《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

鄧希煒｜香港大學協理副校長（環球事務）、香港大學經管學院副院長(對外事務)、馮國經馮國綸基金經濟學教授

香港步入第一個「五年規劃」時代。新舊交替之際，本文旨在回顧香港與其他「亞洲四小龍」截然不同的發展路徑，從歷史中尋覓啟發。

香港自由市場經濟的得與失

數十年來，香港無疑是世界上最接近自由經濟烏托邦的城市。這座城市憑藉優越地理位置、健全法治保障、資本自由流動、自由港與低稅制等，將交易成本最小化，備受全球資本、商品及人才青睞。這使得香港這一彈丸之地，得以晉升成為世界矚目的國際金融和貿易中心。

從2000年到2024年，香港GDP每年複合增長率約3.76%，在全球發達經濟體中表現亮眼。其中，金融業一枝獨秀，其GDP佔比從12.8%翻倍至26.2%；貿易業增長溫和，致使其GDP佔比從19.2%下降至15.3%。不過，隨著近兩年AI硬件貿易勃興，預料貿易業將重新引領GDP增長。香港商品整體出口貨值於2025年已錄得15.4%的同比上漲，這個數字於2026年首7個月更加速至40.9%。

金融與貿易業的繁榮，為香港帶來龐大效益。兩者不但直接貢獻超過四成GDP，還帶動建造、地產、商業及專業服務、物流、航運等行業的蓬勃發展。這些經濟活動為特區政府創造大量收入，並通過醫療、教育、社福及基建等再分配政策，惠及大眾市民。「公共行政、社會及個人服務業」直接受惠於公共財政的龐大投入，加上其包攬香港這一富裕經濟體的治理和民生剛需，創造出大量優質的本地就業機會。巨額的員工薪酬福利轉化為行業增加價值，使該行業常年貢獻香港GDP約五分之一。

然而，自由市場經濟並非完美無瑕。自由資本的天然傾向，是追逐短期高額回報與極致流動性。雖然這一般能使資本效率最大化，但市場失靈的情況也時有發生，未必每時每刻均最符合社會的整體利益。在香港，由於金融與地產業具備出眾的回報率，市場資金、土地資源乃至最優秀的人力資本等，均源源不斷地被吸納進去。加上高地價、高租金，以及隨之而來的高人力成本和生活成本，難免壓抑本地其他實體產業進行創新轉型的空間。

這種擠出效應最顯著的後果，是創科與先進製造業在香港的長期缺位。在內地改革開放後，香港將傳統工業北移，但未能成功發展出高科技產業。這是因為對於自由資本而言，需要長期投資、充滿不確定性的高科技產業，吸引力遠不如高槓桿、短回本期的金融及地產業。加上香港長期奉行「積極不干預」政策，導致未能為產業發展騰出應有的土地資源，更遑論提供產業基建和培育創科生態。

半導體產業是香港痛失創科經濟的一個重要例子。早於60年代，香港便擁有由仙童半導體設立的封測工廠。80-90年代，香港又擁有由摩托羅拉開設的芯片設計中心，以及亞洲第二大的芯片測試和封裝中心。由香港團隊設計的DragonBall龍珠芯片，曾佔據全球個人電子手帳（PDA）市場的主導地位。當時香港除了擁有半導體工業基因、大量優秀的電子工程師外，還在光刻機等先進科技產品的進口限制方面，較內地寬鬆。於1999年，創投家徐大麟曾提出「硅港」計劃，牽頭在港打造晶圓製造集群。然而，由於香港遲遲不願在稅務及土地租務上作出讓步，加上美國放寬對華科技出口限制、上海提供進取的落戶優惠，徐大麟與張汝京最終決定轉投上海，並在當地發展出內地芯片製造龍頭企業、後來於港交所上市的中芯國際。

回歸後的香港，不是沒有意識到創科經濟的重要性。相反，還興建科學園、數碼港等基建，銳意成為區域科創中心。可惜遭遇科網泡沫爆破等外部不利環境，以及存在沉痾已久的內部問題，經濟改革始終未能如願。「硅港」計劃的告吹，使得原本條件優越的香港，錯失發展創科經濟的最後先機，繼而形成今天產業結構單一、勞動力市場兩極分化的局面。

誠言，考慮到機會成本和科技發展的進程，假如香港過早大舉發展高科技產業，也未必是明智之舉。但習慣講求短期資本效率的香港，確實也遲遲未能形成長期主義的文化和定力，及時將可觀的財富轉化為科技產業的投入。無論是90年代中期開啟的互聯網時代，還是源於2000年代末的移動互聯網時代，香港均與創科經濟失之交臂。到2023年降臨的AI時代，香港即使缺乏創科產業基礎，也只能急起直追。所幸的是，這座城市憑著金融及貿易的基本盤，始終能夠從科企融資及硬件貿易中，分享各個創科時代的平台經濟紅利。

創科與先進製造業具備強烈的界外效應，能夠創造更多元化的優質就業機會，大大增強社會活力。然而，這些產業的發展往往需要高昂的前期研發投入，以及經歷漫長的不確定周期。過去奉行「積極不干預」的香港，或許注定難以形成規模化的創科產業集群。其他「亞洲四小龍」或許不如香港那般幸運——擁有亞洲最好的金融產業以及背靠強大的祖國；但反而倒逼他們通過有效的產業政策，培育出蓬勃的創科產業，得以直接分享AI時代下的創科經濟紅利。

新加坡：產業規劃及引進外力

新加坡與香港同樣受限於土地稀缺和高營運成本，但始終保留著相當強大的製造業。面對變化多端的外部環境，當地政府意識到不能僅滿足於成為東南亞的金融和貿易中心，因為只有保持多元產業結構，才能保障經濟韌性。再者，製造業是創科商業化落地的載體，保持本地製造能力對於發展新興產業至關重要。

從產業結構看，新加坡製造業已從傳統重工業，拓展至電子、精密工程、生物醫藥等多個高增值領域。在2000年至2025年間，雖然該國製造業的GDP佔比從25.9%下滑至17.4%，但增加價值已從428億新元增至1,376億新元。自2025年起，製造業已重新引領GDP增長，並在2026年第二季達至12.5%的增速，遠高於同期GDP 5.9%的增長。

新加坡取得上述成果的背後，是當地政府有效的產業政策。這包括將產業發展納入國家戰略，並視外資為重要合作夥伴。通過公共研發投入、稅務優惠制度、戰略投資、產業用地及園區建設等措施，吸引跨國企業進駐當地，形成具吸引力的產業生態圈。

2021年，新加坡政府提出「製造業2030願景」，目標使製造業再增長50%，從而確保其GDP佔比保持在20%左右。於2022年，更新產業轉型藍圖（ITM），支持先進製造業的創新發展。此外，還在「研究、創新與企業2030計劃」（RIE2030）下，承諾在五年間投入370億新元，支援創科人才培訓、製造與貿易業互聯互通，以及半導體產業的發展等。

為調動業界力量，新加坡政府還推出多項稅務優惠政策。例如，先鋒企業優惠（PC）提供5年期的企業所得稅全額豁免，鼓勵在本地發展具規模的高增值製造活動，並創造優質就業機會。類似的稅務優惠還有很多，包括發展與擴張優惠（DEI）、可退還稅收投資抵免（RIC）、國際總部活動獎勵（IHA）、知識產權發展優惠計劃（IDI）等。

在戰略投資方面，新加坡經濟發展局投資公司（EDBI）扮演關鍵角色。起源於1991年的EDBI，初期通過投資電力與化學等製造業集群，驅動新加坡實體經濟的成長。及後，又將投資重心轉移至研發、生物醫藥、視覺與光學、綠色經濟、數碼經濟、半導體等新興領域。該機構以資本為條件，要求被投企業將亞太總部、研發中心或核心製造業務落地新加坡，促進本地技術轉移與職位創造。

在規劃工業用地及基礎設施方面，作為法定機構的裕廊集團（JTC）扮演重要角色。裕廊島（Jurong Island）是JTC的代表作之一，該項目公共投入約70億新元，吸引過百家企業進駐，帶動整體投資超過500億新元，並已發展成為國際能源與化工樞紐。裕廊創新區（Jurong Innovation District）是另一個經常被提及的例子。該園區佔地約600公頃，匯聚精密工程、自動駕駛等產業領導者，並將研究機構、跨國企業、科技初創、頂尖大學以及社區生活無縫融合，目標打造一個從研發、原型設計到量產的全鏈條產業生態圈。

新加坡的產業政策使其備受跨國企業青睞。以半導體產業為例，美光於2026年1月宣布，未來10年將在新加坡既有的NAND Flash記憶芯片廠區，合計投資約240億美元，以興建雙層晶圓製造廠。據新加坡經濟發展局（EDB）於2025年1月的介紹，新加坡已建立起涵蓋芯片設計、晶圓製造、先進封裝及測試的整全產業生態，至今約佔全球10%芯片產量，以及約20%半導體設備產量。

誠言，新加坡的發展模式並非完美。例如時任麻省理工學院學者Alwyn Young曾指出，新加坡的經濟增長源於產業政策「額外生產要素投入的堆疊」，而非「全要素生產力的成長」。換句話說，即經濟增長源於資本與勞動力的巨量投入，而非由技術進步與效率改善所驅動。這被認為是一種高成本、低效率的增長模式。此外，新加坡的產業政策也有失敗的例子，包括未能成功扶持特許半導體公司（Chartered Semiconductor Manufacturing），以及多年來仍未能孕育出具國際影響力的本土生物醫藥巨頭等。

韓國：政商夥伴關係與出口績效機制

由於韓國資源匱乏、內需狹小，加上無法發展出蓬勃的金融和轉口貿易業務，當地政府於是集中發展製造業和實施出口導向戰略，以賺取外匯及推動經濟發展。

韓國製造業的GDP佔比長期維持在高位，從2000年的26.5%增至2025年的27.4%。該國將製造業重心，由紡織、鋼鐵、船舶及汽車業，升級至高頻寬記憶體（HBM）及生物醫藥等高科技領域。在近年全球HBM需求爆發的背景下，韓國工業迎來高光時刻。部分市場研究顯示，截至2026年第二季，SK海力士與三星電子囊括全球HBM市場超過80%的營收份額。

支撐韓國實現技術反超與經濟奇跡的，是其典型的發展型國家產業政策。當地政府選擇將有限資源集中押注於各大財閥（如三星、現代、LG、SK等），扶持他們參與國際市場競爭。然而，這種極度傾斜的資源配置政策，時常被咎病為貪污腐敗的溫床。如果單純從發展經濟學的角度討論，韓國的「互惠控制機制」（Reciprocal Control Mechanism），被認為是避免產業政策導致「尋租」低效現象的關鍵。該機制將政策優惠與出口績效掛鈎，通過國際市場競爭確保產業政策的有效性。如獲補貼的財閥無法達成約定的出口指標，便會被取消資格，甚至要將優惠政策轉讓給競爭對手。

早於1970年代初，韓國政府便透過國民投資基金（NIF），為化學、電子、金屬及機械業，提供大規模長期低息融資。這使該四大戰略產業於1973年至1979年間，製造業產值佔比從40%提升至56%，對總出口額的貢獻率從13%猛增至37%。為推動鋼鐵、化工、船舶及汽車等重工業項目落地，韓國政府又與三星、現代汽車、樂金等財閥建立「大推動夥伴關係」（Big-push Partnership）。透過提供國家擔保和政策支持，分擔財閥進入新興產業的高昂成本和風險，從而增強他們進行大規模投資的意願。

在技術追趕方面，韓國政府同樣扮演了關鍵角色。1980年代，面對日本在記憶體領域的壟斷，韓國政府發起「4M DRAM 聯合研發計劃」，由韓國電子通信研究院（ETRI）牽頭，聯合三星、金星（現 LG）及現代等財閥，以及各頂尖大學，組成產官研聯合體。政府承擔早期高昂的基礎研發風險，並促進跨企業的技術共享，使韓國成功完成4M DRAM 的技術開發與規模化量產。與此同時，三星電子在80-90年代半導體價格崩跌時，選擇逆勢擴產和激進增加研發投入，並於1992年率先研發出全球第一款64M DRAM，自此開啟其全球記憶體霸主的地位。

為進一步鞏固在半導體領域的優勢，韓國於2025年推出「K-芯片法」，將中大型企業投資生產設施的稅額減免提高至20%；而中小企的相關稅額減免則提高至30%。此外，韓國政府亦正在與三星電子、SK海力士等財閥，解決供電供水建設難點，聯手在龍仁市打造一個涵蓋研發、設計、生產、測試與物流的完整半導體生態體系。

誠言，韓國激進的產業政策，曾導致財閥因過度使用槓桿擴張，對社會經濟造成惡劣影響。1997年的亞洲金融危機，使債台高築的各大財閥陷入困境，韓國因此被迫接受國際貨幣基金組織的紓困條款，進行結構性重組。由此衍生出1998年的「大交換政策」（Big Deal Policy），該政策以行政命令強迫各大財閥互換核心業務，目標是消除重複投資、改善企業資產負債率。然而，這種強行違反市場機制的政策，在當時引起極大混亂。例如現代電子因承接 LG半導體業務，被迫背負巨額債務風險；而大宇集團瘋狂舉債收購三星汽車，被認為是其轟然倒下的催化劑。

中國台灣：主導企業孵化及適時退場

出於地緣政治原因，中國台灣難以發展出蓬勃的金融及貿易業，集中押注製造業自然成為其經濟發展的必由之路。早於70年代左右，當地便意識到必須培育新興產業，以保障長遠經濟發展，於是選中當時於美國急速發展的電子業。經歷多年發展，這一戰略選擇已取得顯著成效。

從2000年至2025年間，台灣製造業的GDP佔比由25.6%升至38.6%，特別是在晶圓代工產業方面取得巨大成功。台積電已成為全球芯片代工領域的巨無霸，該公司於2026年上半年的營收達到約2.4萬億新台幣，賺取近1.3萬億新台幣的淨利潤。儘管台積電的業務遠不限於台灣本土，但其對當地經濟的貢獻毋庸置疑。部分市場研究估算，該公司於2025年貢獻台灣約10%的GDP。

觀察台灣在台積電崛起過程中所扮演的角色，是理解其產業政策的關鍵。孵化出台積電的工業技術研究院（工研院）於1973年成立，並於1976年與美國無線電公司（RCA）簽署技術移轉協議，派遣工程師赴美學習積體電路技術，為本地培育出首批半導體工程人才。其後，工研院又於本地建立示範工廠，將引進的知識轉化為本地的生產能力。1980年，當地成立新竹科學園區，並透過稅務優惠、融資支持及創業投資配套，促進研發機構、企業、資本和專業人才集聚，奠定半導體產業的發展基礎。同年，工研院衍生成立聯華電子（聯電），將研發成果交由企業進行商業生產。

1985年，台灣極力邀請張忠謀返台接任工研院院長，規劃成立半導體製造公司。在當時的全球商業生態中，各大芯片公司為了保障設計技術的商業秘密，均選擇自行製造芯片。然而，這些公司從事製造業務並不具備比較優勢，而且自建晶圓廠需要龐大的固定資本開支，財務負擔沉重。張忠謀洞悉當中的商業需求，並考慮到當時台灣在製造方面具比較優勢，於是提出「純晶圓代工」的商業模式。這一商業模式的邏輯在於，通過堅持不參與產業鏈頂端的芯片設計，避免成為全球頂尖芯片設計公司的競爭對手，並為他們提供更具成本效益的代工服務，從而獲取他們的信任和訂單。當形成壓倒性的規模經濟優勢後，便能獨佔全球芯片代工市場的蛋糕。

1987年，台積電正式創立，並繼承了工研院的晶圓製造廠、設備、技術及技術人員。在台積電募資出現困難時，台灣當局選擇出資48.3%，並極力邀得飛利浦出資27.5%。1994年及1997年，台積電分別於在台交所和紐交所上市，台灣當局以「專業經理人治理、不干預營運」的理念，選擇逐步釋股退場，並轉型為技術法規、資源保障、跨國協調的支援者。

上述案例清晰顯示，在半導體產業及台積電的發展過程中，台灣當局的角色其實與「不挑選贏家」的自由經濟主張相衝突，但又並非完全否定自由市場。在「從0到1」的階段，面對市場失靈，當局扮演了風險承擔者與生態建造者的角色，透過前瞻性的技術與人才引進、基礎設施建設及公共投資，為產業破局鋪平道路。然而，當商業模式獲得驗證、企業市場化營運步入正軌後，當局便退居幕後。

需要指出的是，中國台灣產業政策的成功，其實完全有賴於晶圓代工產業的成功。當局由於誤判產業周期，曾推出不少失敗的產業政策。例如，曾成立「兩兆雙星產業推動辦公室」，推出租稅優惠、巨額公共研發投入計劃等措施，希望複製晶圓代工產業的成功經驗，扶持面板與DRAM等產業。然而，該些行業在經歷短暫景氣期後，便在國際市場陷入供過於求的境地，從明星產業淪為長期承受低利潤率甚至虧損的重資產產業。加上韓國企業堅決執行逆周期擴產戰略，中國台灣的嘗試最終以失敗收場。

四小龍發展模式的殊途與利弊

過去數十年，奉行「積極不干預」的香港，經歷了去工業化的過程；而新加坡、韓國及中國台灣，則選擇了一條由當局深度參與、以技術升級為核心的製造業保留之路。

香港製造業於1980年仍貢獻24%的GDP，這個數字於2024年已降至1%。這既是香港私營部門集體選擇的結果，也與「積極不干預」政策密切相關。對於私營部門來說，將資本投向香港具有比較優勢、回報率更高的行業，是再自然不過的市場行為。對於特區政府來說，「積極不干預」則是確保資源配置和市場效率的最佳方法。

與香港不同的是，新加坡強調國家產業發展戰略，並通過稅務優惠、戰略投資、產業用地及園區建設等政策工具，吸引跨國企業進駐。這成功帶動微電子、生物醫藥、精密工程等高增值產業的發展，確保星洲維持多元經濟的韌性。然而，這也導致當地經濟增長依賴高成本的生產要素投入，而非主要由經濟效率改善所驅動。新加坡對香港的啟發在於：在培育本地新興產業方面，應通過產業政策引進外力；在鞏固傳統優勢行業方面，應以自由市場效率驅動增長。唯有在政府規劃與自由經濟之間取得平衡，方能兼顧經濟多元化與全要素生產率的持續提升。

韓國模式在於國家資源傾斜、財閥領軍和市場績效的約束。一方面，政府依賴各大財閥推動本地產業的發展，因而為他們提供有利的營商環境。另一方面，雖然政策對重點產業傾斜，但其補貼與信貸支持講求出口績效，迫使本土企業須接受國際市場競爭的檢驗，從而避免補貼政策演化為低效尋租現象。這助力韓國奪得HBM等產業的話語權，直接分享AI時代的紅利。誠言，激進的產業政策也導致財閥過度使用槓桿擴張，韓國也曾為經濟泡沫爆破付出沉重的代價。韓國對香港的啟發在於：應為產業優惠政策建立「市場績效約束」機制，以市場競爭確保產業政策的成效。另外應充分發揮香港金融監管的傳統優勢，嚴控企業過度利用槓桿，避免埋下金融泡沫的隱患。

中國台灣模式在於早期技術轉化與生態培育。工研院承前沿技術的研發風險，並配合土地供應和稅務優惠等措施，孵化大量初創企業及扶持他們的成長。這催生以台積電為代表的一批科技公司，並為當地開創出在極具全球影響力的晶圓代工產業。不過，台灣當局也曾因誤判產業周期，造成大量生產要素的白白損耗。對於香港而言，台灣的啟發在於：應在前沿技術「從0到1」的產業孵化期，以產業政策積極介入，扶植本土龍頭企業、培育產業生態；但當產業步入成熟期，便應交由高效率的自由市場驅動產業發展。此外，「挑選贏家」是高風險、高回報的行為，當局在展現戰略膽識的同時，須建立退出機制與風險防範體系，將潛在損失維持在可控範圍之內。

新加坡、韓國及中國台灣的共通點，是實行幼稚產業保護政策，即後發經濟體如同撫養孩童般呵護本土新興產業，直至其具備國際競爭力。這一點對於當今在創科產業處於後發地位的香港而言，甚為重要。需要特別指出的是，產業政策與資本主義制度並不衝突。早於1791年，美國第一任財政部長亞歷山大．漢密爾頓（Alexander Hamilton）便在其向國會提交的報告中（Report on the Subject of Manufactures），提及要以保護性關稅、產業補貼、基建等措施實現美國工業化發展。

干預與不干預的兩種路徑，各有利弊。香港模式帶來了極高的資本回報效率，但也導致產業結構單一，難以創造廣泛的優質就業機會。其他三地的發展模式雖然要精耕細作、承擔較高的成本和風險，但最終確實發展出香港缺乏的創科經濟，並已在AI時代收穫豐厚回報。

因地制宜探索香港的產業發展之路

香港模式無疑已取得舉世矚目的成就，但我們不應對它的副作用視若無睹。在自由經濟制度下，資本能夠自動流向確定性最高、短期私人效益最大的領域。但市場失靈之處在於，自由資本不會將社會效益置於投資回報的考慮之內。市場會定價新興產業長研發周期、巨大初始投入的風險，但不會定價其龐大的正面界外效應，繼而導致香港對相關產業的投資可能有所不足。筆者相信，「五年規劃」有助於為香港經濟發展謀劃方向，而特區政府此時扮演積極角色，為產業發展提供創新土壤，正好填補自由資本市場的不足。

參考其他「亞洲四小龍」的經驗與教訓，產業政策的制定必須因地制宜，致力尋求政府長遠規劃與自由資本市場之間的平衡。香港的產業政策絕非要自廢武功、削弱自由市場，而是要善用「一國兩制」、「背靠祖國、聯通世界」的獨特優勢，致力維護自由市場的高效資源配置，並恰到好處地填補市場失靈的不足，給予企業家和投資者長遠而穩定的政策預期。

本文發表於《紫荊論壇》2026年7-9月號