完善香港特區選舉制度過程中恪守法治原則，希望以此凝聚社會共識，回應香港社會的普遍關切，解決香港社會存在的深層次問題。全國人大常委會副委員長王晨在關於《決定》草案的說明中提出了完善選舉制度的五項重要原則，其中第三項原則是“堅持依法治港”，指出“維護憲法和香港基本法確定的香港特別行政區憲制秩序，在憲法和香港基本法軌道上完善有關選舉制度和相關機制，嚴格依照香港基本法、香港國安法、全國人大及其常委會有關決定和香港特別行政區本地法律組織有關選舉活動，提高依法治理能力和水平”。 根據憲法第31條和第62條第14項規定，全國人大作為最高國家權力機關享有憲法賦予的決定特別行政區制度的職權。這裡的特別行政區制度，是指在特別行政區實行的經濟、政治、社會等各方面制度，當然包括以行政長官和立法會的產生辦法為核心的香港特區選舉制度。 全國人大通過《決定》授權全國人大常委會修改香港基本法附件一和附件二，是最高國家權力機關運用憲法賦予的權力從國家層面對香港選舉制度進行的修改完善，體現了中央對香港政治體制的形成和發展的主導權。 全國人大作為憲法監督機關享有憲制權力，也有憲制義務監督憲法在特別行政區的實施。憲法是主權的最高體現，也是現代民族國家生存與發展的基礎，維護國家主權，首先要維護憲法權威與尊嚴。憲法是國家的根本法，在包括香港特別行政區在內的中華人民共和國的所有領域具有最高法律效力。因此，全國人大及其常委會採取包括完善選舉制度等有力措施防範和化解風險，有助於確保“一國兩制”實踐行穩致遠。 完善香港選舉制度是推進 國家治理體系和治理能力現代化的必然要求 黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》把“堅持‘一國兩制’，保持香港、澳門長期繁榮穩定，促進祖國和平統一”列為我國國家制度和國家治理體系所具有的顯著優勢之一，並分別從中央和特別行政區兩個層面對堅持和完善“一國兩制”制度體系作出具體制度設計，要求“嚴格依照憲法和基本法對香港特別行政區、澳門特別行政區實行管治，堅定維護國家主權、安全、發展利益，維護香港、澳門長期繁榮穩定”。這充分表明了“一國兩制”是中國特色社會主義制度體系的重要組成部分，在我國國家制度和治理體系中具有重要地位。 我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現。同理，中央和特別行政區對香港的治理能力和治理效果也是“一國兩制”制度體系的集中體現。要大力提升特別行政區的治理效能，必然要求全面準確貫徹“一國兩制”方針，完善“一國兩制”制度體系。 作為直轄於中央人民政府的一個特別行政區，香港從回歸之日起，重新納入國家治理體系。香港特別行政區的治理能力和治理成效很大程度上影響著國家治理體系和治理能力的現代化進程。因此，提升特別行政區的治理能力和治理成效，完善特別行政區的治理方式是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。 完善香港選舉制度有助於 豐富“一國兩制”的內涵 選舉制度是政治制度的組成部分，是公民政治參與的制度形態，也是政治體制的制度來源。香港特別行政區的選舉制度是全國人民代表大會根據憲法和香港基本法建構的特別行政區制度的一部分，是“一國兩制”制度體系的重要內容。選舉制度的發展和完善，既是完善特別行政區同憲法和基本法實施相關的制度和機制，提高特別行政區依法治理能力和水平的體現，也是健全中央依照憲法和基本法對特別行政區行使全面管治權的制度的體現，關係到國家主權、安全、發展利益和香港的長期繁榮穩定。憲法和基本法的全面準確實施，國家主權、安全、發展利益和香港的繁榮穩定是衡量香港選舉制度是否需要發展和完善的主要判準。 香港回歸以來，在中央的主導下，選舉制度循序漸進向前發展，民主程度不斷提高。但是，由於反中亂港分子的各般阻撓，選舉制度的發展長期陷於停滯，民主化進程遭受重大挫折，香港基本法所確定的循序漸進原則和最終達致普選的目標未獲貫徹。 在原有選舉制度下，均衡參與原則雖已得到一定程度的具體體現，但是基層、女性、青年等特定階層或群體的選舉權未受到充分保障。新的選舉制度，有效地提高了居民民主參與的普遍性和均衡性，擴大選舉的廣泛代表性，更好地實現社會各界均衡參與的原則。
7月23日，香港選舉管理委員會主席馮驊法官（右）和委員石丹理教授（左）在記者會展示選舉委員會界別分組選舉活動指引（圖：香港特區政府新聞處） 完善香港選舉制度有助於 實現基本法確立的“最終達致普選”的目標 根據香港基本法第45條和第68條規定，行政長官和立法會的產生辦法應根據香港的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至行政長官由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生和立法會全部議員由普選產生的目標。上述規定為行政長官和立法會產生辦法的完善設定了根據“實際情況”和“循序漸進”兩項原則，以及“最終達致普選”的民主發展目標。為了保證香港基本法的穩定性與民主發展目標的落實，本次對基本法附件一和附件二的修改，不包括基本法正文中的上述兩條，也就是說，基本法明確規定的普選目標並沒有任何改變。 因此，完善選舉制度的目的是，有效地推進符合香港實際的民主制度，為最終實現基本法確立的普選目標打下堅實的基礎，以構建符合香港實際的民主發展途徑。從某種意義上講，新選舉制度的運行及其效果，直接關係未來普選目標的實現，關係特別行政區政治體制的運作，同時關係“一國兩制”事業的穩健發展。 完善香港選舉制度有助於 重塑包容多元的政治生態不搞“清一色” 通過選舉制度的完善，有助於恢復安定、穩定、多元的政治生態，給社會帶來安全、信心與希望。在選舉制度改革前，香港社會的政治生態是不健全的，導致社會撕裂與對抗，社會缺乏基本共識。新的選舉制度旨在提升優質民主，擴大代表性，營造健康的政治生態，注入共識性的國家意識，強化國家整體利益，真正發揮“一國兩制”的優勢。 包容多元的政治生態，能夠吸引“愛國愛港”的社會各界人士參與選舉，進入管治團隊，通過選舉確保選出管治能力強的堅定愛國者。 在新的選舉制度下，落實“愛國者治港”，並不是在選舉中搞“清一色”，否認政治多元性，不等於排斥有不同政見者，如溫和反對派、“泛民主派”。在法治框架內，任何人都有言論自由，都有批評政府工作的權利。有些人擔心，新的選舉制度是否排斥所有不同政見者，有些候選人過去批評過政府工作，由此擔心能否通過資格審查委員會的資格審查。 資格審查委員會是確保“愛國者治港”得到落實的重要制度設計，起着必要的“安全閥”的作用。新設立的候選人資格審查委員會負責審查並確認選舉委員會委員、行政長官和立法會議員的候選人資格。為了保證資格審查委員會的公正性與公信力，在組成上包括三位非官守委員，並制定是否擁護基本法、效忠特區的具體標準。負面清單訂明任何人作出或意圖作出以下任何行為時，皆不屬擁護基本法、效忠香港特區。如拒絕承認中華人民共和國對香港特區擁有並行使主權，包括反對中央政權機關按照《中華人民共和國憲法》、基本法或香港國安法履行職務和職能；拒絕承認香港特區作為中華人民共和國一個地方行政區域的憲制地位等。這些判斷標準具有一定的客觀性，並具有社會共識。只要秉持客觀、公正、公平的原則進行候選人的資格審查，就會防止出現有些人擔心的“選舉會否變成‘清一色’人士參選”的情況，未來的立法會仍然是理性對話與自由爭辯的場所。對此，資格審查委員會主席李家超表示，政治立場不是資格審查的主要考慮，可以有相反意見批評，只要不違反基本法，不傷害香港利益，對政府有建設性的意見，當局都會聽。
4月9日，香港特區政府律政司司長鄭若驊與法律界代表會面，講解完善香港特別行政區選舉製度（圖：香港特區政府新聞處） 完善香港選舉制度有助於 強化選舉安全 堅持和完善“一國兩制”制度體系，首要的任務是在制度上確保“愛國者治港”原則的落實，從制度上解決什麼樣的人進入管治團隊的問題。因此，我們需要從選舉制度的原則出發，牢牢把握底線思維，客觀分析選舉制度實踐中曾存在的變形、走樣的各種風險。 特別行政區的選舉制度與特別行政區的管治主體密切相關。選舉制度已經成為現代國家的核心的利益，選舉的安全是影響國家安全的重要的制約因素。回歸24年來，在中央的主導下，依據憲法和基本法的規定，香港選舉制度循序漸進向前發展，民主程度不斷提高。但在反中亂港分子的阻撓和西方反華勢力的干擾下，香港基本法確定的民主發展從實際出發，以及循序漸進、均衡參與原則難以得到有效落實。選舉制度實踐中存在的重大的漏洞、短板，帶來國家安全的重大風險，嚴重影響香港的繁榮與穩定。 進入21世紀以來，國家安全概念內涵也不斷地拓展，選舉安全作為一個非傳統國家安全要素，已經納入到國家安全的重要考量範疇。選舉常常成為引發社會動盪，影響國家安全，並充滿風險的一個領域。為了維護國家安全，各國普遍強調選舉的安全機制，把選舉安全作為維護國家安全的重要因素。同時，在全球化、信息化的背景下，香港的選舉制度也要與時俱進，它要適應香港社會的變化，不斷豐富民主形式，擴大民主的基礎，便利選民投票，並適應香港經濟社會與人口結構以及科技發展等變化。 總而言之，完善選舉制度，並不是權宜之計，其目的是保持香港長期繁榮穩定，實現基本法的初心與使命。因此，我們要加深對新選舉制度重要性的認識，以“愛國者治港”為根本原則，以維護國家主權安全和發展利益為核心，在選舉實踐中構建從香港實際出發，循序漸進、均衡參與，同時體現安全、開放、包容的具有香港特色的選舉制度。 （作者係全國人大常委會香港基本法委員會委員、中國人民大學法學院教授）
本文發表於《紫荊》雜誌2021年9月號
編輯：邸倩 校對：魏小旋 監製：連振海
