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王禹 | 全國人大常委會澳門基本法委員會委員、澳門大學法學院教授

授權這一概念是基本法理論體系的重要支撐，也是港澳回歸之後，進一步完善和發展「一國兩制」理論體系和制度體系的一個重要基礎，更是推動港澳融入國家發展大局、與內地建立更緊密合作關係的支柱性理論。本文分析港澳基本法中現有的授權概念，以及港澳回歸後授權理論和制度的發展過程，並提出以授權理論為核心的四點思路，以更完善的法律法規助力橫琴粵澳深度合作區發展。

基本法中的授權理論

基本法理論體系中很大一部分是由授權理論組成的，授權的概念廣泛存在於基本法當中。基本法的很多條文涉及授權，有些條文雖然沒有出現授權字眼，實際上也是建立在授權理論的基礎之上。比如，港澳基本法第23條均規定，港澳特區應自行立法禁止危害國家安全的行為和活動；香港基本法第158條規定，「全國人民代表大會常務委員會授權香港特別行政區法院在審理案件時對基本法關於香港特別行政區自治範圍內的條款自行解釋」，這些都是授權。從某種意義上可以說，基本法是一部授權法。

香港基本法的授權主要是由兩個條文構成。一是香港基本法第二條，規定「全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。」二是香港基本法第二十條，規定「香港特別行政區可享有全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會及中央人民政府授予的其他權力。」第二條實際上是中央授權香港特區實行高度自治，是高度自治的一般授權；第二十條是授權香港特區其他權利，是高度自治的其他授權。這兩者構成了香港基本法授權理論體系的整體框架。

授權理論的發展及實踐

回歸以來，香港、澳門社會對「高度自治」的相關概念存在疑惑和爭論，其中涉及對授權的理解，以及中央應該在什麼情況下授予港澳特區其他權利等問題，這也促使理論界就此開展深入研究。2014年國務院新聞辦公室發表的《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書明確提出「全面管治權」。全面管治權主要包括兩部分，一部分是中央直接行使的權力，另一部分是授權特區行使的高度自治權，還包括中央對特區自治進行監督的權力。全面管治權的提出，不僅完善了基本法的授權理論，而且完善了在單一制下中央對地方的授權理論，即地方接受中央領導和監督的理論。

中央對特區在內地部分土地實施管轄的授權，在授權理論方面的具體實踐，至少有四處體現：一是深圳灣口岸香港口岸區，二是澳門大學橫琴粵澳深度合作區校區，三是橫琴口岸澳方口岸區及相關延伸區，四是拱北口岸的澳門「衛星地塊」。除此之外，還有一些沒有出現授權的書面表述，比如中央授權澳門管轄85平方公里的海域，雖沒有出現授權的表述，但實際上也是一種授權，是通過重新劃定澳門的行政區域圖進行的一種授權。

授權管轄的特點在於：港澳特區以有償租賃的方式取得內地土地，土地的使用範圍由國務院批准確定，並採用禁區式管理或隔開管理的方式。土地的使用權是有期限的，期滿之後可以續期，但不能改變土地用途。授權管轄的性質實際上是對港澳基本法第二十條的運用，也是對高度自治的一种補充授權。授權管轄推動了港澳加快自身發展和融入國家發展大局的進程。

確定橫琴體制合法性的四種思路

橫琴粵澳深度合作區實行粵澳「共商、共建、共管、共享」（以下簡稱「四共」）原則，這種體制在世界其他地方是較為罕見的。其背後實際上涉及授權問題，因為改變了政府組織的運作方式，所以需要通過授權解決合法性。2023年，廣東省第十三屆人民代表大會常務委員會第四十八次會議通過了《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例》，但是該條例沒有解決橫琴體制的合法性問題，要从根本上確定橫琴體制的合法性、推動橫琴的發展，需要得到授權。我提出以下四種思路。

第一種思路是制定「橫琴粵澳深度合作區法」。現在社會上有一些聲音，認為橫琴粵澳深度合作區體量不大，暫時還不需要全國人大常委會進行專門立法，這種觀點是不對的。橫琴粵澳深度合作區是國家戰略，涉及到「一國兩制」事業與澳門長治久安，是配合澳門經濟適度多元發展規劃的，因此可以比照《中華人民共和國海南自由貿易港法》來制定「橫琴粵澳深度合作區法」。

第二種思路是由全國人大常委會作出授權決定，可以比照2021年《關於授權上海市人民代表大會及其常務委員會制定浦東新區法規的決定》，但是上海浦東新區法律授權比較簡單，不涉及到「四共」體制等問題。

第三種思路是由澳門特別行政區和廣東省簽署關於在橫琴實行深度合作的安排，在此基礎上再由全國人大常委會作出批准或確認，以類似香港西九龍站的方式，經中央授權後，由廣東和澳門共同開發。

第四種思路是制定一部「粵港澳大灣區法」或「粵港澳大灣區建設法」，在該法中對橫琴粵澳深度合作區的合法性作出授權安排，進而對橫琴、前海、南沙等區域作出總體立法。因為橫琴比較特殊，涉及「四共」體制問題，所以要將橫琴單列一節，作出特別授權。

总之，授權作為一個法律概念，是基本法理論體系的重要支柱之一，是正確理解和處理中央和特別行政區關係的關鍵。港澳回歸後，「一國兩制」下的授權理論和授權制度都得到了豐富和發展，進一步完善了「一國兩制」的理論體系和制度體系。「一國兩制」實踐中出現的一些新問題新挑戰，需要我們懂得運用、積極運用授權理論予以解決。

本文發表於《紫荊論壇》2024年10-12月號