《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

黃平｜香港中國學術研究院院長、香港特首政策組專家組成員

堅持和完善行政主導，既是香港高質量發展和澳門適度多元發展的需要，也是香港和澳門在「一國兩制」新階段守正創新，更好融入和服務國家大局的保障。行政主導機制需在堅持中不斷完善，在完善中長期堅持，確保香港和澳門長期繁榮穩定、「一國兩制」行穩致遠。

堅持和完善行政主導是中央的明確要求

2025年12月16日，習近平主席在聽取香港、澳門特別行政區行政長官述職時，作出了極具戰略意義的明確指示，再次強調堅定不移貫徹「一國兩制」、「港人治港」、「澳人治澳」、高度自治方針，促進港澳兩地的長期繁榮穩定，強調特別行政區政府要「堅持和完善行政主導」。

習近平主席特別強調特別行政區應主動對接國家發展規劃。今年3月，全國人民代表大會審議制定「十五五」規劃。習近平主席提出「主動對接」，標誌著港澳與內地融合發展進入新階段：不再是被動地適應，而是要從過去對內地體制與國家發展缺乏深入理解的狀態，轉變為深度參與、積極對接。目前，香港特區政府已對此作出積極回應，李家超行政長官亦提出香港將制定自身的首個五年發展規劃。

習近平主席明確要求香港特區政府「扎實推動經濟高質量發展」，這與國家當前統籌高質量發展與高水平安全的宏觀戰略高度契合；要求澳門特區政府「扎實推動經濟適度多元發展」的任務。在治理目標層面，兩地亦有側重：香港則被賦予「深度參與粵港澳大灣區建設」的重任，澳門側重於「不斷提升治理效能」。「深度參與」這一表述蘊含深意：它意味著香港已不僅是參與者，更要深度參與，服務國家發展大局和落實「十五五」規劃。

香港過去常強調「背靠祖國」的獨特優勢，現階段則進一步提出要「服務國家發展大局」。習近平主席不僅要求我們堅持這一方向，更提出了更高的要求，即「堅持」與「完善」的辯證關係，這也是理解「行政主導」的重要維度。「堅持和完善」既是香港實現高質量發展、澳門實現適度多元發展的內在需求，也是兩地進入「一國兩制」新階段後的必然選擇。在這一新階段，既要確保「一國兩制」實踐不變形、不走樣、不動搖，還必須落實「守正創新」的要求。這最終又回歸到前述的核心任務，即更好地融入並服務國家發展大局。

為什麼要堅持行政主導

首先是法理依據。在《憲法》的框架下，香港與澳門實行基本法，這構成了堅持行政主導的法理基礎。若缺乏此憲制層面的法理支撐，行政主導可能被理解為階段性或地區性的政策安排；而有了這一關鍵依據，其重要性與法理基礎便升華到了憲制高度。

其次是歷史依據。回顧歷史，在決定透過中英談判解決歷史遺留問題及落實「一國兩制」方針之初，核心目標便是確保香港回歸前的平穩過渡、政權的順利移交，以及回歸後的長期繁榮穩定。當時中央已明確指出，對於過去證明行之有效的制度與做法，應予保留並繼續堅持。這構成了回歸後實行行政主導體制的重要歷史邏輯與實踐基礎。

再次是實踐經驗。「一國兩制」在港澳的實踐並非一帆風順，而是經歷了諸多曲折與嚴峻挑戰。回顧過往，我們走過了風雨兼程的路徑，特別是經歷了2019年發生的最為嚴重的香港「修例風波」。種種實踐中的波折，為我們提供了極為寶貴的經驗：當行政主導體制受到衝擊或未能有效落實時，社會穩定與治理效能便會面臨危機。

最後是發展依據。從長遠戰略高度審視，我們必須堅定不移地長期堅持「一國兩制」方針，確保其不變形、不動搖。實踐已反覆證明，這是一項符合國家根本利益、符合港澳繁榮穩定，並得到廣大港澳居民擁護的好制度。展望未來，隨著香港回歸即將步入三十周年的新里程，我們在總結過去幾十年堅持行政主導體制經驗的同時，更應意識到在新發展階段，實現「良政善治」與提升「治理效能」的迫切需求。繁榮穩定並非階段性目標，而是需要長期維護的動態過程。因此，堅持和完善行政主導，不僅是落實憲制責任的要求，更是面向未來，透過優化治理體系以保障港澳長期繁榮穩定、實現良政善治的必然選擇。

習近平主席關於「堅持和完善行政主導」的重要指示，不僅重申了要堅持行政主導，也提出了完善行政主導的更高要求。可以說，堅持和完善行政主導，既是香港高質量发展和澳门适度多元发展的需要，也是香港和澳門在「一國兩制」新階段守正創新、更好融入和服務國家發展大局的保障。

為什麼要完善行政主導

首先，完善行政主導是長期堅持「一國兩制」方針的需要。為了確保「一國兩制」實踐不動搖、不走樣、不變形，必須通過制度的持續完善，使其具備應對新形勢與新挑戰的韌性。

第二，完善行政主導是落實「一國是根、一國是本」的需要。香港、澳門作為在國家主權範圍內設立的兩個特別行政區，其政治體制的運行必須充分體現主權的高度統一。因此，不斷完善行政主導體制，本質上是為了在制度層面進一步築牢「一國」根基，確保特別行政區的管治始終不偏離憲制大原則。

第三，完善行政主導是貫彻落實「中央全面管治權」與「特區高度自治權」辯證統一的內在需要。完善行政主導體制，旨在進一步理順中央與特別行政區的關係，切實落實「港人治港」、「澳人治澳」。在行政主導的制度架構下，行政長官既向中央人民政府負責，也向特別行政區負責。通過不斷完善這一機制，能更有效地將中央的全面管治權與特區的高度自治權有機結合，確保高度自治權在憲制軌道上精準運行。

第四，完善行政主導是識變、應變、求變的需要。解決深層次矛盾、衝破利益固化的藩籬。世界在變，中國在變，港澳也得變。國家已從「站起來」、「富起來」邁向「強起來」的新征程。在這一歷史進程中，港澳面臨全新的發展環境，「一國兩制」方針的具體運行亦需要與時俱進。具體而言，我們首先要「識變」，深刻認識國內外形勢的深刻變化；其次要「應變」，針對新情況進行必要的制度調整與完善。在「識變」與「應變」的基礎上，我們更應強調「主動求變」。這具體體現為主動、積極對接國家戰略、融入並服務國家發展大局。當前形勢下，墨守成規、固步自封對於鞏固和保持既有優勢已遠遠不夠。我們必須在清醒認識自身優勢、堅定「一國兩制」信心的同時，進一步挖掘尚未完全釋放的發展潛力。

第五，完善行政主導是新階段、新任務的需要。無論是「主動對接國家戰略」，還是「融入與服務國家發展大局」，本質上都是中央賦予港澳的新任務。通過深入學習習近平主席關於港澳工作的一系列重要講話與指示精神，我們可以清晰地看到，中央對港澳已有明確的新定位與新任務。

怎樣堅持和完善行政主導

首先，應以憲法、基本法為依據。第二，堅持與完善行政主導體制，必須始終以「捍衛國家核心利益」與「保障港澳長期繁榮穩定」為根本，兩者缺一不可。第三，以與立法、司法及社會各界支持、配合、監督為基礎。第四，以積極促進經濟社會穩步發展、不斷切實改善民生、提升國際競爭力和影響力為首要，應積極促進經濟社會穩步發展，不斷切實改善民生，逐步提升港澳的國際競爭力和影響力。提升港澳的影響力，也是通過港澳助力國家進一步在國際上發揮更大的作用。最後，港澳應以更好融入和服務國家發展大局為擔當。港澳並非僅是一個謀求局部發展、偏安一隅的區域，而是國家不可或缺的重要組成部分，是一個具備獨特地位與作用的部分。應以落實中央對港澳的新定位、新要求為指引，以通過改革破解發展難題、解決深層次矛盾為抓手。習近平主席在慶祝香港回歸祖國25周年大會暨香港特別行政區第六屆政府就職典禮上的講話中強調，要通過改革來破解發展難題、解決深層次矛盾。同時，應以完善治理體系、提升治理效能為檢驗，以確保香港和澳門長期繁榮穩定、「一國兩制」行穩致遠為目標，在堅持中不斷完善，在完善中長期堅持。如此一來，最終取得成功的將不僅是港澳的「一國兩制」實踐，亦會有助於落實祖國的完全統一。

*本文係作者2026年2月10日在由全國港澳研究會和紫荊文化集團指導、紫荊雜誌社主辦的「第十屆『一國兩制』與基本法研討會」上作的主旨發言。根據現場錄音編輯整理，未經作者審閱。文章大小標題為編者所擬。

本文發表於《紫荊論壇》2026年4-6月號