文|北京 賈康
2024年下半年以來,國務院等召開一系列重要會議。2024年12月的中央政治局會議和中央經濟工作會議,明確地提出面對“外部壓力加大,內部困難增多的複雜嚴峻形勢”,要“加強超常規逆周期調節”,“實施更加積極有為的宏觀政策”。
非常之時行非常之策

在市場經濟間接調控體系中作為主力的財政政策和貨幣政策的協調配合上,中央經濟工作會議要求“實施更加積極的財政政策”和“實施適度寬鬆的貨幣政策”。在已延續多年表述的積極財政政策概念之前,增加了“更加”二字,對於已連續十三年之久表述的穩健貨幣政策概念,去掉了“穩健”的定位而代之以“適度寬鬆”的定位,從而使我國財政、貨幣兩大宏觀政策清楚地進入了帶有“非常之時行非常之策”色彩的“雙鬆”搭配框架。
據此,中央經濟工作會議在部署2025年度經濟工作中,明確設定了2025年財政政策總體方向和具體措施,要求以擴大內需、推動創新、穩住樓市股市、防範與化解風險、穩定預期、激發活力為要領,為不斷提高人民生活水平、保持社會和諧穩定,高質量完成“十四五”規劃目標任務和實現“十五五”良好開局。2025年更加積極的財政政策,首先要在擴張取向的代表性指標——赤字率上加碼提高,配之以不體現為赤字的特別國債、超長期特別國債和地方專項債的增加發行;進而財政支出上要加大強度、優化結構、提高資金使用效益,更加注重惠民生、促消費、增後勁,兜牢基層“三保”底線,“確保財政政策持續用力、更加給力”。這樣的政策思路,旨在推動經濟社會爬坡過坎、以可持續的中高速高質量發展,為以短期努力銜接中長期“新的兩步走”現代化戰略目標的實現,提供有力支撐。
財政是國家治理的基礎和重要支柱,財政政策作為國家宏觀調控的重要工具,發揮好其“更加積極”的功能作用,是服務於我國統籌結合逆周期擴大內需和跨周期供給側改革全局需要的。2025年更加積極的財政政策,正是要承前啟後引領新常態,穩中求進、以進促穩地推進中國式現代化進程。
六大舉措強信心惠民生
更加積極的財政政策的主要內容包括:一是提高財政赤字率。2025年,我國財政赤字率將從2024年的3.0%有明顯提高,估計會升至3.5-4.0%的水平。這一調整將增加約1-1.3萬億元(人民幣,下同)的財政支出能力。提高赤字率,不僅為政府提供了更多的可用財政資源,同時還在中央近年來十分注重的“預期管理”方面,鮮明表達政府為經濟升溫發力的堅定態度,釋放了政府宏觀政策加碼穩增長的清晰信號,有助於增強市場信心。
二是安排更大規模的政府公債籌資,除了彌補赤字外,還通過“以債化債”,支持金融穩健和實體經濟企業更好發展。2025年,在以常規的國債和地方債彌補赤字之外,還將發行較大規模的不計入赤字的特別國債和地方專項債。預計新增地方政府專項債券規模將從2024年的3.9萬億元擴大到6萬億元以上,其中有2.8萬億元用於化解風險度高、負面影響明顯的地方政府隱性債——這是對已經全國人大審議通過的特定方案的貫徹執行,起到為地方紓困並同時解脫原被地方隱性債務拖累的銀行與企業的正面效應。另外,還將有中央財政以特別國債籌集資金後擴充國內主要銀行一級核心資本的措施,這將顯著提高大型銀行金融業務運行的穩健度,從而更好地支持實體經濟廣大企業的創業創新發展。此外,還將繼續發行超長期特別國債,用於支持國家重點領域安全能力條件建設和重大發展戰略實施中的一系列公共基礎設施項目建設,為這些政府為主導實施的有效投資提供較充足的長期資金,這樣既可在當下立竿見影地擴大內需,增加就業和提高民眾消費能力,提升經濟景氣程度,又將在中長期優化結構,增強經濟社會發展後勁,其拉動經濟增長和民間投資跟進的“綜合績效”,是從短期貫穿至中長期乃至超長期的。
三是優化財政支出結構改善民生。財政支出將更加注重惠民生、促消費、助和諧、增後勁。具體而言,將適當提高退休人員基本養老金、城鄉居民基礎養老金和城鄉居民醫保財政補助標準。同時,加大對教育、醫療、社會保障等領域的投入,推進公共服務均等化。
四是支持現代化產業體系建設,促進“數實融合”創新發展產業升級。財政政策將以可用資金,著力提升我國於信息革命時代最為前沿的“人工智能+”和“數字經濟產業化、產業經濟數字化”的“數實融合”科技創新能力,大力支持關鍵核心技術攻關。繼續實施專精特新中小企業獎補政策,加強對企業的紓困與創業創新引導支持。此外,在積極推動產業數字化轉型中,對於首發經濟、低空經濟等和綠色低碳發展、現代農業發展項目等,都將列為支持重點,以促進我國產業結構和供應鏈優化升級。
五是支持社會保障和改善公共服務。財政政策將突出就業優先導向,支持教育強國建設,健全人口發展支持政策體系。各級政府運用財政資金,將因地制宜促進衛生健康事業發展,在中央指導、協調下織密紮牢社會保障網,提升基本公共服務均等化水平,在住房、義務教育、養老、醫療等方面提高公共服務質量。
六是防範化解風險。在貫徹中央關於防範化解風險因素特別是防範系統性風險的指導方針方面,財政工作中將持續用力防範化解地方政府債務風險,全面落實對業已查明的總計14.3萬億元地方隱性債務五年為期有序推進的化債方案,確保財政平穩運行、經濟社會可持續發展。同時將加大財會監督力度,嚴肅財經紀律,深化反腐倡廉,黨政機關堅持過緊日子,控制和壓縮行政性開支。
“更加積極”何以體現?

如何貫徹更加積極的財政政策,需要把握住七大基本要領。第一、深化財稅體制改革、加強科學管理。新的一年中,財政政策調控將密切結合落實二十屆三中全會關於財稅改革的任務部署,包括推進零基預算改革,深化稅收制度改革、增強地方自主財力等。這將匹配一系列加強財政科學管理的工作措施,包括通過優化預算編制和執行流程,提高財政資金使用效益和政策效能。同時,將合理完善稅收優惠政策,改進非稅收入管理,注重以服務型政府定位,調動企業發展潛力,激發市場主體活力。
第二、加大財政支出強度和加快支出進度。為確保財政政策的及時性和有效性,2025年將注重加大財政支出強度,並同時做好加快資金撥付速度的工作。這將有助於快速釋放政策效應,促進經濟持續回升向好。
第三、合理安排債券發行實施政府有效投資。按照中央既定方針,2025年我國將繼續擴大特別國債、超長期特別國債、地方政府專項債券的發行規模,同時優化債券投向領域和用作項目資本金的範圍。這有利於進一步發揮政府投資的引領作用帶動民間投資趨於活躍。
第四、進一步增加和優化對地方的轉移支付。2025年中央財政將以增加對地方的轉移支付,增強地方財政的自主性和靈活性,並結合管理創新優化中央、省兩級自上而下的轉移支付機制。這將有助於地方與基層更好地落實中央方針政策,推動區域協調發展和促使欠發達地區社會成員共享改革開放成果。
第五、支持城鄉一體化協調發展,支持“三農”和鄉村振興。2025年我國財政政策將持續發力鞏固拓展脫貧攻堅成果,有序推進鄉村發展和建設,支持以配套措施確保國家糧食安全。在大力推進新型城鎮化方面,將結合戶籍制度改革、城市更新與鄉村振興,促進我國城鄉區域一體化協調發展。
第六、以促進消費品以舊換新等舉措提振消費。財政工作中有望在中央“大力提振消費”方針指導下,適當加大消費品以舊換新的支持力度,並以適當提高基本養老金標準、高校貧困家庭學生助學金標準,以及地方因地制宜發放政府與商家聯合促銷的消費券等措施,結合改善民生,發掘我國特大規模經濟體的消費潛力,增強市場活力,推動消費品市場中的升級換代。
第七、促進高水平對外開放。中國的改革與發展,和對外開放息息相關緊密結合,2025年財政工作將以可行政策措施支持我國積極參與全球經濟治理,推動從商品、要素型開放向制度型高水平開放的積極轉變升級。這也要務實地對接深化與“一帶一路”國家的合作,加強外貿政策的協調性,優化關稅和進出口稅收政策等。
中國2025年更加積極的財政政策的主要內容及其措施組合與工作要領,均旨在支持經濟持續回升以進促穩、同時推動結構優化取向的改革發展穩定和民生改善,服務現代化全局。通過提高財政赤字率、增加政府債券發行、優化支出結構等重大措施,財政政策將為穩增長、調結構、擴需求、促創新、惠民生、強生態等多個方面提供有力支撐。這些政策的實施和財政管理工作的努力,不僅有助於中國宏觀治理的優化、經濟的高質量發展,也將為全球經濟的復蘇和穩定做出貢獻。
(本文發布於《紫荊》雜誌2025年2月號,作者係華夏新供給經濟學研究院創始院長,中國財政科學研究院研究員,博士生導師)