《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

劉林波 | 北京市社會科學院國際問題研究所助理研究員

中央強調港澳特區要廣泛拓展國際聯繫，深化國際交往合作，是由港澳特區「背靠祖國、聯通世界」的獨特地位和優勢決定的，是因應國際形勢發生複雜變化、百年未有之大變局加速演進的需要，是國家推進高水平對外開放、著力發揮港澳在國家對外開放中重要作用的需要。香港、澳門都是國際化大都市，廣泛的對外聯繫是保持港澳長期繁榮穩定的必要條件。從城市外交的角度來看，港澳應通過開展多邊城市外交、雙邊城市外交等多種方式廣泛拓展國際聯繫。

隨著世界百年未有之大變局加速演進，世界進入新的動蕩變革期，「一國兩制」實踐面臨的外部環境發生重大變化，在這種國際形勢背景下謀劃港澳工作，強調要發揮港澳國際化水平高的優勢。中共二十大報告指出，「深化香港、澳門同各國各地區更加開放、更加密切的交往合作」。2024年12月，習近平主席在出席慶祝澳門回歸祖國25周年大會暨澳門特別行政區第六屆政府就職典禮上發表的重要講話中指出，「以更加開放包容的姿態，廣泛拓展國際聯繫，提升全球影響力和吸引力，讓『中國香港』『中國澳門』國際大都市的品牌更加靚麗。」今年3月，國務院總理李強在《政府工作報告》中指出，支持香港、澳門深化國際交往合作。這是在政府工作報告中首次對港澳提出「深化國際交往合作」的要求。目前關於港澳對外交往合作的研究多從法律角度展開，側重分析港澳特區對外交往權的依據、內容、實踐等。這些研究雖然具有一定的解釋力，但對新形勢下港澳如何廣泛拓展國際聯繫難以提供具體指導。鑒於香港、澳門都是國際化城市，本文從城市外交的維度，分析港澳開展國際交往的成效和不足，並對港澳進一步拓展國際聯繫提出有針對性的建議。

城市外交的理論和實踐
 

隨著全球化的不斷深入，城市的地位日益重要，國家間的政治、商業、資本、貨物、人文交流等大多匯聚於城市，城市逐漸成為國際交流與合作的中心，成為全球化網絡的重要節點。城市在全球政治經濟網絡中的地位上升，在理論上的一個重要表現是城市外交理論的復興。20世紀以來，城市外交經歷了民間外交（1919-1980）、倡議外交（1980-2001）、城市外交（2001至今）三個發展階段，城市外交階段的兩個突出表現是世界城市和地方政府聯盟（United Cities and Local Governments，UCLG）等多邊城市組織的興起，以及紐約、倫敦、東京等全球性城市（global city）的興起。雖然當前各國均認識到城市外交的重要性，但關於城市外交的概念和內涵尚未形成一致認識。對國內外關於城市外交的研究成果梳理後發現，國外對城市外交的界定較為強調城市外交是城市作為非國家行為體追求自身利益而進行的對外交往活動，而在中國，城市外交則被理解為是國家總體外交的一部分。

2014年5月，習近平主席在中國國際友好大會上第一次明確提出「城市外交」，要求大力開展國際友好城市工作，促進中外地方交流，推動實現資源共享、優勢互補、合作共贏。2023年，習近平主席在向第五屆中美友城大會致信中指出，友好省州和友好城市是深化中美人民友誼、實現互利共贏的重要載體。在官方層面肯定城市外交的積極作用，為我國開展城市外交活動提供了支持、指明了方向。近年來，我國城市外交工作取得不俗成績。以締結國際友好城市關係為例，截至2025年2月，我國有31個省、自治區、直轄市（不包括台灣省及香港、澳門特別行政區）和546個城市與五大洲147個國家的604個省（州、縣、大區、道等）和1,875個城市建立了3,073對友好城市（省州）關係。

在「一國兩制」框架下，香港、澳門開展城市外交活動有一些不同於內地城市的新要求、新特點。香港、澳門回歸祖國以後，如何妥善處理香港、澳門的國際聯繫和對外事務是「一國兩制」方針的重要內容。香港基本法、澳門基本法將對外事務作為「一國兩制」方針在港澳特區實施的一個重要方面，並予以全面、明確、具體的規定，保留且擴大了港澳在對外事務方面的權限。港澳特區在處理對外事務方面的權限包括自主參加國際組織和國際會議、締結國際協議、設立對外事務機構、建立和發展對外民間文化交流等，其權限範圍比內地城市外事工作的權限範圍要大很多，但港澳特區的城市外交仍屬於國家總體外交的一部分，其開展城市外交活動應以國家的城市外交理念為指導，兼顧國家利益和特區的城市利益。因此，可以給香港、澳門的城市外交下一個定義，即特區政府在國家主權和總體外交戰略的框架內，為實現國家總體發展戰略，推進城市建設發展，在中央政府的授權或政策指導下，所從事的國際交往活動。需要強調的是，城市公共外交所處理的事務強調非主權性，城市公共外交不能私自卷入主權性事務，只能開展非主權性事務的交往。香港基本法、澳門基本法第13條關於港澳對外事務的綱領性規定，也是意在強調中央人民政府負責處理與港澳相關的主權性外交事務，僅授權香港、澳門特區處理一些非主權性涉外事務。

港澳開展城市外交活動的現狀

城市外交主要包括雙邊、多邊兩種主要形式。雙邊城市外交是指城市之間以友好城市締結正式協議，建立雙方正式友好城市關係，多邊城市外交是指城市參與區域性、全球性城市國際組織，開展城市對外交往交流活動。城市外交的目的包括服務實現國家總體發展戰略、推進城市建設發展兩個方面，本文主要從推動特區自身發展方面，梳理港澳開展城市外交活動的現狀。

（一）澳門開展城市外交活動現狀

2019年2月，中共中央、國務院出台的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（《規劃綱要》）將澳門特區的發展定位明確為「一中心、一平台、一基地」，即世界旅遊休閒中心，中國與葡語國家商貿合作服務平台，以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地。澳門圍繞更好建設「一中心、一平台、一基地」開展的城市外交活動包括：

第一，澳門回歸以來，在中央政府的支持下，特區政府參加國際組織和機制的數量由回歸前的51個增加到190餘個。其中包括澳門2012年加入世界旅遊城市聯合會（World Tourism Cities Federation，WTCF），通過加強與其他旅遊城市交流合作，助力「一中心」建設；2020年加入世界遺產城市組織（Organization of World Heritage Cities，OWHC），通過該平台，澳門可以與其他世界遺產城市加強在文化遺產保護和管理方面的交流合作，助力「一基地」建設；2017年澳門被聯合國教科文組織評為「創意城市美食之都」（City of Gastronomy），並加入聯合國教科文組織創意城市網絡（UNESCO Creative Cities Network，UCCN），澳門可通過加強與其他創意城市的交流合作，助力「一基地」建設。

第二，擴大締結友好城市、姊妹城市範圍。習近平主席在總結澳門「一國兩制」成功經驗時指出，一個重要方面就是澳門的「國際影響力和知名度大幅提升」，其重要體現是「擴大締結友好城市、姊妹城市範圍」。據統計，回歸之前，澳門共締結了5對友好城市、姊妹城市關係；回歸之後，澳門在延續5對關係的基礎上，又新增締結了8對友好城市、姊妹城市關係，有力助力其「一平台」建設。

第三，與駐澳門的領事館、國際組織代表處等開展交流合作。目前，領區包括澳門特別行政區的，或可在澳門執行領事事務的共有63個總領事館及23個名譽領事館，另外還有4個官方認可代表機構。澳門特區政府通過組織領事官員參加澳門國際音樂節、澳門格蘭披治大賽車、澳門藝術節、澳門國際環保合作發展論壇及展覽等活動，加強了與駐澳門領事官員的聯繫。

此外，澳門還開展了一系列直接對外交往的國際經濟、文化交流活動，企業、非政府組織、社會團體等積極參與其中。比如，根據澳門統計暨普查局的統計數據，2024年澳門全年共舉辦1,524項會展活動，來自外地的參展商及專業觀眾分別佔51.9%及51.5%。此外，澳門婦聯總會、亞太家庭組織、澳門青年聯合會等非政府組織還獲得了聯合國經社理事會特別諮商地位。

（二）香港開展城市外交活動現狀

國家十四五規劃對香港的發展定位是「八大中心」，即國際金融中心、國際航運中心、國際商貿中心、亞太地區國際法律及解決爭議服務中心等四大傳統中心，國際航空樞紐中心、國際創新科技中心、區域知識產權貿易中心、中外文化藝術交流中心等四大新興中心。香港圍繞「八大中心」功能定位建設開展的城市外交活動包括：

第一，目前香港不以國家為單位參加的政府間國際組織共有69個。其中包括有助於國際金融中心建設的亞洲開發銀行（ADB）、亞洲保險監督官論壇（AFIR）、亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）、國際結算銀行（BIS）、金融穩定委員會（FSB）等，有助於國際航運中心建設的亞太海事安全首腦論壇、國際民航組織公鑰簿、國際海事組織（IMO）等，有助於國際商貿中心建設的世界貿易組織（WTO）、亞太區經濟合作組織（APEC）、世界貿易組織法律支援中心等。

第二，參加國際性、區域性城市國際組織。香港是國際都市發展協會（ICLEI）、亞太城市間合作網絡（CITYNET）等城市國際組織的成員，並依託這些平台與其他城市交流經驗，推動可持續發展。香港還加入了全球首個以城市為主體的國際旅遊組織——世界旅遊城市聯合會（WTCF），根據世界旅遊城市聯合會發布的《世界旅遊城市發展報告（2023）》，香港在「2023年世界旅遊城市發展綜合排名」中位列第11位，提高了香港作為國際旅遊城市的知名度和美譽度。今年4月香港還承辦了世界旅遊城市聯合會香山旅遊峰會，與來自全球的國際旅遊組織、旅遊城市政府高官、旅遊相關機構高管等分享旅遊發展經驗，促進旅遊合作。

第三，與駐香港的領事館、國際組織代表等加強交流合作。目前，共有62間總領事館、51間名譽領事館駐在香港。除了駐港領事館之外，8個國際組織經中央人民政府同意在香港設立辦事處。其中，有助於國際金融中心建設的包括國際清算銀行亞太區辦事處、國際金融公司東亞及太平洋地區辦事處及世界銀行東亞及太平洋地區私營發展部辦事處、國際貨幣基金組織香港特別行政區分處，有助於國際商貿中心的建設包括歐洲聯盟駐香港辦事處，有助於亞太地區國際法律及解決爭議服務中心建設的包括亞非法協香港區域仲裁中心、海牙國際私法會議亞太區域辦事處、國際調解院籌備辦公室。

香港還開展了一系列國際經濟、文化交流活動，企業、非政府組織、社會團體等積極參與其中。比如，2024年12月香港對外友好交流協會舉辦的「全球大學校長高峰論壇」，吸引了來自20多個國家和地區的逾50位知名大學校長、專家學者參加。今年6月份，香港特區政府舉辦首屆「香港全球金融與產業合作峰會」，吸引國際和國內數千名企業領袖參與，推進產業鏈供應鏈國際合作，打造香港版「達沃斯論壇」。此外，國際公益法律服務協會、香港女工商及專業人員聯會、香港婦女中心協會、香港各界婦女聯合協進會等非政府組織獲得聯合國經社理事會特別諮商地位。

對港澳開展城市外交活動的建議

鑒於城市外交主要包括多邊、雙邊兩種主要形式，促進港澳繼續開展城市外交活動、廣泛拓展國際聯繫的總體思路是：支持港澳特區開展多邊城市外交，根據自身發展需要，參加相關的全球性/區域性城市國際組織，發揮城市國際組織的平台效應，迅速拓展在科技、教育、文化等領域的國際聯繫。支持港澳特區開展雙邊城市外交，支持港澳特區適度拓展國際友好城市關係，擴大國際「朋友圈」，通過深化雙邊合作，促進民心相通、優勢互補，增強合作的穩定性、長期性。具體來說包括以下方面：

第一，支持香港、澳門參加世界科技城市聯盟（WTA）等科技類城市國際組織。《規劃綱要》提出，要將粵港澳大灣區打造成為「具有全球影響力的國際科技創新中心」。香港、澳門特區積極落實《規劃綱要》的要求，謀劃和推動本地區的科技創新產業發展。2022年12月香港特區政府公布的《香港創新科技發展藍圖》提出了香港創新科技發展四大方向、八大重點策略。2023年11月澳門特區政府公布的《澳門特別行政區經濟適度多元發展規劃（2024-2028年）》提出，實施「1+4」經濟適度多元發展策略，其中包括推動高新技術重點產業發展。發展科技創新產業，既需要自主創新，也需要加強國際合作，而世界科技城市聯盟（WTA）等科技類城市間國際組織是拓展科技合作網絡的一個重要平台。港澳特區加入之後，可以與其他城市迅速建立廣泛的科技創新合作關係。

第二，支持香港加入創意城市網絡。聯合國教科文組織創意城市網絡（UCCN）是聯合國教科文組織在城市方面的一個國際項目，每兩年評選一次，涵蓋七大門類，分別是文學之都、電影之都、音樂之都、手工藝與民間藝術之都、設計之都、媒體藝術之都和美食之都，全球目前共有246個城市參與。與香港相比，澳門在參與創意城市網絡方面走在前面。2017年11月，澳門即被聯合國教科文組織評為「美食之都」，此後澳門積極參與創意城市網絡的項目，與其他網絡成員城市加強交流合作，提高了國際影響力。香港特區雖然早就認識到發展文化創意產業的重要性，2000年即成立文化委員會研究文創產業的發展方向，但至今仍未加入創意城市網絡。2024年11月，香港特區政府公布《文藝創意產業發展藍圖》，明確了香港文化藝術和創意產業的四個發展方向，提出要將香港打造成「創意之都」「流行文化之都」「國際文化盛事之都」，以鞏固香港作為「中外文化藝術交流中心」的地位。這為香港申請加入創意城市網絡提供了很好的契機，加入創意城市網絡之後，香港可以借助創意城市網絡的平台效應，更好地開拓國際市場，提升香港文藝和創意產業的國際影響力。

第三，支持香港、澳門參加國際教育類的國際組織。港澳地區具有豐富的、具有全球競爭力的高等教育資源，開展國際教育具有優勢條件。中央對港澳特區發揮高等教育資源優勢提供了強有力的政策支持，二十屆三中全會決定指出「支持香港、澳門打造國際高端人才集聚高地」，《規劃綱要》也指出「支持大灣區建設國際教育示範區」。港澳特區予以積極響應，香港特區行政長官在2023年施政報告中明確提出要建立「國際專上教育樞紐」，在2024年施政報告中繼續提出，特區政府將全力推進香港成為國際專上教育樞紐，重點打造「留學香港」品牌，吸引更多境外學生來港升學，進一步強化香港在全球教育版圖中的地位。參與國際教育類組織是宣傳港澳優勢教育資源、打響知名度的一個重要方式。因此，一方面，應支持香港、澳門加入國際教育型城市協會（International Association of Educating Cities，IAEC），IAEC是1994年成立的非盈利組織，目前共有491個會員城市。加入IAEC之後，港澳特區可以與其他會員城市開展廣泛的交流合作；另一方面，應支持香港、澳門特區的更多高校成為國際大學協會（International Association of Universities，IAU）的會員，依託IAU平台加強與其他地區高等學校、研究機構的交流合作。目前港澳地區僅香港城市大學、香港中文大學、香港科技大學、香港大學、澳門科技大學、澳門大學等是國際大學協會的成員。

第四，支持香港、澳門適度發展國際友好城市關係，拓展國際「朋友圈」。香港特區政府雖然在海外設14個經濟貿易辦事處，香港貿易發展局在境外設有51個辦事處（包括內地13個），香港投資推廣署在境外設有有17個投資推廣小組（包括內地5個）、在17個城市設立駐當地顧問，但這些機構的職能局限於經濟、貿易、投資領域，且合作的層級較低。而國際友誠合作機制，是由兩個城市的行政長官高位推動的，合作層級較高，合作的範圍、領域也更廣泛，包括經濟、貿易、文化、體育、教育、環保等領域，而且合作的範圍還可以不斷拓展。因此，應支持香港加入國際姊妹城市組織（Sister Cities International），利用該組織為會員提供的協助會員配對等服務，適當締結一些國際友好城市關係，助力香港開拓新的經貿市場、提高軟實力、借鑒其他城市經驗改進城市治理。澳門雖然締結了不少友好城市、姊妹城市關係，下一步還需要繼續拓展與這些城市之間合作的領域和深度，提高合作成效。

第五，支持港澳地區更多的非政府組織爭取獲得聯合國經社理事會諮商地位，助力國家參與全球治理。聯合國經社理事會是協調聯合國系統及其各專門機構的活動以及在經濟、社會、環境和有關領域監督附屬機構的中心機制，是唯一具有非政府組織參與正式框架的聯合國主要機構。非政府組織獲得聯合國經社理事會諮商地位之後，就可以以民間非政府組織身份參與經社理事會各類會議和活動，參與國際合作、專家交流、規則制定等方面工作。目前，雖然港澳特區一些非政府組織獲得了聯合國經社理事會諮商地位，但數量還比較少，在助力國家參與全球治理方面的作用還需強化和提升。

結語

當前，百年未有之大變局加速演進，經濟全球化經歷深刻重塑，世界多極化在曲折中前進，全球治理的動力源發生轉換，美西方國家政治極化愈演愈烈，全球產業鏈穩定性有所下降，人工智能技術的大規模應用將重塑全球科技和經濟格局，地緣衝突出現高度不確定、難預測局面。在這種背景下，港澳地區充分發揮「一國兩制」制度優勢，拓展城市外交的對象和空間，有助於履行新時代「一國兩制」實踐的重要使命，助力港澳實現更好發展，為強國建設、民族復興作出更大貢獻。

 

本文發表於《紫荊論壇》2025年4-6月號