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文｜香港 劉兆佳
國家“十五五”規劃開局之際，提升港澳依法治理效能成為各界關注焦點，國務院政府工作報告與“十五五”規劃建議均明確提出相關要求。堅持和完善行政主導，成為香港特區落實中央精神、提升治理水平的核心課題。當前香港內外形勢複雜嚴峻，自身命運與國家發展緊密相連，特區政府必須摒棄不合時宜的“積極不干預”理念，積極對接國家“十五五”規劃，以強力有為姿態制定香港“五年規劃”，破解深層次矛盾，以經濟高質量發展和民生持續改善，鞏固“愛國者治港”體制的社會共識。
行政主導對香港繁榮穩定發展有利
2025年12月16日，國家主席習近平在北京聽取行政長官李家超述職時，明確要求特區政府“堅持和完善行政主導”，“主動對接國家‘十五五’規劃”“扎實推動經濟高質量發展，深度參與粵港澳大灣區建設，更好融入和服務國家發展大局”。2026年3月5日，國務院總理李強在《政府工作報告》中提出要“提升港澳依法治理效能，促進港澳經濟社會發展”。“十五五”規劃亦提出要“提升港澳依法治理效能，促進港澳經濟社會發展，發揮港澳背靠祖國、聯通世界獨特優勢和重要作用。”一時間，如何通過堅持和完善行政主導來提升香港特區的治理效能成為了各方面高度關注的課題。
其實，早在1998年，基本法研究權威學者蕭蔚雲教授在其題為《論以行政為主導的香港特別行政區政治體制》的文章中已經指出：“什麽是以行政為主導？就是在行政與立法的關係中，行政長官的法律地位比立法機關的法律地位要高一些，行政長官的職權廣泛而大一些，行政長官在香港特別行政區政治生活中起主要作用。”蕭教授進一步指出：“香港的實際情況是：香港是一個國際金融中心、貿易中心、經濟繁榮，以行政為主導的政治體制效率較高，符合瞬息多變的國際貿易的需要。……各國的實踐也證明行政主導有利於穩定，有利於經濟發展。……只要認真貫徹香港基本法，堅持以行政為主導的政治體制，香港特別行政區就一定能正確地處理行政與立法的關係，維護香港的穩定與繁榮。”換句話說，香港之所以要實行“行政主導”體制，是因為這個體制對香港的繁榮、穩定和發展有利，而之所以有利，是因為“行政主導”體制能夠提升特區政府的治理效能。
可惜的是，在香港回歸祖國後的一段時間裡，由於未能落實“愛國者治港”原則，內外敵對勢力的干預、阻撓和破壞，行政機關和立法會的對立與衝突，司法機關對行政機關的過度制約，“反中亂港”媒體的強橫與干擾，社會上針對特區政府的政治鬥爭不斷，特區政府威信尚待建立以及行政機關內部的一些爭議等因素都使得“行政主導”原則無法貫徹，致使香港長期陷入治理艱難和政局動盪的險境之中。更甚者，為了削弱特區政府，“行政主導”原則的意義和內涵亦不斷被內外敵對勢力扭曲和挑戰。
2020年後，為了徹底撥亂反正，中央採取一系列切實有效的政策和措施，其中最為關鍵的是制定和實施香港國家安全法，以及完善香港選舉制度，讓“愛國者治港”得以全面體現。“行政主導”原則亦能夠在一個有利的政治環境中落實。正如中央港澳辦主任、國務院港澳辦主任夏寶龍2026年1月26日在題為《堅持和完善行政主導不斷提升特別行政區治理效能》的致辭中指出：“當前，‘一國兩制’實踐進入新階段，‘愛國者治港’‘愛國者治澳’全面落實，這為我們堅持和完善‘行政主導’打下了堅實的社會政治基礎、創造了良好局面。”夏主任指出，過去幾年，“行政主導”體制的優勢顯著呈現。這些優勢包括：強化統籌、執行有力的優勢，有效維護國家主權、安全、發展利益；搶抓機遇、靈活應變的優勢，有效促進特別行政區經濟繁榮發展；集中資源辦大事、兼顧各方面利益的優勢，有效改善社會民生福祉；守正創新、政策穩定的優勢，有效提高國際競爭力和影響力；快速響應、處置高效的優勢，有效應對化解各種風險挑戰。
新的形勢與挑戰呼籲治理能力持續提升
未來，香港將面對愈趨複雜多變的國內外形勢和應對越來越艱巨的各種挑戰，這迫切要求香港特區政府在“行政主導”體制下不斷提升治理能力、水平和效能、進一步發揮“行政主導”優勢、推動香港的經濟發展、產業轉型、民生改善，以及在美西方的遏制下開拓更廣闊的國際經濟活動空間，並力求取得顯著實際成效，從而不負習近平主席和中央的重託與期望。
過去，香港長期奉行的“放任主義”、“積極不干預”和“小政府、大市場”的治理理念早已不合時宜、而且已經被一些西方國家揚棄。在未來的一段日子裡，香港要通過制定首個五年發展規劃來對接國家“十五五”規劃，並以此為抓手長期對接和服務國家發展戰略、加快融入國家發展大局。更為具體的工作是要加快發展好北部都會區、扶持和壯大內核為“新質生產力”的新產業、推進港深合作、積極有效參與粵港澳大灣區建設和“一帶一路”建設、破解延宕多年的諸多深層次社會矛盾。過去幾年，特區政府已經表明要擺脫過去的陳規陋習和被動施政，要成為一個強力、主動和有為的政府，並在治理方面推動了一些改革和創新。在新的國內外形勢和香港的狀況下，中央提出“堅持和完善行政主導”正當其時，而其目的正是要不斷和持續提升特區政府的治理能力和治理水平來應對愈趨嚴峻的挑戰。
特區政府應強力有為做好五年規劃工作
對於如何“堅持和完善行政主導”，夏寶龍主任在上述講話中提出：關鍵是行政長官和特別行政區政府要強化香港當家人意識，切實擔負起治理香港第一責任人的責任；需要立法機關、司法機關支持配合，形成強大治理合力；離不開社會各界支持參與，共同營造落實“行政主導”的良好社會氛圍。
3月6日，主管港澳事務的中共中央政治局常委、國務院副總理丁薛祥在港澳地區全國政協委員聯組會議上發言時談及行政主導時，指出真正落實行政主導不是容易的事，既需要行政長官、特區政府增強當家人意識，也需要社會各方面，包括立法會、司法機關共同配合、共同支持。行政主導不是行政長官一個人的事，也是港澳特區政府、廣大市民、社會各界共同責任，大家要共同努力。
3月7日，丁薛祥出席港區全國人大代表團會議時，再次強調行政主導的重要性，表明這是國家主席習近平對香港的新要求。他指出：“在新的形勢下，習主席對香港的治理，依法治理、良政善治提出了新的要求，也是新的課題。行政主導不僅僅是行政的事，不僅僅是行政長官的事情，香港特區政府的事情，也是立法會，包括司法、全社會，全香港各個階層、各個派別共同的責任、共同的任務。所以這個題目提出以後，各方面都要去加強研究、探索、實踐，不斷去總結。”
在“堅持和完善行政主導”方面，中央已經通過行使“全面管治權”為香港做了不少工作。其中最重要的是，中央通過制定和實施香港國家安全法和改革香港的選舉制度，肅清了內外敵對勢力對特區政府的治理工作的干擾和破壞、實現“愛國者治港”、推動行政立法司法的良性互動、“淨化”香港的媒體生態和引領香港的經濟和社會發展。中央還大力支持特區政府的對外工作與行動，包括抗擊內外敵對勢力和開拓國際經濟活動空間。中央不僅支持香港深度參與國家的五年規劃，更對香港的長遠發展路向給予指導。中央對特區政府的高度信任、支持和指導以及中央大力提升特區政府在香港社會的威信，對實現“行政主導”都極為重要。在中央的支持、配合、捍衛和在適當時機協助特區解決那些特區自身難以解決的問題的情況下，特區政府更能發揮“行政主導”的優勢並取得治理成效。質言之，實現“行政主導”的前提是中央的全面管治權和特區的高度自治權的有機結合。
作為特區治理的第一責任人，在“堅持和完善行政主導”上，行政長官和其領導的特區政府更責無旁貸。特區政府要成為更能夠承擔更多治理和發展任務的強力和有為政府，堅持和完善“行政主導”更是應有之義和迫切任務。
首先，與過去不同，今天和以後的特區政府必須具備國際和國家視野、戰略思維、系統意識、前瞻能力、大局觀、歷史觀和擘畫與落實香港長遠發展路綫，讓香港得以在變幻無常的國內外形勢中仍然得以維護國家安全、保持繁榮穩定和推進經濟與社會發展。特區官員需要不斷學習、自我完善、自我監督，敢於改革創新和靈活應變。這些特質必然要在特區政府日後制定的香港五年規劃中展示出來。當然，這些思維上的改變不能一蹴而就，需要狠下決心、通過不斷實踐和學習來達至。
第二，特區政府必須在研究和深思熟慮的基礎上了解和掌握國際形勢的變化、國家的發展方針和趨勢以及香港內部環境的變遷軌跡，讓其制定的發展戰略能夠建基於扎實的現實的基礎之上，從而確保其具備可行性和提升其取得成效的機率。為此，大幅加強特區政府的戰略研究能力和強化特區政府與國家部委、內地智庫和香港的民間機構在政策研究上的合作極為關鍵。
第三，特區政府必須強化其頂層謀劃、統籌和協調的能力。換句話說，特區政府的領導班子必須提升其政治和政策領導能力以及駕馭整個行政機關和眾多與行政機關有密切關係的法定機構的能力，從而讓各項重大政策得以互相配合、具有連貫性和有效落實。而前提是領導班子必須高度團結、思想統一和步調一致。以制定香港的五年規劃為例，特區政府的領導班子對於香港未來的長遠發展戰略必須作出頂層設計，厘定香港的整體發展路向，明確其指導思想、基本目標和核心原則，定好重大政策的優先次序，並因應內外形勢的變化適時對它們作出調整。領導班子要根據這個頂層戰略布局制定各政策局和行政部門的職能分工，並確保政策和行政單位能夠通過合理的分工合作和資源調配落實各項重大政策。領導班子也必須對各政策局和行政部門的工作不斷進行指導、調校、監督和問責。對此，特區政府已有所回應。在3月12日全國人大通過“十五五”規劃綱要後，行政長官李家超鄭重表示：“我會領導特區政府切實履行第一責任人的角色，團結社會各界積極配合和主動對接國家‘十五五’規劃。我們會通過構建系統性的政策框架，對重點發展領域作出更全面、更精準、更細緻的戰略部署，並制定具宏觀性、戰略性、前瞻性的首份‘香港五年規劃’。各政策局早前按我指示成立的預備小組現已轉為‘香港五年規劃’編制小組，會全速編制‘香港五年規劃’，並在今年內完成有關工作。”
第四，一直以來，特區政府的財政資源分配大體上是按照每年的財政預算來安排，而不同部門所獲得的財政資源則保持一定程度的穩定性。為了滿足長遠發展戰略和五年規劃的需要，日後制定財政預算的方式需要作出一些變化。比如，政府需要為未來五年的發展戰略和重大政策配備所需的資源，以保障戰略和政策的完全有效落實。不同部門每年所得到的財政資源相對於過去會因為政府的施政重點變更而會有較大幅度的增減，而重大政策則會獲得長期的財政資源支持。鑒於特區政府不再是“小政府”，而是主動積極引領和推動香港經濟和社會發展的強力有為政府，特區政府必須為日後如何增加政府的財政資源作出審慎籌謀與部署，尤其在基本保持香港簡單低稅制的基礎上作出適度和公平的稅制改革和優化。
第五，強力有為的特區政府必須具備強大的政策執行力，能夠把設想和計劃轉化為現實治理和發展成果。一直以來，香港的行政效率頗高，而香港的公務員隊伍又以廉潔和高效著稱。不過，隨著特區政府在推動發展上的職能擴大，但公務員的人數又難以大幅增加，則如何通過各種手段包括引進新科技、改革營運模式和加強監督來提升行政機關的效率便成為了一個日後行政改革的優先課題。此外，如何加強對公務員的問責、提升他們的責任感、鼓勵他們憑藉其工作經驗和社會接觸向政府提出改善施政的建議將會有助於提升公務員的積極性和政府的治理能力。近年來，特區政府對公務員制度已經開始作出一些改革。行政長官李家超為各項政府政策和任務設立績效指標（KPI），並引進“部門首長負責制”來改變官僚文化，希望形成“以結果為目標”的問責文化，將效率、執行力與績效掛鉤。長期以來，港英政府和特區政府的主要工作是行政管理和執行法律而非推動改革、創新和發展，因此比較缺少那些對長遠規劃和經濟社會發展有知識和經驗的官員，特別是那些對參與國家發展、扶持和引進新產業以及開拓香港的國際經濟空間有知識和有能力的人，因此特區政府需要用不同方式向外網羅一些相關人才來提高政府的治理和發展能力，包括那些來自內地和海外的專才。特區政府也應該制定政策推動香港的院校和培訓機構大力和加快培育一個積極有為政府所需要的人才。
第六，行政機關的運作效率必須不斷改進，從而持續優化香港的營商環境，並提高香港對各方投資者的吸引力。如何更新理念、採用新標準、減少規管、簡化流程和程序、削減官僚主義、優化層級結構、裁撤過時行政單位、合併原有單位、設立新單位、削減政策項目尤其是基建工程項目的成本、引進新科技（包括人工智能）、減少利益團體的干擾等事項都應該是日後行政機關改革的重要事務。在推進北部都會區建設時，特區政府開啟了特事特辦、先行先試、不為陳規陋習所囿的治理模式，希望提升各方投資者和人才對參與該區建設的積極性，從而加快北部都會區的建設步伐。這種因時制宜、因地制宜、靈活施政和大膽創新的做法值得往後在更多政策領域大力推廣。
第七，面對越來越繁重的治理任務，特區政府需要誠心和積極爭取社會各界的支持，並強化政府與社會之間的合作關係，在社會的助力下提升治理效能。在推進香港五年規劃的重大政策和項目時，特區政府所擁有的資源必須靠社會各界踴躍參與和支持，比如樂意購買特區政府所發的債券、積極投資特區政府推動的重大項目、踴躍出謀獻策或義務參與政府的工作等。為此，特區政府必須加強與社會各界的溝通，爭取社會各界對政府的發展戰略和重大政策的支持和認同並形成彼此的共識。工商界、專業界和學術界尤其是特區政府在聯繫社會各方面時的重要對象。特區政府更需要通過各種渠道和辦法提升其社會動員能力，與社會各方面互相尊重和互相成就。香港五年規劃是一個讓政府與社會各界一起工作、增進彼此了解、形成合力的難得契機。今後，在提升特區政府的治理能力時，如何重振各類諮詢組織的效能、發揮各界精英的積極性、亦是特區政府的重要工作。另一項重要的工作是進一步發揮地區團體的作用，尤其是進一步優化地區行政工作，用好區議會和各種地方組織，從而強化、鞏固和提升特區政府與“愛國者治港”的群眾基礎以及政治認受性，爭取廣大市民認同並支持政府的施政。
最後，特區政府需要致力通過經濟發展和民生改善來提升特區政府和“愛國者治港”體制的認受性。長期以來，由於特區政府政治威信不足，且不斷受到內外敵對勢力的衝擊，致使“行政主導”難以通過施政表現來實現。如今，在內外敵對勢力已經不構成威脅的情況下，在中央和愛國力量的大力支持下，在行政立法良性互動下，在司法機關的配合下，特區政府應該可以放開手脚，大幹一場，為香港再造輝煌，以政績來贏取和凝聚民意民心，而“堅持和完善行政主導”和“提升依法治理效能”則是必由之路，強力領導全社會做好香港的“五年規劃”工作正是特區政府展示新治理風貌的良機。
（作者係香港中文大學社會學榮休講座教授、全國港澳研究會顧問）
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