《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

婁勝華｜澳門理工大學人文及社會科學學院教授

一般說來，立法機關是政權機構中的民意機關，具有表達民意、制訂法律、監督政府等職能。因此，在立法機關塑造與形成健康理性的議事文化，無疑關係到立法機構履職效能的提升，同時也影響到政權機關整體職能的發揮。議事文化雖直接取決於議員角色與議事規則，卻是以政治體制與社會生態為基礎的。而2025年澳門立法會完成修訂的《立法會立法屆及議員章程》與《立法會議事規則》就是倡行立法會健康理性議事文化及避免議事文化極端化的法律基礎。

西方對抗式立法會議事文化

與特區立法機關定位不相容

眾所周知，在實行政黨政治的西方國家或地區，立法機關是由不同黨派組成的，而不同黨派往往在立法機關內成立不同的黨團，並委任「黨鞭」在內的黨團負責人。而立法機關內的黨團總是分為執政與在野兩個陣營。作為執政陣營的立法機構黨團及議員千方百計地保證政府政策提案得以通過，相反，反對陣營黨團及議員卻是全力阻止不符合其利益及意識形態的政策提案通過。因此，立法機構內的執政與在野兩個陣營相互對抗就成為常態性議事文化，甚至可以說，對抗式議事文化是西方政黨政治立法機構的標配。因此，立法機構內對立陣營發表煽動性、情緒化言論，蓄意中斷正常會議程序，或以「拉布」方式拖延議程，又或人身攻擊及標籤化對手，甚至為了追求曝光度及為選票算計而不惜大打出手的境況也並不鮮見。

澳門是直轄於中央政府的地方行政區域，其政權架構中的立法會儘管履行著制訂法律、監督政府與反映民意等立法機關功能，卻與西方式立法機構存在本質性區別。其與行政機關、司法機關一起履行著維護澳門長期繁榮穩定的責任，立法機關在制約行政機關的同時，需要配合行政長官施政。澳門立法機構的性質與地位決定了立法會不能效仿西方立法機關的對抗性議事文化，即使在回歸後有極少數議員在立法會議事時假託民意、炒作議題，以政治作秀方式，獲取流量、攫取政治資源與政治資本。假批評監督之名，行壟斷民意、混淆視聽之實，藉此達到實現個人利益的目的。此種議事行為與風格，並不能得到廣大澳門居民的贊同與認可。

此外，澳門作為微型經濟體，是經不起社會內部動盪與分裂風險的。一直以來，愛國愛澳始終是澳門居民的主流價值觀，和諧安定也是澳門社會秩序的主導性特徵。澳門需要有建設性的批評與監督，但是，不需要、不允許利用立法會作為舞台進行政治表演，澳門居民不接受對抗與撕裂文化。

可以說，一方面，澳門不需要對抗式立法機關的議事文化；另一方面，對抗與撕裂的文化在澳門也沒有市場與空間。

健康理性的澳門特色立法會

議事文化的表現

在「一國兩制」方針指引下，立法會作為澳門特區的唯一立法機關，在制訂法律、監督政府與反映民意等實踐過程中，逐漸形成了特色鮮明的澳門立法會議事文化。

（一）愛國愛澳的核心價值

長期以來，澳門社會形成愛國愛澳的主流價值觀。回歸後，在特區政府與澳門社會的共同推動下，愛國愛澳價值更是深入人心。因此，回歸後的立法會選舉，在當選議員結構中，絕大多數議員是愛國愛澳社團推舉並得到澳門選民認可的。2021年後，澳門特區政府落實「愛國者治澳」原則，只有愛國者才能當選為立法會議員。作為愛國愛澳人士的立法會議員在議事過程中始終以維護國家主權、安全、發展利益為根本原則，自覺貫徹憲法和澳門基本法，通過立法程序將國家安全、愛國教育等事項法律化，制訂與完善《維護國家安全法》，充分體現了「愛國者治澳」原則。

（二）尊重行政主導的政制原則

按照澳門基本法，澳門實行的是行政主導政制，立法機關在制約行政機關的同時，更強調與行政機關的合作與配合。具體實踐中，立法會充分尊重特區政府提出的法案在立法程序中的優先地位，而議員提出的法案，若與特區政府事務相關，需要事先得到行政長官的同意。特區政府提出的緊急法案，通常都能得到立法會的配合。例如，疫情期間立法會快速審議經濟援助法案。同時，立法會常設委員會在審查法案時，充分尊重特區政府的意見，有利於提升立法效率。

（三）多元包容與理性協商

澳門立法會議員來源多元，包括直選、間選和委任議員，擁有不同社團背景的立法會議員通過社團紐帶聯繫不同社群，並與居民保持有效溝通，使立法會成為具有廣泛代表性的議事平台。議事語言以中文（粵語）為主，葡語為輔，體現出文化包容性。在議事過程中，背景多元的議員可以代表與表達不同社群界別的意見與聲音，平衡與兼顧社會各階層利益，理性討論與回應社會問題，尊重他人發言權，較少情緒化爭執，求同存異，逐漸形成尊重程序、理性務實的「共識而非對抗式」協商議事氛圍。

（四）堅持法治與尊重程序

澳門立法會議事過程嚴格遵循澳門基本法及《立法會議事規則》等法律，議事文化呈現出程序性強、規範性高的特徵。法案審議分階段進行，在法案審查階段，分初端審查、一般性審議與細則性審議。初端審查由立法會主席決定，一般性審議由全體議員評價與表決，細則性審議則由常設委員會進行。細則性審議分為細則性討論與細則性表決兩個階段，委員會細則性表決通過的法案送交立法會主席安排全體會議作最後表決。上述審議過程確保立法內容經過充分討論。同時，立法會實行委員會制度，主要有執行委員會、章程及任期委員會、常設委員會與跟進委員會，分別就法案與不同事項進行討論與跟進，體現了議事的專業理性。無論是立法事項，還是跟進事項，均按照法定程序進行，體現了公正透明，避免隨意性，從而增強公眾對立法會議事結果的信任。

（五）經濟民生導向的議題聚焦

儘管立法會討論的法案眾多、議題多元，卻始終以居民最為關切的經濟民生議題為主。例如，聚集經濟適度多元議題，就金融、旅遊等產業立法。同時，圍繞教育、房屋、交通、社會保障等民生議題，展開務實討論，先後制訂了雙層制社會保障制度、階梯式房屋制度、十五年免費教育制度、初級衞生保健制度等事關居民切身利益的法案，展現了立法議事急民所急、以民為本的實踐導向。

（六）公開透明與社會互動

按照《立法會議事規則》，立法會全體會議一般是公開舉行的，且可以利用電視或互聯網進行直播，會議室內設有專門的媒體席及公眾席。立法會全體會議完整真實記錄刊載於《立法會會刊》第一組別，《立法會會刊》第二組則刊載各種法案、議案、動議和全體會議議決案的文本，已通過的法案、決議和全體會議議決的最後文本，以及送交立法會的請願書文本，從而增加立法會議事的透明度。此外，立法會每年設開放日向公眾開放；設議員接待日接待公眾。更重要的是，立法會議員通過議員辦事處及所屬社團徵集居民意見、傾聽居民聲音、處理各類個案，保持與社會的互動，促進公眾參與。

健康理性的澳門特色立法會

議事文化的成因

健康理性的澳門特色立法會議事文化的出現並非偶然，在其形成過程中，既受到議員角色與結構、政制設計的制約，也受到社會結構、歷史傳統與公民意識發展的影響。

（一）議員角色與結構

立法會議員既行使立法、監督、諮詢等職權，也通過其行為方式、價值立場和互動模式，塑造了具有澳門特色的議事文化。

在澳門，立法會議員不僅僅被定義為民意代表，而是具有多元角色定位。一方面，按照法律規定，議員是澳門獨一選區選民或界別選民的利益代表者，也是審議法律的立法者與政府施政的監督者。另一方面，就社會角色而言，議員扮演了政府與社團及公眾之間的中介與橋樑角色。同時，通過議事與互動成為立法會議事文化的塑造者與建構者。多重角色使議員在立法會議事過程中的問政風格類似「議政型社區代表」，議題偏好民生，立足事前溝通、協商與共識達成而非對立對抗，重實質影響而非徒託空言。

同時，澳門立法會議員混合型結構使選區選民代表的直選議員、功能界別團體代表的間選議員與行政長官任命的委任議員共存於立法會。多元並存的議員結構，有利於保障多元利益的制度化表達與平衡，也有利於理性討論氛圍的形成，避免情緒化、民粹化對議事的衝擊，是健康理性的澳門立法會議事文化形成的重要基礎。

（二）特殊的政制安排

回歸後，實行「一國兩制」方針的澳門特區，以憲法與基本法為基礎建構起新的憲政秩序，建立起以行政主導為特徵的政制安排，為立法會理性議事文化提供了制度根基。行政主導政制下，特區政府擁有政策制訂與公共治理的主動權，在公共事務管理過程中，需要立法會的合作與配合。立法會主要承擔法律審議和施政監督職能。立法機關與行政機關的協調與合作是保證行政主導政制有效運作的制度設計，過度強調立法機關的制約而忽視配合，可能導致政府效率低下，影響政府公信力及政策制訂和執行。行政主導政制安排制度性弱化了立法會對立、對抗色彩，而鼓勵了理性審議與合作協商的立法會議事文化。

同時，作為直轄中央政府的地方行政區域，澳門特區政權機構應掌握在堅定的愛國人士手中。立法機關作為特區政權組成部分，具有維護國家主權、安全與發展利益的責任與義務。而由愛國者組成的立法會，議員的政治理念與政治態度決定了議員論政議政是在利益一致基礎上進行的。因此，可以避免非理性的衝突性政治對抗文化。

（三）議事規則及制度約束

健康理性的立法會議事文化離不開制度約束。《立法會議事規則》以條文形式嚴謹規範議員議事程序與規則，並明確議員具有遵守法律及議事規則的義務，以及對違反義務的議員處分，直至喪失議員資格，從而在制度上建立起議員議事時理性表達的保障。《立法會議事規則》對議員審議法案、提出質詢、辯論、投票、表決等行為，都有詳細的程序性規範，並對議員發言的時間、順序、程序等作出規範，及設立禁止性行為，能夠有效遏制人身攻擊與無序爭論。同時，立法會全體大會及各委員會的會議記錄，以及大會現場直播與媒體公開報道對議員議事造成社會監督的壓力，有利於議員保持專業理性議政的個人形象。

2025年修訂的《立法會議事規則》，除增加了與修訂的國安法、「立法會選舉法」、「就職宣誓法」等相銜接的內容，還在第47條下增加了第二款，明確規定「在會議舉行期間，議員禁止使用含有攻擊性或政治挑釁性內容，或有損立法會尊嚴的衣物、牌、旗幟、標語或其他物品」。該款禁止性規定是對議員不當行為的有效法律約束。

（四）社團而非政黨參政

澳門的結社法律雖然規範了政治社團類型，可是，回歸以來，澳門並沒有出現任何政黨意義上的政治社團。在一些國家與地區應有的選舉參與、利益表達、政策倡議、人才輸送等政黨性功能，在澳門都由社團承擔。因此，部分社團功能出現了「擬政黨化」現象。

在政治效果上，社團參政與政黨參政出現政治形態的差異。一般情況下，政黨因其具有濃厚的意識形態，加之政黨參政意在取得執政權。社團因其本質上以服務功能主導，其參政亦非以取得執政權為目的，因此，社團參政伴隨的往往是非對抗型的合作文化。

同樣，出身於社團的立法會議員更熟悉社團文化而非政黨文化，在立法會議政論政過程中，更注重合作而非對立，更強調溫和議事而非激烈論爭，由此也塑造了澳門立法會議事文化的理性色彩。

（五）熟人社會與共識文化

澳門具有典型的熟人社會特徵。人口規模不大、地域狹小、社團眾多、人際關係緊密……這種官民、政商、社群之間高度熟悉的熟人社會有利於形成高度團結、和諧與穩定的社會結構。同時，促進了共識協商型文化在澳門社會的形成。

一方面，議員與選民之間關係密切，熟人社會形成的無形社會監督導致生活其間的居民並不能像陌生社會那樣隨意行事。同樣，議員因此種無形監督而在立法會議事時，多以審慎、理性、專業方式參與，而非激進式、情緒化及其他非理性方式表達。另一方面，居民普遍對社會穩定具有高度認同，而作為政治人物的議員很難不顧居民意願而選擇以挑起對抗博取聲名。實際上，議員的過激行為，很可能引起居民反感，這對於議員來說是得不償失的。因此，避免對抗，以務實合作態度進行文明理性議事，是關係緊密型的熟人社會中議員議政時的不二選擇，也是議員對居民「解決問題而非製造衝突」期望的具體回應。

鞏固與發展健康理性的澳門特色

立法會議事文化

應該說，回歸以來，通過不斷加強法律建設及完善社會監督等途徑，澳門立法會健康理性的議事文化建設取得了可喜的成果。今後，健康理性的立法會議事文化還應得到鞏固、延續與發展。

（一）始終貫徹「愛國者治澳」原則

澳門立法會作為特別行政區的重要政權機構，立法會議員作為特別行政區管治團隊的重要組成部分，必須始終堅持貫徹「愛國者治澳」原則。按照2024年新修訂的立法會選舉法，對立法會議員候選人進行資格審查，確保立法會議員由堅定的愛國者擔任，是確保「一國兩制」方針行穩致遠、保持澳門長期繁榮穩定的關鍵。立法會議員必須忠誠於國家與澳門特區，才能在議事中，維護國家主權、安全、發展利益，維護憲法與基本法權威，廣泛聽取民意，減少社會爭拗，確保正確履職，推動經濟發展與民生改善，確保立法、監督等工作符合國家整體利益和澳門社會福祉。

（二）提升議員履職能力

議員是立法會議事文化形成與承載的重要主體，而議員素養及其履職能力是健康理性的立法會議事文化建設的基本因素。議員素養包括思想政治道德素養、政策與專業知識素養、責任意識等。通過學習與實踐，不斷增強議員素養，為議員更好地論政議政奠定基礎。而議員的履職能力包括問題識別能力、調查研究能力、政策規劃能力、預算審議能力、公眾溝通能力等。

設立議員培訓機制，特別是針對新當選議員，開展包括憲法、基本法在內的法律知識、財政預算、政策調查與分析等專業能力的培訓。鼓勵議員深入基層進行調查研究，掌握民情，與高校、智庫合作開展政策課題研究，提升政策倡議的品質。加強議員助理團隊建設，吸納法律、財務等專業人士加入，提升政策問題診斷的精準度，以及政策規劃與建議的合理性、可行性。開展與推動議員外出交流學習，借鑒內地省市、葡語國家等立法機構的議事經驗，擴展視野，更新知識與方法，提升議員議事的專業化能力與水平。

（三）完善議事規範制度建設

立法會議事文化的理性發展離不開制度基礎的持續完善與程序規範保障的強化。在議事程序方面，精簡與優化議事程序，在保障充分討論基礎上，提高議事效率。在議員行為規範方面，預防非理性及情緒化議事行為，細化規範議案審議、質詢、辯論、表決等事項程序，建議制定《議員行為守則》，完善紀律處分制度，明確不當議事行為的界限，樹立議員親民、理性、專業的形象。在委員會制度方面，增強委員會功能，推動委員會在議案審議與研究過程中的專業性及預見力，提升法案審議與立法品質。

（四）推動公眾參與

深化公眾立法參與，構建立法會議事協商的社會基礎。公眾參與是立法會理性議事文化的社會土壤，持續引導和規範公眾參與管道。一是強化議員與選民的互動機制，通過實體議政平台及電子虛擬互動工具，收集選民的政策意見，回應社會的政策關切，提升議事的代表性和回應性。二是優化立法公眾諮詢制度，涉及居民關切的教育、醫療、住房等重要法案必須面向公眾進行諮詢，以形成基於實際與理性的公共討論。三是鼓勵居民與社團的有序表達與理性倡議，在立法過程中，引導居民有序參與。四是建立公開透明的立法資訊披露機制，審議中的法案只要不涉密，儘量利用各種平台面向公眾公開，並聽取居民與社會的意見。

（五）加強社會監督

在塑造健康理性的立法會議事文化過程中，傳媒及公共輿論扮演著重要角色。因此，推動媒體理性監督，構建健康輿論環境，是立法會議事文化建設的重要環節。一是引導與發揮媒體及公共輿論的社會監督作用。培育專業性政治新聞報道機制，鼓勵媒體對立法會運作進行深入報導與立法解讀。二是加強學界與智庫組織的專業知識支持與援助，通過政策評估與政策行為研究，為政策立法提供專業知識支撐與理性化依據。三是預防與消除煽動性傳播，防止社交媒體上的非理性、情緒化評論扭曲公眾認知及損害立法會權威。四是培育公共議政文化，倡導理性、專業、公共利益導向的社會輿論。

總之，健康理性的澳門特色立法會議事文化是澳門良政善治的體現，也是可持續政治文明的表徵，更是澳門維護社會穩定與推動制度現代化的重要資源。健康理性的澳門特色立法會議事文化，是在「一國兩制」政治架構與行政主導政制、社團參政而非政黨參政、熟人社會結構、務實民生導向與制度化議事機制的共同作用下形成的。面對社會轉型、公眾參與提升與區域治理變化等新形勢，未來澳門特色立法會議事文化的鞏固、延續與發展應以議員能力提升、制度規範保障、公眾參與及社會監督為路徑，回應新時代治理需求，不斷增強澳門治理體系與治理能力的現代化水平。其最終目標，是構建一個制度健全、過程理性、結果可期、社會認同的現代議事型政治文明體系。

本文發表於《紫荊論壇》2026年1-3月號