《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

張瀚文 | 廣州新華學院法學院教師、法學碩士

朱世海 | 澳門科技大學法學院教授、法學博士

行政立法是行政長官依法制定的規範性文件，在香港特別行政區主要是附屬立法，在澳門特別行政區主要是行政法規。香港、澳門特別行政區在行政立法方面有許多相似之處，但也存在著顯著差別。本文對兩者的比較從法制基礎、效力位階和規制路徑三個維度展開。

港澳行政立法法制基礎比較

香港、澳門特別行政區行政長官作為港澳行政主導政治體制的核心，具有雙重法律地位，既是特區首長，也是特區政府首長，其享有的廣泛職權是港澳行政主導體制實施的基石。

（一）基本法規定的行政長官職權

《香港基本法》、《澳門基本法》確立了香港、澳門特別行政區是以行政長官為核心的政治體制，通常被稱為行政主導體制。行政主導體制的基本特徵在於行政長官較其他公共權力地位崇高、職權廣泛，在行政與立法的關係中，行政處於優勢地位。香港、澳門行政長官作為特區、特區政府的首長，領導特區行政機關，在整個政治體制內起到主導作用，其廣泛職權也由基本法列明。

1.《香港基本法》規定的行政長官職權

作為行政主導核心的行政長官享有十分廣泛的職權。首先，應明確香港行政長官的權力來源是全國人大的授權。行政長官作為特別行政區首長，具有雙重法律地位，對外代表特別行政區，對內代表香港政府，接受執行中央下發的指令並辦理授權事務。其次，《香港基本法》第48條規定了行政長官的職權：領導香港特別行政區政府；負責執行本法和依照本法適用於香港特別行政區的其他法律；簽署立法會通過的法案、公布法律等13項職權，其中包括了財政預算、發布行政命令、行政機關的人事任免等特區的重要事項。

通常而言，香港特別行政區立法會是立法機關，行政長官可以制定附屬法例。此外，香港行政長官擁有緊急立法權，該權力源於《緊急條例》，行政長官同行政會議即依據《緊急條例》仍享有緊急立法權，在緊急或危害公安的情況時訂立法例。

2.《澳門基本法》規定的行政長官職權

澳門行政長官同樣在特區也享有雙重法律地位，將特區的代表權與特區政府的行政權集於一身，依法對中央及澳門特區負責。澳門行政長官的權力也源於全國人大授予，其職權多元而集中，在特區的政治生活中發揮著關鍵作用。

《澳門基本法》第50條是對澳門行政長官法定職權的規定，該規定涵蓋了行政長官可以行使的各項職權：領導澳門特別行政區政府；簽署立法會通過的法案、公布法律及決定政府政策、發布行政命令；制定行政法規並頒布執行等18項。其中，行政長官可以就除法律保留事項以外的事項制定行政法規，在政治實踐中體現行政立法的靈活性，保證澳門特區的高效運作。

（二）港澳行政立法法制基礎的異同

1.相同之處

《香港基本法》、《澳門基本法》中雖沒有直接寫出行政主導（executive-led）4個字，但從兩部基本法的第四章政治體制部分可以看出，行政權在港澳政治體制中十分突出，行政主導體制有堅實的法律依據。全程參與兩部基本法起草的肖蔚雲教授對行政主導的定義為「行政主導就是在行政與立法的關係中，行政長官的法律地位比立法機關的法律地位要高一些，行政長官的職權廣泛而大一些，行政長官在香港特別行政區政治生活中起主要作用」。有學者認為，香港的行政主導體現在香港行政長官及其領導的行政機關在特別行政區權力體系中處於主導地位，澳門特別行政區的行政主導體制於此是一致的，即《澳門基本法》確立了澳門特別行政區是以行政長官為核心的行政主導政治體制，其基本特徵可以概括為：行政長官地位崇高；行政長官擁有廣泛職權；在行政與立法的關係中，行政權處於優勢地位。

香港、澳門特別行政區的行政主導並不意味著「行政專制」，而是「一國兩制」框架下實施的一種新型地方政權組織形式。《香港基本法》、《澳門基本法》的多處規定中都體現了行政主導這一原則，一是行政長官的職權廣泛，法律地位高於行政、立法、司法機關；二是在行政與立法的關係中，行政處於優勢地位；三是行政長官在司法領域也有著重要作用。

2.不同之處

港澳自回歸前的行政立法就存在差異，回歸後根據各自對原有法律吸收借鑒建立的行政立法自然也存在不同。

（1）行政長官的職權不同

行政主導體制下的港澳行政長官都擁有廣泛的職權，但澳門行政長官的職權更為強大。澳門行政長官可依照《澳門基本法》第50條第5項、第7項制定行政法規並頒布執行及委任部分立法會議員。此外，依照法定程序任免各級法院院長和法官，依據法律規定提名檢察長，並報請中央人民政府批准；行政長官還依法有權頒授澳門特別行政區的獎章和榮譽稱號，以表彰傑出貢獻者。

相較而言，澳門特區政府制定的行政法規的範圍更大，除了制定與澳門立法會制定的法律相配套的行政法規之外，還可以單獨制定行政法規，以彌補這方面的法律空白。而香港特區的附屬立法往往以規則、規例、附例等方式出現，一般是為了配合實施香港立法會通過的法律而制定，具有一定的從屬性。

（2）立法制約行政的程度不同

港澳行政與立法的關係一般被概括為既相互制約又相互配合，港澳行政與立法相互制約都處於不平衡狀態，而澳門更為突出。

我國剛對香港恢復行使主權時，由於歷史原因，香港立法會與行政長官的關係屬於制約有餘而配合不足，這就導致行政主導常常難以發揮作用。例如，香港首任行政長官董建華2005年因「健康」原因辭職，到第二任、第三任行政長官參加立法會答問時也屢遭攻擊，所以在當時，香港行政長官未能建立起與行政主導體制相匹配的應有權威。近年來，香港特別行政區立法對行政制約過大的情況發生改變，隨著全國人大通過有關完善特區選舉制度的決定及修訂香港基本法附件一和附件二，香港的選舉制度不斷完善，在立法會選舉中切實落實「愛國者治港」原則，立法會對行政機關的配合度有效提升，但仍對政府構成制約。與香港此前的情況有所不同，澳門立法與行政之間配合比較緊密，澳門行政長官在特區內享有絕對權威，行政長官可直接委任7名立法會議員。

（3）司法制約行政的程度不同

從本質上來看，香港、澳門特別行政區行政與司法的關係都表現為相互制約，但兩地制約的程度有別。由於歷史原因、法律體系、法治程度等原因，港澳特別行政區司法對行政的制約程度存在差異。再根據兩部基本法的具體規定來看，澳門行政對司法的制約較香港行政對司法的制約表現得更為明顯和突出。

從《香港基本法》第88條與《澳門基本法》第87條的規定來看，兩者在文本表述上十分相似，主要是針對港澳行政長官對兩地法官的任命，但其內在含義存在顯著差別。按照《香港基本法》的規定，香港行政長官在任命法官時，主要依據的是各界人士的推舉，這種任命在很大程度上是一種形式上的程序，缺乏實質性的考量。相對而言，澳門行政長官對法院領導的委任是實質性任命。

港澳行政立法效力位階比較

香港、澳門特別行政區的政治體制均為行政主導體制，即在行政、立法、司法的關係中，行政處於相對優勢地位，行政立法亦屬於行政權領域中，釐清港澳兩地行政立法的效力位階十分必要。

（一）香港附屬立法的效力位階

香港附屬立法由來已久，其淵源可追溯至港英政府管治時期香港立法局對行政部門和社會團體所授予的立法權，這些部門與團體據此制定了一系列輔助性法律，以此靈活應對社會發展和治理需求的變化，故此類行政立法亦被稱為「授權立法」。根據《香港基本法》的規定，香港立法會行使立法權制定法律，屬於香港唯一的立法機關，行政機關有權擬定並提出附屬立法，香港行政長官作為特別行政區政府首長，自然也有制定附屬立法的權力。因此，香港行政長官或行政機關有權在立法會相關條例的授權下，按照經立法會審議的程序制定附屬法例，此類附屬法例與條例具備同等法律效力。

此外，香港行政長官依據《緊急條例》的規定，在香港特別行政區出現緊急狀況或危害公共安全的情況下，同行政會議有權制定緊急規例，該規例通常需要合乎公眾利益。香港行政長官與行政會議所擁有的緊急立法權一定程度上確保了特區行政機關在應對各種情況時能夠靈活應對，並且有效地行使權力，有利於維護香港社會的穩定與秩序。

1.附屬法規效力位階低於法律

香港附屬立法的歷史由來已久，亦被稱為「授權立法」，其源於港英時期。在當時，香港立法局可以授權有關行政部門以及社會團體制定輔助性法律，以靈活地應對社會發展和治理需求的變化。香港回歸後，附屬法規屬於香港制定法和成文法的組成部分，也是香港的重要法律淵源，其效力位階低於條例，並且不得與已有條例的規定相抵觸。同時，以授權制定的附屬法規在一定程度上還受到香港法院的約束，法院可以因附屬立法的內容或程序宣布其無效，而附屬立法中的程序、規則和細則必須嚴格限定在它們的父母條例所授權的範圍之內。因此，附屬法規一般而言是經立法上的授權後，由行政機關制定的具有法律效力的立法，屬於香港行政立法範疇。

一般而言，香港行政機關制定的附屬法規是為了配合實施香港立法會通過的法律而制定的，具有相應的從屬性。《香港基本法》中並沒有明確界定附屬法規的性質或效力位階，在第62條中只涉及到特區政府有權擬定並頒布附屬法規。行政機關經授權所制定的附屬法規屬於行政立法的範疇，具有行政立法性質，也具有一定的民主性、行政專業性等作為其正當性基礎，通常由特區政府或行政長官行使政權所制定的附屬法規以立法會制定的法律為依據，因此該附屬法規的效力位階低於立法會制定的法律。

2.依據《緊急條例》制定的附屬法規具有初始性

香港在原有的政治體制下，只有立法局（總督長期兼任立法局主席）有權立法，總督只能通過其制定的《緊急法》自我賦權。根據《皇室訓令》的規定：「總督同行政局認為其面臨緊急情況或危害公安時，可召開立法局會議並制定必要的法規」，即總督在緊急情況下能夠行使緊急立法權。另外，根據「亨利八世條款」，政府的部長可以利用授權立法來修改或廢除議會所通過的法律，如在緊急狀態下或政府需要更大範圍的權力時，為了更加靈活、高效地應對緊急情況，此時議會則採用授權的形式，授權政府用行政法規來處理，此時的緊急立法可以修改議會所通過的法律。

根據《香港基本法》第8條的規定，《緊急條例》在經過必要的修訂後被採納為香港特別行政區的法律，該條例繼續賦予了行政長官與行政會議緊急立法權。這一權力的延續，源於港英時期香港總督所享有的權力，對於完善香港的緊急法制、應對香港社會風險以及拓展「一國兩制」的彈性空間具有必要性。該緊急立法權確保了香港政府在面臨緊急情況時能夠迅速而有效地作出反應，同時有利於維護香港特別行政區的法治穩定和「一國兩制」的順利實施。在《香港基本法》中，與緊急情況有關的條款包括直接條款和間接條款：前者包括第18條第4款、第72條第5款；後者為第14條第3款。因此，行政長官依照《緊急條例》制定的行政法規具有初始性，且可以修改由立法會制定的法律，緊急立法的效力位階不低於立法會制定的法律。

（二）澳門行政法規的效力位階

《澳門基本法》第50條第5款明確規定，澳門特別行政區行政長官擁有「制定行政法規並頒布執行」的權力，其制定的行政法規同行政長官批示、行政命令、行政長官公告一樣，均是行政機關行使行政職能的表現，通常是指其制定的規範性文件。一般而言，澳門所說的行政法規是狹義的行政法規，是指《澳門基本法》第50條第5項、第58條和第64條第5項的概念，屬於澳門的行政立法範疇。

澳門回歸後，特區司法機關先後多次就行政法規中的個別內容作出判決，認定有關行政法規因僭越立法權限制定而無效，行政法規制定權限的爭議逐漸成為涉及澳門特區政治體制的重大且不容迴避的課題之一。

1.行政法規效力低於立法會頒布法令

澳門行政長官制定行政法規必須遵循法律優先原則，特首制定行政法規的權力來源於《澳門基本法》授權，則行政法規不得與《澳門基本法》相抵觸，同時也不能違反澳門特別行政區的法律規定，當行政法規的規定與法律不一致時，應執行法律的規定。此規定源於澳門《關於訂立內部規範的法律制度》第3條的規定：「一是澳門特別行政區的法律、獨立行政法規、補充性，行政法規及其他內部規範性文件須在符合《澳門基本法》的前提下方為有效。二是法律優於其他所有的內部規範性文件，即使該文件的生效後於法律」，此條文亦明確體現了法律優先原則。此外，澳門《關於訂立內部規範的法律制度》第3條第2款還規定：法律優於其他所有的內部規範性文件，即使該等文件的生效後於法律，即行政長官制定的行政法規效力位階是低於澳門原有法律及立法會所制定法律的。

因此，澳門的行政法規效力位階可以概括如下，首先，行政法規低於《澳門基本法》以及列於該法附件三的全國性法律；其次，行政法規低於經中央政府批准或授權下適用於澳門特區的國際公約或協議；再次，行政法規低於澳門特區立法會制定的法律、符合《澳門基本法》而予以保留的原有法律及部分法令。

2.行政法規不宜修改法令

根據澳門《關於訂立內部規範的法律制度》的規定，法令可以被獨立行政法規及補充性行政法規修改、暫停實施或廢止，存在兩種情況：一種情況是，獨立行政法規可以修改廢止法令；另一種情況是，補充性行政法規以修改廢止法令的範圍：需制定具體執行性規定的事項。

如前所述，法令的制定主體是原澳門總督，而澳門《關於訂立內部規範的法律制度》規定了回歸後的行政法規可以修改、暫停實施或廢止回歸前總督制定的法令，此規定目前在澳門學界仍有爭議。

（三）關於法令是否可以被行政法規修改或廢止的爭議

一種觀點認為法令可以被行政法規修改或廢止，《關於訂立內部規範的法律制度》就採用了此觀點。葡澳時期的澳門總督時常以立法形式行使行政權和調整行政事務，表現形式一般為法令、訓令或規範性批示，這種情況下制定的法令是可以由行政法規對其加以修改、甚至廢除的。理由在於，這部分法令調整的社會關係的內容在性質上屬於行政範疇和行政事項，修改和廢除規範行政機關事項法令的行政法規不存在違法性。

另一種觀點認為行政法規不宜修改或廢止法令。原則上，行政法規不可修改、廢除或抵觸法令，畢竟法令是立法權的產物，不是行政權的產物。從法律的效力位階來看，法令是「雙軌制」立法體制的產物，由原澳門總督制定，其效力位階等同於立法會制定的法律，而根據澳門現行的立法體制，行政長官制定的行政法規效力低於立法會立法。

從法律效力位階視角出發，本文認為法令的效力位階與立法會制定的法律相同，而行政長官制定的行政法規低於立法會立法，所以法令不應當被行政法規來修改、暫停實施或廢止，未來澳門《關於訂立內部規範的法律制度》應當對該條文作出相應修訂，嚴格遵循法律優先原則，以維護澳門法律秩序的穩定性及安定性。

（三）港澳行政立法效力位階的異同

香港、澳門特別行政區的立法機關均為立法會，行政長官不享有一般立法權，其行政立法的效力問題有相同之處，行政長官的行政立法的效力一般都低於立法會所制定的法律。香港特別行政區還存在一個特殊情況，即香港行政長官的緊急立法具備初始性，效力不低於立法會立法。

1.相同之處

《澳門基本法》第50條第5款規定行政長官享有制定行政法規並頒布執行的權力，《香港基本法》沒有直接規定行政長官有制定行政法規的權力，其第62條涉及行政立法，即香港特區政府有「擬定並提出法案、議案、附屬法規」的職權，而行政長官是特區政府的首長，則自然也可以制定附屬法規。兩者的相同之處在於，行政長官制定行政法規（香港為附屬法規）是行使職權的表現，其制定的一般是具有普遍性、抽象性的規範性文件，僅是實質法律。其次，香港行政長官的附屬立法與澳門行政長官制定的行政法規均屬於行政立法範疇。行政立法通常稱為授權立法，根據授權者和授權方式的不同又有許多分類，有的是制憲機關通過憲法加以授權，有的是立法機關制定法律加以授權，有的授權性法律只提供一般性原則，要求行政機關依照法律制定細則性實施性規範。

因此，儘管兩部基本法賦予行政長官制定澳門特區的行政法規與香港特區的附屬法規的權限，但兩者都屬於行政立法，即授權立法範疇，其法律位階通常低於立法會制定的法律。

2.不同之處

儘管港澳在行政立法的效力位階有相似之處，但兩地行政立法的效力也存在顯著差異。所不同的是，澳門特區政府制定的行政法規的空間範圍要大於香港特區政府，除了制定與澳門立法會制定的法律相配套的行政法規之外，還可以制定獨立行政法規，以彌補這方面的法律空白，使之有法可依、有章可循。

相比之下，香港特區的附屬立法是為了配合實施香港立法會通過的法律而制定，往往以規則、規例、附例等方式出現，雖然名稱各異，其法律性質和地位相同，具有一定的從屬性。此外，香港行政長官會同行政會議認為屬緊急情況或危害公共安全的情況時，可訂立任何他認為合乎公眾利益的規例，其效力位階不低於立法會立法，澳門行政法官則並無類似緊急權。

港澳行政立法規制路徑比較

香港、澳門特別行政區成立以來，行政主導體制在制定行政法規方面發揮了重大作用，同時也帶來了行政立法監督方面的難題。對公共權力的任何設定，都要相應建立對其加以法定控制的機制，這是現代民主政治的內在要求和實質體現。因此，為了避免在行政主導體制下行政權的無限擴張及濫用，對澳門行政法規、香港附屬立法的監督及規制是必要的。

（一）香港對行政立法的規制

香港對行政立法進行規制的主要途徑與澳門相比較為豐富，具體有二：一是通過立法會制定的法律對行政機關制定的行政法規進行規制，《香港基本法》第73條第5款規定：立法會有權質詢政府工作，故立法會議員可就附屬立法的制定對政府進行質詢；二是香港法院可以依據《香港基本法》第19條第2款對附屬法規進行司法審查。

1.立法會監督附屬立法

香港行政長官領導下的特區政府與立法會，是互相獨立的兩個部門，彼此之間擁有和行使《香港基本法》賦予的不同權力，兩者屬於互相制衡、互相配合的關係。《香港基本法》第73條第5款規定：立法會有權質詢政府工作，因此香港立法會擁有對行政機關質詢的權力，在一定程度上對香港政府進行有效監督。香港立法會前主席曾鈺成在書面裁決中指出，立法會具有審議附屬法規的憲制責任，並因此有權在適當時作出修改或廢除。任何條例中賦權訂立附屬法規的法定條文，在欠缺清晰措辭或明確立法意圖的情況下，不應詮釋為立法會已放棄其對行使該權力的控制權。若立法會對轉授權力下的立法過程作出干預的權力受到限制，而這些限制逾越《香港基本法》所容許的範圍，自然會引起議員的警惕。

附屬法規是香港的制定法和成文法的一個組成部分，從權力來源的視角出發，香港行政機關制定的附屬法規屬於授權立法，其來源於立法權的授予，區別於立法機關的普通立法：一方面，附屬法規一般必須有立法上明確的授權依據，具有相應的從屬性；另一方面，立法機關當然也可以通過立法或修訂方式對附屬法規進行一定的監督和控制。雖然香港的政治體制為行政主導體制，但行政權也不能無序擴張，通過立法權行政權加以限制是必不可少的。因此，香港立法會能依據《香港基本法》的規定對行政長官或行政機關行使質詢權，並可以對其制定的附屬立法進行審查與監督。

2.對附屬立法的司法審查

香港法院積累了對本地立法進行司法審查的經驗，港英時期的香港法院就曾審查香港立法機關的立法是否違反港英時期的憲制文件。1997年香港回歸後，依據《香港基本法》的規定，香港特區享有高度的自治權，其中包括司法權（終審權），終審法院有權解釋《香港基本法》高度自治範圍內條款。《香港基本法》第19條第2款規定：香港特別行政區法院除繼續保持香港原有法律制度和原則對法院審判權所作的限制外，對香港特別行政區所有的案件均有審判權，基於該條款，香港法院可以依據《香港基本法》有權審查立法與行政行為。

2006年7月12日，香港終審法院裁定《電訊條例》第33條准許行政長官以行政命令指示執法人員截聽市民電話通話違反基本法，後續政府向立法會提交《截取通訊及監察條例》草案並通過。《截取通訊及監察條例》草案涉及在法例中訂明執法機關可以合法截取通訊及進行涉及使用器材的秘密監察的目的、條件及所需授權。《截取通訊及監察條例》草案的出台有賴於香港特區法院對立法會立法及附屬立法的審查監督，是香港特區司法審查制度的良性成果。

在行使《香港基本法》賦予的司法權時，香港法院肩負著執行和闡釋《香港基本法》的重要職責。香港法院有權審核香港立法機關制定的法律、行政機關制定的附屬法規是否合乎《香港基本法》的規定，如香港法院一旦發現任何法律或附屬法院與《香港基本法》存在相抵觸的情況，法院便有權不適用該法律或附屬立法。

（二）澳門對行政立法的規制

在澳門特別行政區，由《澳門基本法》所確立的行政主導體制得到了充分的實踐，澳門行政長官享有絕對權威，澳門立法會對行政長官更多的是配合，在某種程度上存在立法權制約行政權乏力的情況。而澳門《關於訂立內部規範的法律制度》頒布後，行政長官制定獨立的行政法規不經過立法會，對沒有法律規範的事項創設初始性規範，該制度又給予了行政長官過大的自主性，而澳門《關於訂立內部規範的法律制度》全文中並未體現對獨立性行政法規的制約，缺乏對其有效的監督程序。因此，澳門特別行政區應當加強對政府行為的監督制約力度，必須對行政法規進行有效規制。

1.立法會監督行政立法

由民主產生的立法機關對行政權力進行監督，以實現權力對權力的制約，是法治國家的通例，通過立法會制定的法律對行政法規進行監督具有其存在的合理性基礎，《澳門基本法》第76條規定：澳門特別行政區立法會議員有權依照法定程序對政府的工作提出質詢。澳門立法會議員依法行使質詢權是立法機關對政府工作進行監督的重要途徑。因此，澳門立法會作為澳門特區唯一的立法機關，可以監督行政立法，主要依賴於立法會議員的質詢權，依法對行政長官制定的行政法規進行合理規制。

2.對行政法規的司法審查

《澳門基本法》第19條第1款規定：澳門特別行政區享有獨立的司法權和終審權。澳門法院的司法獨立相應地制約了澳門的行政立法。與香港法院不同，澳門法院並未在一開始積極發揮司法審查權，其認為：「基本法和澳門特區的法律均排除對法律和行政法規違反基本法的訴訟」。回歸後的澳門也理應享有對立法行為、抽象行政行為是否符合基本法的審查權。澳門行政法規司法審查始於2005年的「丹麥工程師逗留案」，該案也推動了澳門《關於訂立內部規範的法律制度》的出台，法院如何適用與審查行政法規成為了澳門特區無法迴避的問題。

（三）港澳行政立法規制路徑的異同

香港、澳門特別行政區對行政立法的規制路徑存在一定的相同之處，但有其獨特的制約形式。

1.相同之處

香港、澳門特別行政區對行政立法的規制路徑的相同之處在於兩地立法會可以對兩地行政機關制定的附屬立法、行政法規進行質詢。如前所述，港澳的政治體制均為行政主導體制，行政、立法與司法是在既互相配合又互相制約的大原則下運行的。《香港基本法》第73條第5款規定：立法會有權質詢政府工作，《澳門基本法》第76條澳門特別行政區立法會議員有權依照法定程序對政府的工作提出質詢。可以看出，香港、澳門立法會對行政立法都有質詢權。

但由立法會監督行政立法的規制路徑也存在著局限性，香港、澳門特別行政區的行政立法都不需要報立法會備案，立法會也無權廢止行政立法。

2.不同之處

香港、澳門特別行政區在行政立法監督的政治實踐中逐漸展現出兩地自身的特徵，兩地在對行政立法的規制路徑亦存在差異。

（1）對行政立法監督的程度不同

與香港行政長官附屬立法相比，澳門行政長官制定行政法規所涉及的事項較為廣泛，自由度較大，立法會對於行政權的制衡較弱。中央沒有對行政長官制定規範性文件，並無監督或是審查，其監督一般靠行政事件的發生，屬事後性監督。澳門《關於訂立內部規範的法律制度》中也只採用將立法方式的選擇權授予行政長官，卻沒有給予立法會採取任何救濟措施的規定，一定程度會使行政權過大，造成行政法規制定亂象，立法權在相當領域則被架空。

（2）司法審查效果的不同

根據香港、澳門行政立法的規制路徑來看，香港、澳門特區法院可以對行政機關制定的附屬立法、行政法規進行司法審查，但二者的審查效果不同。有學者提出，港澳特區在司法審查的差異主要是由於兩者不成文憲制性規範的差異造成，而兩地不成文憲制性規範之間的差異主要是因為港澳的法律傳統不同，以及港澳特區司法精英的價值取向及其作出的選擇不同。香港法院有權解釋《香港基本法》高度自治範圍內條款，香港法院可以對此採取能動理解，積極干預行政事務，逐漸形成了司法審查的模式，在香港特區的政治實踐中形成了大量案例。例如，2019年香港時任特首林鄭月娥引用《緊急條例》制定《禁止蒙面規例》引發的一系列司法爭議，該案屬於香港法院對附屬立法進行司法審查的典型。

由於原有政治體制、法律體系、文化認同等諸多因素的影響，澳門法院在一開始就沒有像香港法院那樣大力推行「憲法性管轄權」，行政權相對處於優勢地位，澳門法院通常較為尊重政府，一般不會出現判令行政立法違反立法會立法或《澳門基本法》，因此澳門的司法審查權仍在探討階段。

 

本文發表於《紫荊論壇》2024年10-12月號