《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

馮澤華 | 廣東工業大學粵港澳大灣區協同治理與法治保障研究中心副主任、副教授
黃泳琳 | 廣東工業大學粵港澳大灣區協同治理與法治保障研究中心科研助理

 

深化佛港澳大健康產業合作是推動區域協同發展的關鍵路徑。基於對現有合作模式的系統檢視，評估產業融合實效並診斷制度性障礙，可以釐清合作的深層運行邏輯與主要癥結。綜合運用規範分析、實證調查及跨學科研究方法，探索優化佛港澳大健康產業合作的可行方案，重點圍繞制度協同創新、關鍵要素跨境流動保障及區域分工精細化布局展開。

引言
 

當前階段，佛山迫切需要充分釋放其在高端製造與特色健康服務領域的潛力，與港澳的研發創新及國際市場開拓優勢形成有機聯動。優化路徑的核心在於從共建產業標準互認、暢通人才數據要素流動、優化產業基金引導機制等方面尋找突破口，從而有效化解制度壁壘與產業鏈銜接不暢的困境，共同構建「港澳研發+佛山轉化+全球市場」的協同發展格局。此外，前瞻性地探索「數字健康」等前沿領域的跨境融合應用，將為「健康灣區」建設貢獻佛山智慧。

《粵港澳大灣區發展規劃綱要》明確提出「共建健康灣區」，要求深化區域醫療健康合作；2025年國務院政府工作報告進一步提出要「支持港澳發展經濟、改善民生，更好融入國家發展大局」。在此背景下，佛山與港澳的大健康產業合作被賦予雙重使命：不僅要在資源互補與制度銜接上率先破題，更具有為全國高質量發展提供實踐範本的戰略意義。當前，佛港澳三地所面臨的結構性矛盾亟需通過深度合作彌合。佛山作為大灣區製造業重鎮，可主動承接港澳技術溢出和服務需求，推動自身向「健康智造強市」轉型。

當前學界關於本文主題的研究呈現階段性深化特徵。早期文獻多聚焦大灣區醫療合作的必要性，近年則逐步轉向政策實效評估和城市案例，現有研究存在優化空間：大灣區建設視角以廣深為中心，佛山角色定位呈現邊緣化，中國知網（CNKI）近五年未見「佛山+港澳健康合作」主題論文，本土實踐（如佛山市婦幼保健院與澳門科技大學共建的「中藥抗腫瘤耐藥性研究平台」）缺乏學理剖析。另外，現有研究所提建議多停留在「加強協同」「完善機制」上，操作性有待提升；而國際經驗則提供差異化參考：歐盟通過「醫療通行證」實現術前檢查互認與糾紛管轄權界定、新加坡和馬來西亞依託雙語標籤體系降低藥品跨境流通成本、硅谷「專利速食」機制加速醫研成果轉化，以上案例均凸顯法律規則銜接是合作深化的核心基礎設施，而這恰為佛港澳協同當下最突出的短板。

本文基於「戰略定位—優勢互補—資源整合」框架，綜合運用規範分析、實證調查及跨學科方法展開研究。首先，解讀《佛山市培育發展生物醫藥與健康產業集群行動計劃（2023-2025年）》等政策，結合「港澳研發+佛山轉化+全球市場」的區域分工邏輯，剖析產業協同基礎；其次，通過調研禪醫「港澳藥械通」藥物使用數據、「Doctor Q平台」跨境診療案例，量化評估合作實效；最後，融合多個學科視角，提出優化路徑：包括共建產業標準互認、暢通人才數據要素流動、優化產業基金引導機制，以期為「健康灣區」注入佛山智慧。

佛山融入粵港澳大灣區的戰略定位

（一）大灣區框架下的佛山角色：製造業創新與轉化中心。佛山作為灣區製造業重鎮，在智能製造、工業互聯網領域產業基礎扎實。根據《佛山市培育發展生物醫藥與健康戰略性支柱產業集群行動計劃（2023-2025年）》，佛山正全力打造千億級生物醫藥與健康產業集群，目標包括建設大型產業園區、集聚200+高新技術企業。為實現這一目標，除依賴本地製造能力外，佛山亟需引入港澳的尖端醫療技術、國際認證經驗及先進管理模式。

「智造+服務」融合發展的樞紐節點。在灣區大健康產業版圖中，佛山定位為「智造+服務」雙輪驅動樞紐。在智造端，依託成熟的醫療器械產業鏈和顯著的成本效率優勢，承接港澳高端醫療設備的定制化生產與規模化製造；在服務端，儘管基礎醫療資源相對有限，但通過攜手港澳共建跨境醫療服務平台，佛山正逐步提升吸引港澳居民及國際患者的服務能力。佛山中醫院與澳門鏡湖醫院共建骨傷科工作室，體現了「港澳技術輸入—佛山本土化應用與服務提升」的協同路徑。

（二）差異化發展路徑實現錯位競合：與廣深港的比較。相較於廣州（綜合醫療中心）、深圳（創新藥與IT+BT融合）、香港（國際醫療樞紐），佛山的差異化發展路徑在於深耕高端醫療器械製造、創新藥械的中試與產業化轉化，避免在高端綜合醫療服務領域與廣深港直接競爭，轉而強化其在產業鏈中游「轉化與製造」環節的核心競爭力。

鏈接港澳是優勢互補的關鍵。港澳的優勢在於國際化視野下的高水準研發、嚴格的國際標準認證能力以及廣泛的全球市場網路；而佛山的核心競爭力體現在成熟的製造體系、高效的供應鏈管理和顯著的規模化成本優勢。構建「港澳研發—佛山轉化」鏈條成為雙方優勢互補的必然選擇。例如，佛山復星禪誠醫院在「港澳藥械通」政策框架下成功引入多項國際創新藥械，不僅提升了本地診療水準，也增強了港澳創新成果在灣區落地轉化的示範效應和影響力。
 

佛港澳大健康產業合作的實踐檢視

（一）合作模式創新：跨境醫療服務平台化建設。以「Doctor Q跨境平台」為代表，整合香港百名醫生資源，通過線上問診、遠程會診等方式服務灣區居民。該模式有效緩解了港澳部分專科醫療資源緊張的問題，同時為佛山合作醫療機構開闢了新的業務增長點，初步驗證了跨境醫療服務的市場可行性。

「港澳藥械通」下的技術引進與共享。在「港澳藥械通」政策支持下，佛山禪城區醫療機構（如佛山市中醫院、佛山復星禪誠醫院）已成功引進並應用多項港澳創新藥械。除技術引進外，佛山禪醫實現院內製劑跨境使用的首例，為港澳患者提供了更豐富的治療選擇，體現出合作的雙向性。佛山中醫院與澳門鏡湖醫院的骨傷科合作，更是實現了診療技術、專家資源的實質性共享與能力共建。

（二）產業融合初步成效：產值規模與集群雛形。2022年佛山市醫藥健康產業產值達462.2億元人民幣（下同），擁有規上企業約167家。《佛山市培育發展生物醫藥與健康戰略性支柱產業集群行動計劃（2023-2025年）》設定了千億級產業集群目標，聚焦醫療器械、嶺南成藥、化學藥、生物藥、創新藥及體外診斷等重點領域，為佛港澳深度合作奠定了日益堅實的產業基礎。

資源互補性的現實表現。佛港澳三地在大健康產業中的資源互補性顯著：香港擁有國際頂尖的醫療研發能力、成熟的生物科技投融資環境和高度國際化的專業服務；澳門具備深厚的中醫藥文化積澱與產業基礎、連接葡語國家的獨特平台優勢以及正在崛起的醫療旅遊目的地潛力；佛山則兼具強大的高端醫療器械與藥品製造能力、完善的產業配套、相對低廉的要素成本，以及廣闊的醫療健康服務市場腹地。通過資源整合與分工協作，佛港澳可共同打造覆蓋研發、製造、服務的完整產業鏈，提升灣區大健康產業的全球競爭力。

（三）現存挑戰與深層矛盾：制度壁壘制約要素流動。在粵港澳大灣區醫療資源協同中，制度壁壘是制約要素流動的核心問題，具體表現在：港澳地區醫療技術標準國際化程度高，但內地對新藥械審批流程複雜，「港澳藥械通」政策雖已開通，仍存在審批環節多、耗時長的問題，導致企業合規成本增加。據艾昆緯報告指出，大灣區藥械審批流程複雜，醫療機構需重複評估同一產品，企業也需重複準備材料，臨床數據溝通機制尚未建立。此外，港澳醫師在內地執業需重新考取資質，醫療檢驗結果互認機制未完全暢通，例如香港的檢測報告在內地認可度低，澳門中醫藥標準獨立導致佛山產品入澳需重新認證。

制度差異導致的行政壁壘：三地行政體制、法律體系差異顯著，如科研資金撥付、設備流通規則不統一。例如，科研資金跨市申領未完全開放，設備進出口限制嚴格，科研設備規則方面尚未統一。科研資金跨市申領未完全開放，設備進出口限制嚴格，科研設備共享機制不完善，導致創新資源難以高效流動。此外，三地職業資格認證壁壘（如醫師執業資格互認）和醫療資源分配不均等市場准入限制，進一步加劇了制度性障礙。

產業鏈條存在轉化斷層。佛港澳大健康產業合作面臨的核心矛盾之一，是研發與產業化之間的轉化斷層，即港澳基礎研究成果難以在佛山高校轉化為市場產品，尤其在研發與轉化環節表現突出：港澳在生物醫藥研發領域具備優勢，但缺乏高效的中試和規模化生產平台；佛山製造能力突出，但缺乏高風險的生物技術轉化經驗及國際化管道。例如，大灣區創新藥研發數量不足，關鍵核心技術仍受制於人，創新藥研發投入不足也導致產業鏈協同性不強。

創新要素流動受限是產業鏈轉化斷層的核心原因：人才、資金、設備等要素流動仍受限。例如，人才往來港澳限制較多，中試基地跨境共用難度大，科技交流合作頻率不高，導致創新主體跨境合作積極性不足。此外，大灣區內部同質化競爭加劇了資源浪費，廣州、深圳、佛山在生物醫藥產業布局重疊，缺乏區域協調機制，導致重複建設與資源分散，進一步加劇了轉化斷層。

區域同質競爭隱現。大灣區內部大健康產業已出現同質化競爭趨勢，廣州、深圳、佛山三地均將生物醫藥列為支柱產業，但缺乏差異化定位。以2023年數據為例：廣州生物醫藥產業規模達2,100億元，聚焦創新藥研發；深圳則以醫療器械和IVD（體外診斷）為主，產值1,200億元；佛山則依託中藥產業，產值320億元。表面上看三地產業互補性較強，但實際上存在重複建設風險。例如，南海區西樵鎮規劃1萬畝大健康產業園，與廣州國際生物島（面積13平方公里）的產業發展方向高度重合，導致兩地在招商引資中出現「惡性競爭」，某跨國藥企在2023年同時收到兩地政府提供的土地補貼方案，最終因佛山缺乏國際認證的臨床試驗平台而選擇落戶廣州，。

更深層次的矛盾在於政策導向趨同，三地政府均出台類似的資金補貼政策。佛山對生物醫藥企業最高給予1,000萬元研發補助，與深圳、廣州政策基本一致，但缺乏跨區域產業分工機制。這種「政策內卷」直接導致資源配置效率下降——2023年，大灣區生物醫藥領域重複投資金額達45億元，佔總投資額的12%。例如，佛山某企業計劃建設AI輔助診斷系統，但因廣州已有3個同類項目獲政府立項支持，最終放棄申報，轉向珠海尋求合作。
 

佛港澳大健康產業合作的優化路徑

（一）深化制度協同與政策創新：構建跨境標準互認與規則銜接體系。第一，推動大健康領域「灣區標準」互認實施。針對粵港澳三地行業標準不統一的問題，重點遴選中醫藥、醫療器械、健康食品及康養服務等民生關切領域，共同制定一套雙方認可的質量規範（如中藥安全性檢測方法、養老機構服務要求等），為跨境產品流通與服務協作提供明確技術依據。

第二，深化「港澳藥械通」機制建設。推動將港澳藥械跨境使用政策制度化，及時納入港澳新上市藥品與醫療設備，拓展至更多醫療機構（尤其是基層機構）；對救命藥等高需求、高風險產品開通快速審批通道。

第三，構建法治協同保障體系。依據《中共中央關於加強新時代審判工作的意見》精神，設立專門處理跨境醫療糾紛的仲裁機構；聘請兼具醫療專業與港澳規則知識的專家參與裁判；制定符合健康產業特點的快速糾紛處理機制，為企業提供專業高效的法律解決途徑。

優化產業資本引導與風險分擔機制。第一，精準配置基金投向。政府產業基金應實施「精準灌溉」，支持港澳創新藥械在佛山的量產轉化；引入專業研發外包機構；建設高標準生產廠房，確保產品達到國際質量要求；對具有原創性的重大成果給予頂格獎勵。

第二，建立跨境研發風險共擔機制。設立「創新保險池」，以緩解研發主題的後顧之憂。重點保障生物藥等「高失敗率高價值」項目的早期研發，若研發失敗可報銷部分成本；資金由佛港澳三地政府、金融機構及龍頭企業共同出資，政府承擔主要部分，企業機構參與補充；通過風險分擔機制激勵企業投身高風險創新。

（二）構建要素跨境流動的法律保障體系：建立執業資格特別認可制度。 第一，試點「資格清單認證制」。依據《粵港澳大灣區發展規劃綱要》第八章「打造教育和人才高地」相關精神，為港澳頂尖醫生開通職業「綠色通道」，經審核直接認可其國際資質。即對香港特定領域（如獲國際權威認證的專科醫師）豁免國家醫師資格考試，該類人才經備案登記及能力評估後，可在佛山指定醫療機構執業，開展與其專長相符的診療活動，突破內地醫師資格考試的剛性門檻。

第二，構建跨境執業一站式服務平台。由佛山市人民政府設立「港澳人才服務專窗」，為港澳醫生提供「拎包入住」式服務， 整合政府部門資源，提供資格認證諮詢、執業註冊、稅務社保、住房與子女教育等全流程服務，通過行政程序整合降低跨境執業制度性成本。

第三，共建協同培養法律框架。推動佛山高校、醫院與香港醫學院合作設立聯合培養項目，共建臨床教學基地，實施醫學生雙向交流計劃，聯合培養「既懂國際標準又熟悉本土實情」的醫療人才，實現雙導師制與雙認證證書。

構建數據安全共用體系。第一，建設跨境數據「保險庫」。在橫琴、前海等合作區建立「數據保險箱」，由三地政府共同管理，僅共享經匿名化處理的病例樣本等數據，服務於新藥研發、公共衞生等領域。第二，創新數據合規使用模式。推廣聯邦學習、多方安全計算等隱私計算技術在跨境醫療合作中的應用，允許佛山製藥企業或研究機構通過部署在港澳本地的算法模型聯合分析藥物有效性或疾病特徵，避免原始病歷跨境傳輸，並建立數據洩露追責機制。第三，推動檢驗結果互認立法。在廣東省內檢驗結果互認計劃的基礎上，與港澳共同制定電子病歷、醫學影像的互認標準，彌合檢測方法差異。在佛港澳合作緊密的醫療機構間率先試點，減少重複檢查，提升診療效率。同時，出台互認結果醫療糾紛處理規則，明確診斷錯誤責任歸屬。

（三）優化區域分工與產業生態。佛山：「智造」+「服務」雙引擎。第一，構建健康智造高地。充分發揮佛山製造業基礎，將其定位為港澳及國際創新藥械的核心轉化承載區與高端醫療器械製造樞紐，重點提升高端醫療設備、生物醫用材料的生產製造、精密加工及系統集成能力。

第二，打造特色服務集群。建設「港澳技術+嶺南特色」融合示範區。依託嶺南中醫藥文化、生態資源和成本優勢，重點發展術後康復、專業化老年護理、中醫藥健康養生（如溫泉療愈、藥膳調理）和醫療旅遊，引入港澳先進的醫院管理、質量控制與客戶服務標準，培育標桿性康養社區與高水準專科醫療中心。

港澳：「研發」+「出海」雙樞紐。香港應強化研發「策源」功能，鞏固其作為基礎研究、生物科技融資和專業服務的亞洲中心地位，支持佛山藥企產品通過國際多中心臨床試驗獲取「國際通行證」。特區政府可增設專項基金，推動高校與佛山企業共建聯合實驗室，並依託法律金融體系為產品提供國際認證和市場准入通道。

澳門應深耕中醫藥國際化，做強中醫藥產業化平台。依託澳門協和醫院提升中醫藥臨床研究與標準化水準，利用葡語國家紐帶優勢，推動佛山中醫藥企業集群「出海」，開拓「一帶一路」市場。

通過上述定位與協同，佛港澳三地將構築聯動互補的產業共同體，全面提升大灣區健康產業的整體競爭力與國際影響力。
 

結語

當前佛港澳大健康產業合作已從「搭台唱戲」邁向「深度共舞」階段，亟需構建制度協同、要素流通、分工優化的法治階梯，進一步推動「港澳研發—佛山製造」及「嶺南特色+港澳品質」發展。佛山需深度啟動「智造轉化力」，強化「港澳研發—佛山製造」鏈條，通過「服務創新力」打造「嶺南特色+港澳品質」產品。未來，數字健康將突破地域與物理限制，AI、物聯網等技術極大推動跨境醫療的整合與服務融合，但也面臨電子處方效力認定、健康數據合規流通、AI醫療責任界定等新型法律挑戰。例如，跨境電子處方的法律效力需明確三地認證銜接機制；數據跨境傳輸需制定統一的脫敏與技術標準；AI輔助診斷中的誤診責任需釐清算法提供方與醫生之間的法律責任邊界。

在此進程中，佛山可依託智能家電製造基礎，加強智能健康設備的產品責任立法，推動建立「健康硬件法律質檢員」制度；中國香港可聚焦AI算法服務與國際法律服務優勢，制定跨境醫療合作標準協議範本；澳門則可探索中醫數字化認證體系，推動中醫藥「數字護照」國際認證。三地應共同構建一條高效聯動的「數字健康高鐵」：佛山夯實「路基」——明確產品責任與製造標準；中國香港架設「信號燈」——建立服務規範與法律合規框架；澳門建造「特色車廂」——推動中醫藥數字化與國際化認證。通過多方協同，不僅可提升灣區居民健康福祉，更可把握萬億級健康產業發展新機遇。這一發展路徑不僅關乎區域健康治理創新，更將為全球數字健康治理提供具有代表性的「灣區方案」，助力粵港澳大灣區建設成為全球健康治理新範式。



 

本文發表於《紫荊論壇》2025年7-9月號