選舉團制度在香港的變遷模式與現代選舉的演化機制
《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處 何俊志 I 中山大學政治與公共事務管理學院教授、中山大學粵港澳發展研究院常務副院長羅 彬 I 中山大學政治與公共事務管理學院博士研究生 選舉團制度雖然在當今世界上並不是一種普遍存在的選舉制度，但是仍然在一些國家和地區長期存在。對於選舉團制度長期存在的原因，前期的解釋主要以美國的總統選舉團為案例，因而難以提出普遍化的理論。本文通過對香港長期存在的多元化選舉團制度的考察而提出，在走向普遍的直接選舉的民主化道路上，還存在一條通過擴大選舉團規模來提升其代表性，從而維持間接選舉的選舉團制度路徑。以香港為案例而提出的這一解釋模式，可以擴展為對香港之外的其他類型的選舉團制度的解釋。由此表明，在以選舉團起步的選舉制度變遷過程中存在著兩種演化機制：一是由選舉團過渡為普遍的直接選舉制度；二是通過擴大選舉團規模而維持原有的選舉團制度。 2021年3月21日，十三屆全國人大四次會議通過的《全國人民代表大會關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》規定選舉委員會由1,500名委員組成。圖為9月19日香港特區舉行完善選舉制度後的首次選舉委員會選舉，香港荃灣雅麗珊中心投票站（圖：新華社） 2021年3月21日，十三屆全國人大四次會議通過的《全國人民代表大會關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》的第二條規定，香港特別行政區設立一個具有廣泛代表性、符合香港特別行政區實際情況、體現社會整體利益的選舉委員會。選舉委員會負責選舉行政長官候任人、立法會部分議員，以及提名行政長官候選人、立法會議員候選人等事宜。選舉委員會由工商、金融界，專業界，基層、勞工和宗教等界，立法會議員、地區組織代表等界，香港特別行政區全國人大代表、香港特別行政區全國政協委員和有關全國性團體香港成員的代表界等五個界別共1,500名委員組成。這一規定的出台意味著，在香港將來一段時間的選舉政治中，選舉委員必將居於突出位置，而且對香港的政治生態將產生重要影響。作為一種制度類型，全國人大這一決定所設計出的選舉委員會制度，在原理上屬於一種大選舉團制度。在世界上其他國家和地區選舉中並不多見的大選舉團制度在香港政治中的「強勢回歸」，為我們重新回頭在理論上認識民主及民主化道路，提供了一次絕佳的機會。 選舉團（Electoral College）制度及其類似的選舉大會（Election Convention）是指由選民中的特定人群組成的團體選舉某些職位的制度。在源頭上，這種制度可以追溯到古羅馬的百人團選舉制度。中世紀以來的教皇選舉制度也是一種典型的選舉團制度。自美國總統選舉採用選舉團制度以來，歐洲大陸的法國和拉丁美洲一些國家也曾經用這種制度來選舉國會議員或總統。即使在今天，意大利、希臘、以色列、印度和德國的總統選舉也採用類似的選舉團制度。 在當代世界，由於直接選舉原則的普遍推行，選舉團制度並不構成一種主流的選舉制度。目前採用這種選舉制度的國家和地區也並不多。除了前述案例外，一個比較值得關注的現象是，選舉團制度在香港不但存在時間較長、形態較多，而且還出現了選舉團制度與其他選舉制度之間的複雜組合和多元化的投票模式。 因此，作為當代世界上選舉制度分布模式中的一個獨特案例，選舉團在香港的呈現模式就非常值得研究。其研究的意義不但可以豐富比較選舉制度的類型，而且還可以為選舉制度的變遷提供新的案例。對這種獨特類型及其變遷模式的解釋，還可以豐富選舉制度變遷的解釋性框架。 一、問題與理論 選舉團制度在整體上並不構成當代選舉制度中的主流形態，而香港選舉團制度又以其獨特的形態長期存在且變化多樣。由此，本文提出的一個研究問題是，為什麼在全世界絕大多數採用選舉團制度的國家和地區都走向了普遍的直接選舉、或者融入更多普遍的直接選舉性成份的背景下，香港的主要選舉中反而出現了選舉團制度越來越重要的現象？如果要回答這一問題，我們首先要從理論上回答，在普遍與直接選舉的原則日漸普及的大背景下，為什麼選舉團制度至今仍然還在一些國家存在？ 1787年美國憲法創設現代總統職位之後，無論是總統還是議會選舉，19世紀流行的模式都是間接選舉。有學者認為，在普遍和直接選舉的潮流已經開始漫延的情況下，有四個因素會促成以間接選舉為特徵的選舉團制度的保留：一是那些保留著君主制的國家；二是為限制民眾過度捲入政治的觀念流行；三是擔心直接選舉的總統壓制議會並走向獨裁；四是社會主義體制更為強調由議會選舉的集體元首。 顯然，在多數國家的議會和總統選舉都已經邁向普遍和直接選舉的背景下，當代世界上仍然還有一些國家在議會選舉和總統選舉中保留了選舉團制度。在保留下來的這些國家和地區中，一般而言選舉團制度都主要局限於兩院制中的參議院和總統選舉，以及與議會內閣制並存的總統選舉之中。但是，美國的總統選舉團制度顯然屬於例外。對於這一例外的制度，美國歷史上一直有人批評美國總統選舉的選舉團制度不是直接選舉且違背「一人一票」的原則，並且不斷有人提出憲法修正草案卻沒有能夠動搖這一制度。除了從修憲的難度來解釋這一制度的穩定性之外，相當一部分學者都致力於從政治功能的角度來進行解釋。其中比較重要的幾個理由包括：一是1836年之前各州在選舉團之中逐漸融入的直接選舉因素已經使得選舉團制度在絕大多數情況下只具有形式意義。二是美國的總統選舉團制度與聯邦制之間有著密不可分的關係。一些學者認為，美國總統選舉的選舉團制度與其兩院制和聯邦制一道，起著平衡大州與小州和「一人一票」與「一州一票」的作用，在有利於培育出一套兩黨制體系的同時還能夠避免選舉舞弊。但是也有研究者指出，這一套制度實際上放大了大州的效應，而且對於兩黨制形成的推動作用也並不那麼明顯。另外一些研究則認為，在美國歷次總統選舉中起重要作用的關鍵州（Pivotal state）經常是一些中小州，這一制度對大州的偏袒作用並不明顯。反而是因為有了總統選舉團制度才能夠支撐起一套相對穩定的聯邦體系。數次試圖通過修憲而改革總統選舉制度的實踐都表明，在美國的聯邦制下要修改現有的總統選舉制度難度非常大。即使是那些試圖繞過修憲程序的改革，目前也沒有看到成功的希望。 邏輯上，上述關於選舉團制度得以維持的一般性條件，主要強調的都是選舉制度、尤其是選舉團制度的外在因素對選舉團維持所起的作用。而對美國選舉團制度的保留的有關解釋中，倒是為我們提供了一條新的線索：選舉團制度自身所發生的某些變化，也為這一制度的存續提供可能。接下來，本文將考察選舉團制度在香港的變遷模式，以檢驗選舉團制度自身變化是否為其存續提供可能。 二、立法局選舉的選舉團模式 現代香港的選舉起步於1982年的區議會選舉，全港層面的選舉則起步於1985年的立法局選舉。港英當局在1984年推出的《代議政制綠皮書：代議政制在香港的進一步發展》中就提出，本綠皮書建議在新制度開始的時候，由各區議會、市政局及新的區域市政局的所有民選議員及全部委任議員組成一個選舉團，成員人數因此應約為四百三十名。選舉團負責選出一個指定數目的代表，出任立法局議員。選舉團可以推薦任何符合某些規定資格的人士為代表，例如任何在香港居住至少十年的登記選民，而不一定須由他們互選出來。這種推選辦法將會逐步施行，直至由選舉團選出的立法局議員人數，在一九八八年達到十二名為止。 在1985年9月26日舉行的第一次立法局選舉中，立法局選舉產生的議員由選舉團和功能界別分別選舉產生。選舉團一共12席，由12個選舉團分別選出（全港19個區議會組成10個選舉團，市政局和臨時區域市政局各組成1個選舉團）。選舉團的投票方式為「重複投票制」。重複投票制即多輪淘汰制。在這種制度下，如果首輪投票無人獲得過半數選票，則淘汰得票最少的一位候選人，然後再進行投票，直至有候選人獲得絕對多數票為止。在這一輪的選舉團選舉中，一共有39位候選人角逐12個席位。除臨時區域市政局選舉團僅劉皇發一人參選外，其他選舉團都構成了競爭性選舉的局面，其中港島東選舉團的候選人高達6位，候選人的背景則以商人和專業人士為主。 1988年的立法局選舉仍然維持了選舉團的12個席位，但是將投票方式修改為「按選擇次序淘汰制」。實際參選的候選人則降低為24人，而且在九龍城選舉團、深水埗選舉團和市政局選舉團都只有一位候選人參選。在這一時期中，香港立法局的選舉團制度是一種與功能界別制並存的選舉制度。選舉團制度與功能界別選舉制度並行的制度模式，是香港選舉制度變遷的起步模式。 三、立法會選舉的選舉委員會模式 1991的立法局選舉廢除原有選舉團制度後，1995年的立法局選舉增設了選舉委員會組別。有關資料顯示，設立選舉委員會的背景是：基本法起草委員會政制專家小組已經採納了關於香港特區立法機構一定比例的議員由一個選舉委員會選舉產生的建議，採取這種方式，會使香港一些有名望但又不希望參加直選的人經選舉委員會選舉進入立法機關發揮作用。英方也希望在管治期內最後一屆立法局選舉（1995年）中當選的議員都能工作到1999年。 在1995年的選舉委員會制度下，選民由所有民選區議員組成，但不包括那些同時為兩個市政局及鄉事界功能組別的議員。投票方式改為「可轉移單票制」。由於這種投票方式的計票過程非常複雜，香港的立法局選舉首次引入了電腦點票。選舉的結果是，有18位候選人角逐10個議席。 1998年的立法會選舉在恢復選舉委員會制度的同時，廢除了由所有區議會互選的模式，改為4個界別的800名委員選舉產生10名立法會議員。這4個界別是：（1）工商、金融界；（2）專業界；（3）勞工、社會和宗教等界；（4）臨時立法會議員、香港地區全國人大代表、香港地區全國政協委員的代表和區域性組織的代表。每個界別的人數為200人，投票方式則由1995年的「可轉移單票制」改為「全票制」。 2000年的立法會選舉仍然維持了選舉委員會選舉部分立法會議員的模式，但是議席則由10席降為6席。一個有趣的變化是，在議席減少的同時，可投票人數則從141,590人增加到177,536人；實際投票人數則從32,630人增加到32,823人。 港英當局雖然在1991年廢除立法局選舉中的選舉團制度，但是在1995年選舉團制度又以選舉委員會的面貌重新出現。1998年之後，香港立法會的選舉制度過渡為選舉委員會、功能界別和地方選區三種制度並存的格局。 四、行政長官選舉的選舉委員會模式 基本法第四十五條規定，香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。行政長官產生的具體辦法由附件一《香港特別行政區行政長官的產生辦法》規定。這一條文的內容已經決定了，在採用普選原則選舉產生行政長官之前，香港的行政長官一直會採用選舉委員會選舉的模式。 根據基本法附件一的規定，選舉委員會委員共800人，由下列各界人士組成：工商、金融界200人；專業界200人；勞工、社會服務、宗教等界200人；立法會議員、區域性組織代表、香港地區全國人大代表、香港地區全國政協委員的代表200人。2007年以後各任行政長官的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會批准。 根據基本法諮詢委員會提供的相關報告，這一被稱為是「大選舉團」的選舉委員會制度得以採用的目的在於：通過大選舉團選出行政長官可以保障選舉的代表性，同時，結果亦難於被操控。而且，香港人對功能組別選舉有相當經驗。這個辦法可以保證行政長官不會被立法會、任何組織或任何社會階層控制。這是因為大選舉團並不是一個權力組織，它在選舉後便會解散。大選舉團代表香港政治階梯中一個最重要的梯級，它包括功能組別選舉的元素，也有地區直選的元素。工業家和商人可繼續在政制中確保香港的經濟繁榮。 經過香港立法會通過並報全國人大常委會批准，2011年行政長官選舉委員會規模擴大到1,200人，每個界別各300人。值得注意的是，在政界的100席中，有75席都分配給了民選區議員。如果再加上區議會原有的42個席位，區議會一共在行政長官選舉委員會中擁有117個席位，佔1,200名選委的近一成比例。 作為一種新型的選舉團制度，行政長官選舉委員會相對於前期的選舉團制度所發生的一個重要變化在於，先前曾經與功能界別和地方選區並行的選舉團制度，現在轉變成了將功能界別選舉和地方選區選舉包容於一體的選舉團制度。 五、全國人大代表選舉的選舉會議模式 根據1997年3月14日第八屆全國人大五次會議通過的《中華人民共和國香港特別行政區選舉第九屆全國人民代表大會代表的辦法》的規定，香港特別行政區應選第九屆全國人民代表大會代表36名。香港特別行政區成立第九屆全國人民代表大會代表選舉會議。選舉會議由《全國人民代表大會關於香港特別行政區第一屆政府和立法會產生辦法的決定》中規定的第一屆政府推選委員會委員中的中國公民，以及不是推選委員會委員的香港特別行政區居民中的中國人民政治協商會議第八屆全國委員會委員和香港特別行政區臨時立法會議員中的中國公民組成。但本人提出不願參加的除外。選舉會議第一次會議由全國人民代表大會常務委員會召集，推選十一名選舉會議成員組成主席團，主席團從其成員中推選常務主席一人。主席團主持選舉會議。選舉會議根據主席團的提議，依照本辦法制定具體選舉辦法。 此後，歷屆的全國人大代表換屆選舉之前，全國人民代表大會都會通過一個專門的辦法來規定港區全國人大代表的選舉辦法。不過，36名的全國人大代表名額和選舉會議的組織形式都沒有實質性變化。全國人大代表選舉會議同樣是一種選舉團制度，不過這一選舉團制度與先前在香港存在的選舉團制度不同的是，選舉會議是由全國人大常委會召集，而且在選舉會議內部有一層主席團制的安排。值得關注的是，在2021年3月21日十三屆全國人大四次會議通過的關於完善香港特別行政區選舉制度的決定所設立的選舉委員會中，也在選舉委員會內部設立了召集人制度。 六、案例解讀與拓展 2021年10月25日，選舉管理委員會召開立法會選舉活動指引記者會 從前述介紹中可以看出，選舉團制度在香港已經在四個領域內適用：立法局選舉的選舉團、立法會選舉的選舉委員會、行政長官選舉的選舉委員會和全國人大代表選舉的選舉會議。在1997年之前，選舉團的成員是通過以地域為基礎的區域性組織選舉產生。在1997年之後，各種選舉團的選舉之中都同時納入了功能界別和地域因素。1997年之後的另一變化是，在香港的中國公民中擁有全國性代議性職務的成員被納入選舉團之中。 表1：立法機關選舉的選舉團成員數 來源：根據相關數據整理。 表2：行政長官選舉委員會成員人數 來源：根據相關資料整理。 表3：全國人大代表選舉會議人數來源：根據相關數據整理。 表4：中國全國人大代表的規模變化來源：根據《中國統計年鑒》資料整理。 表5：美國總統選舉團規模的變化來源：根據相關資料整理。 表6：教皇選舉團規模的變化數據來源：何俊志：《選舉政治學》，上海：復旦大學出版社，2019 年，第 28-30 頁。 經歷過回歸之後的演化，香港的選舉團制度目前同時並行於立法會選舉、行政長官選舉和全國人大代表選舉之中。雖然一些領域的選舉團制度存在著制度存廢的爭議的事實，但是選舉團的總體規模則呈現出明顯的增長之勢。在全國人大於2021年3月21日通過的關於完善香港特別行政區選舉制度的決定，不但將行政長官選舉委員會的職能擴充至選舉立法會部分議員，同時還賦予其提名行政長官和立法會議員候選人的職能。在看到職能強化的同時，還應該注意到，選舉團在香港所經歷的變遷趨勢或許可以上升到選舉制度理論層面。本文將其概括為：一個從選舉團和間接選舉制度開始的選舉改革，如果沒有在總體上走向普遍的直接選舉，選舉團規模的擴大就是一種必然的趨勢。 表1顯示，除1995年選舉委員會的人數低於1988的選舉團人數外，香港立法機關選舉團的規模在整體上呈上升趨勢。1997年之後雖然曾經取消過選舉委員會選舉立法會議員的實踐，但是一個規模更加龐大的選舉委員會從2021年又開始選舉一定數量的立法會議員。 如果只看表2的數據，則行政長官選舉委員會的規模經歷過兩次擴張，即2012年和2021年。但是如果結合1996年推選委員會成員只有400人的歷史，也可以認為行政長官選舉委員會經歷了三次規模擴張。 從1997年的九屆全國人大開始，港區全國人大代表的名額雖然一直維持在36人的水平上，但是選舉會議的成員人數則一直呈增長之勢。可以預期的是，這一規模在一段時間內還會繼續擴張。 如果將視野從港區全國人大代表的選舉會議成員規模轉換到全國人大代表的規模，還可以發現，中國的全國人大代表的規模也在代表性原則的驅使下呈增長之勢。1954年開始的歷屆全國人大代表，都是由間接選舉產生。從1959年開始，代表規模就開始增加。雖然自1983年開始就沒有超過3,000人，但是仔細觀察就會發現，1983年之後的全國人大代表規模仍然呈微弱的增長之勢。不過要注意的是，這裡所指的全國人大代表的規模，是省級人大代表選舉產生的。在人大代表的選舉系統中，全國人大並不構成一個選舉團。但是如果我們聯繫到中國的國家主席和國務院總理都由全國人民代表大會產生，同樣也可以將全國人大視為一個選舉團。 如果超越中國來觀察國外的選舉團規模問題還會發現，在研究美國總統選舉團得以長期存在各種解釋中，一直沒有人將選舉團規模的不斷擴大作為一個因素而納入。雖然選舉團規模的擴大並不是直接改革總統選舉團制度的結果，而是美國聯邦成員單位的增加所帶來的客觀結果，但是選舉團規模的擴大無疑也意味著其代表性的增強而不斷覆蓋到聯邦各州。 另外一個非常值得關注的、在相當長時間內得以維持的選舉團制度就是羅馬教皇的選舉團制度。從教皇選舉團成員的變化中同樣可以看出，選舉團的規模也同樣呈逐漸增長之勢。 本研究的一個反例是，1946年召開的國民代表大會出席代表為1,381人。此後台灣當局不願意改選「國大」代表，導致「國大」代表的數量不斷減少，其代表性的成分也逐漸降低。台灣的民意機關也因此很難阻擋普遍和直接選舉的壓力。 七、研究發現與討論 從回歸前後香港選舉團制度的發展經歷來看，一個從選舉團和間接選舉制度開始的選舉改革，如果沒有在總體上走向普遍的直接選舉，選舉團規模的擴大就是一種必然的趨勢。具體而言，選舉團制度一旦在一個國家或地區得以存在，隨後的變遷會有三種情況：一是以普遍化的直接選舉制度替代選舉制度；二是選舉團通過擴大規模的方式得以延續；三是選舉團制度與普遍化的直接選舉制度並存於同一個國家或地區。 本文發表於《紫荊論壇》2021年11-12月號第7-15頁
