《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

夏文宗 | 廣東工業大學粵港澳大灣區協同治理與法治保障研究中心科研助理
馮澤華 | 廣東工業大學粵港澳大灣區協同治理與法治保障研究中心副主任、廣州數據法治研究中心副教授

 

人工智能產業作為新興產業的代表，一直堅持智能化、綠色化、融合化方向，是實現現代化產業體系構建的重要抓手。近年來，在國家創新科技與區域協調發展戰略的推動下，粵港澳大灣區被確立為引領中國新一輪現代化產業體系建設的核心引擎。人工智能作為新質生產力的典型形態，能夠顯著增強產業鏈韌性，已成推動灣區產業升級的關鍵力量。
 

引言

二十屆四中全會提出要「堅持智能化、綠色化、融合化方向，加快建設製造強國、質量強國、航天強國、交通強國、網絡強國，保持製造業合理比重，構建以先進製造業為骨幹的現代化產業體系。」廣東持續將數字經濟與「人工智能+」作為發展新質生產力的核心抓手。2019年中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，明確提出建設「國際科技創新中心」，推動人工智能、大數據等前沿技術在大灣區的深度融合與應用。2024年廣東省工業和信息化廳印發《廣東省數字經濟工作要點》，進一步提出建設人工智能夥伴計劃、拓展「AI+千行百業」應用場景。佛山作為中國近代民族工業的發源地之一和重要製造業基地，率先出台《推進製造業數字化智能化轉型發展若干措施》，實施「人工智能+千行百業」行動，並於2025年6月發布《AI賦能佛山產業報告》，系統規劃佛山製造業AI躍升路徑。同時，香港依託科研基礎與國際化平台優勢聚焦AI算法研發，澳門則在智能文旅與大健康等領域推進AI應用布局。佛港澳三地在產業數字化轉型與人工智能落地應用方面具備顯著的協同潛力。

區域合作是地理鄰近地區通過建立協調機制、統一政策與規劃布局以實現要素優化配置的過程。在數字經濟發展背景下，產業協同打破了傳統行業邊界，依託數字化平台與跨領域合作實現產業無縫對接。研究香港、澳門、佛山三地的人工智能產業合作，聚焦「現實訴求」，在理論上有助於將宏觀協同願景落實為可觀測、可度量的問題域，豐富區域協同與數字經濟研究在要素流動、制度匹配、鏈式擴散等方面的解釋框架；在實踐上，識別跨境數據合規、科研—場景耦合、標準與測評三類短板，有利於明確近期政策著力點與項目推進優先級，提升灣區在AI產業鏈上的複制性與擴展性。

本文以問題為導向，構建「現實訴求—短板約束—實現路徑」分析框架，結合運用文獻分析與事實歸納方法，系統梳理佛港澳在對跨境數據、制度對接、科研—場景協同、標準測評等方面的現實問題，並在此基礎上提煉可用於政策研判與項目管理的實際路徑，旨在為大灣區在發展新質生產力與深化區域協同提供參考。
 

佛港澳人工智能產業合作的現實訴求

跨境數據對接的迫切訴求。人工智能發展依賴高質量數據要素，而佛港澳三地在數據管理制度、體制機制、跨境規則方面存在較大差異，制約了合作效率和成果產出。特別是在「一國兩制三關」的背景下，規則銜接與制度創新成為推動形成人工智能跨境數據共治機制的關鍵。

首先，佛山作為製造業中心城市，人工智能應用集中在家電、裝備、家具三大支柱產業的嵌入式部署，對工業數據和生產數據依賴高。根據《個人信息保護法》等法規，企業傳輸被認定為「重要數據」的工業或科研數據需經過嚴格安全評估，導致數據跨境流動效率低下，制約AI模型的訓練和優化。

其次，大灣區雖在推動數據要素市場建設，但三地在法律合規與市場機制方面尚未實現有效銜接，缺乏統一的跨境數據交易標準，數據確權與權屬規則存在地區差異，導致佛山企業與港澳合作面臨「數據難定價、難流通」的困境。澳門雖在人工智能項目備案和合規方面進行探索，但由於缺乏與內地監管的互認機制，其本地化合規舉措仍需兩地分別審批，增加了合作成本。

此外，跨境數據在醫療、金融、社會管理等敏感領域的應用涉及較高的安全及道德風險，各地在數據安全考量上側重點不同，進一步加大了合作難度。澳門法律規制寬鬆、政策試驗空間較大，可發揮其制度優勢，設立「跨境AI數據試驗區」，在保障隱私安全和數據安全的前提下，為佛山製造業對接香港科研機構提供低風險試驗場，推動形成統一的跨境數據管理機制，鞏固佛港澳AI產業協同發展的制度基礎。

高端科研與產業場景耦合的訴求。推動高端科研與產業場景深度融合，是提升粵港澳大灣區人工智能整體競爭力的關鍵舉措。香港、佛山和澳門在人工智能產業發展中功能定位各異，但在區域層面存在「聚而不聯」的現象，創新要素在核心城市集聚，與製造業城市之間的聯通不足，制約了協同創新潛力的釋放。

香港擁有世界一流的高校與科研機構，在計算機視覺、自然語言處理、深度學習等領域具備雄厚的基礎研究實力。然而，香港本地市場規模有限，科研成果轉化渠道不暢。

與之形成對比的是，佛山在家電、裝備製造、陶瓷等千億級產業集群中擁有豐富的AI應用場景，企業智能化改造需求強烈；但佛山本地企業多集中於系統集成與場景應用環節，缺乏既懂算法又熟悉工業工藝的跨界人才，面臨「不想轉」「不敢轉」「不會轉」和「不能轉」的轉型困境，制約了製造業智能化升級進程。

澳門在人工智能立法與倫理治理方面具備制度創新與先試先行的空間，但受本地產業規模限制，科技研發存在有「科研產出」、無「產業需求」的「供需錯位」，大學研究成果難以對接工業界大規模應用，制度優勢未能充分發揮。

總體來看，高端科研成果若無法對接產業場景，易導致科研「孤島化」；而產業需求若缺乏科研支撐，則易陷入創新「低端化」。大灣區「中心—外圍」的空間分異與耦合不充分，使得核心城市科研資源未能有效輻射製造業城市，區域協同創新效率有待提升。

AI產業標準與測評體系的協同訴求。推進佛港澳AI合作向「跨廠複製、跨域擴散」的規模化階段邁進，必須突破標準與測評體系的「硬約束」：它直接決定項目能否互認、結果能否攜帶、周期能否壓縮，影響項目推進效率與合作深度。

首先，標準與測評體系缺失是三地協同的「當前卡點」。佛山下遊生產製造場景多，但設備協議、數據口徑、模型評估等方面協同不足，導致跨廠使用率低、驗收通過率不高；香港雖具備上遊科技創新優勢，但缺乏區域統一的模型測評口徑和建模成果互認機制，科研成果需在灣區工廠中反復進行「二次驗證」；澳門強調合規治理，但AI產品和模型的通用測評備案口徑缺位，跨境項目難以實現三地快捷互認。

其次，標準不兼容直接降低了合作效率。廣東「數字灣區」三大行動方案明確提出通過制定「灣區標準」實現規則互認，旨在解決項目異地搬遷、驗收周轉、結果轉帶等問題。在產業實踐中，同一算法在不同企業與廠區中常出現「水土不服」，反映協議割裂與生態不兼容，推高了應用成本，制約了規模化成長。

從產業鏈的角度看，佛山的製造業企業多處於中下遊環節，產品附加值較低，亟需通過智能化升級向產業鏈高端延伸。然而，在大灣區人工智能空間網絡中，佛山處於「相對邊緣位置」，在智能製造深度應用與核心科研資源對接方面存在不足，不僅制約了本地轉型升級，也削弱了大灣區整體的國際競爭力。
 

實現佛港澳人工智能產業合作現實訴求的制約及影響因素分析

（一）制度差異與數據主權的制度性約束。佛港澳人工智能產業合作受制度異質性與數據主權問題的制約，表現為規則系統「碎片化」，並延伸至法律體系、治理模式和價值差異，影響數據跨境流動與AI應用的制度環境。

三地數據治理制度存在顯著差異。香港執行的是《個人資料（私隱）條例》（PDPO），規定企業對個人資料的收集、使用、存儲等應當採取最少資料原則、目的原則、公開原則，強調個人隱私權益與保護，與歐盟《通用數據保護條例》（GDPR）原則相近；澳門《個人資料保護法》亦參照歐洲標準，注重透明度及程序監督；佛山則遵循內地《數據安全法》《個人信息保護法》，以及工信部發布的《提升工業領域數據安全能力實施方案》等規定，將數據定義為生產要素之一，強調數據分類分級、安全可控、產業賦能等。制度異構導致合作項目需符合多重合規要求，增加了跨境AI應用的時間和成本。

此外，三地對數據主權與治理價值的認知也存在分歧。港澳地區側重個體權利和全球治理契約性，與內地強調國家安全與經濟安全的集中化治理取向形成對比。國家網信辦發布的《促進和規範數據跨境流動規定》要求重要數據出境要進行安全核查，同時將數據劃分為「一般」「重要」與「核心」三類。這種制度差異導致合作目標錯位：港澳注重合規性和國際可持續性，佛山追求快速落地與推廣應用，長期來看易導致科研成果難以規模化轉化，產業應用難以合規對接。

跨境數據流動的制度銜接仍處於探索階段。2023年，香港創新科技及工業局與國家網信辦簽署《關於促進粵港澳大灣區數據跨境流動合作備忘錄》，推出「粵港澳大灣區個人信息跨境流動標準合同」，在確保數據安全的前提下，簡化個人信息跨境流程。該機制採取自願模式，對數據量限制較為寬鬆，但合同外數據仍需經過安全及負面清單審核，跨境數據流動尚未全面放開。2024年《促進和規範數據跨境流動規定》對不涉及敏感個人信息的公共事務與企業經營活動免於安全評估，顯示政策有所鬆動，但佛港澳尚未建立跨境數據交易平台，標準合同與內地出境規定仍需磨合，企業對跨境數據合規仍持觀望態度。

（二）人才資源流動與結構性短缺。人才結構性短缺與流動性障礙是制約佛港澳人工智能產業協同發展的關鍵因素。大灣區人工智能人才總量較大，但區域內部存在分布不均與流動壁壘，影響產業整体競爭力。

首先，AI高端科研人才高度集中於香港，而佛山與澳門應用型人才相對稀缺。截至2024年，香港AI人才約6.51萬人，香港擁有國際化的科研教育資源，在深度學習、自然語言處理、智能算法優化等領域實力雄厚；而佛山等城市人才總量普遍低於一萬人，尤其缺乏具備算法建模與工業工藝融合能力的複合型人才。

其次，人才流動呈現不平衡態勢。廣州、深圳、澳門和香港是大灣區人才吸引力最強勁的城市，佛山與澳門在基礎設施和城市配套方面相對弱勢，人才競爭處於劣勢。跨境人才流動還面臨制度障礙，三地在職業認證、社會保障等方面政策不銜接，AI人才跨境工作需要重新認證，增加了流動成本。監管大灣區提出「跨境人才通」倡議，但實際操作中仍存在協調不足，人才流動便利化程度有待提高。

產業鏈協同與國際競爭力不足。佛港澳人工智能產業協同不足，國際競爭力不強，體現在核心技術與應用需求錯位、產業鏈分工斷裂、系統化合作機制缺失等方面。

從產業鏈分工看，佛山側重生產製造與中低端應用端，香港聚焦科研與資本市場，澳門偏重制度創新與應用試點，但三者缺乏縱向對接機制。香港科研成果多滯留於高校或科研機構，缺乏面向佛山產業的中試平台；佛山企業缺乏引進港澳科技成果的渠道；澳門受產業基礎與體量限制，承擔大規模鏈式分工的能力仍需培育。大灣區多數城市位於產業智能化網絡的邊緣位置，主要依賴廣深港等中心城市的輻射帶動，區域內部科研—產業鏈存在斷裂風險，制約了科技成果的快速轉化。

此外，佛港澳在關鍵核心技術上對外依賴較強，AI芯片、超算平台、算法框架等均依賴美歐進口，產業主要集中在應用和集成環節，缺乏國際話語權。佛山雖擁有大規模製造業場景，但受上遊關鍵技術供給不足制約，向產業鏈高端突破難度較大。港澳的科研與制度優勢短期內難以扭轉技術「卡脖子」局面。

綜上所述，制度分歧是合作的根源性制約，人才短缺與流動壁壘是傳導機制，產業鏈協同不足與國際競爭力偏弱是外在表現。三者相互作用，構成制約佛港澳人工智能產業合作的系統性瓶頸。破解這些短板，需從制度協調、人才機制和產業鏈協同三方面同時發力，推動區域協同與國際競爭力提升。
 

佛港澳人工智能產業合作實現路徑

健全跨境數據協同互認機制。制度差異和數據主權問題是佛港澳人工智能合作的硬約束。打通這一堵點，需從建立跨境制度協同入手。近年來，大灣區提出以「規則對接、機制對接」推進跨境合作，但人工智能領域缺乏相應的制度互認平台。

首先，可在橫琴、南沙等自貿區設立「AI跨境數據治理沙盒」，允許在合規框架內開展小範圍試點與算法聯合訓練，積累制度經驗。其次，建立粵港澳數據分級標準，對工業數據、公共服務數據等進行差異化分級，在風險可控的前提下實現數據有效流通。最後，推動香港隱私保護、澳門倫理治理、佛山數據管理等制度互認，減輕企業合規負擔。在高風險領域如醫療、金融等行業中，可建立跨境聯合審查委員會，實現流程簡化和合規性銜接。根本而言，佛港澳應以區域整體身份參與AI治理和標準制定，推動從「規則接受者」向「規則制定者」轉變。

構建跨境人才聯合培養與流動機制。人才資源不均衡與結構性短缺是佛港澳合作的中觀層面短板。香港科研人才集中但轉化能力不足，佛山產業需求旺盛但複合型人才缺乏，澳門人才供給有限且流失嚴重。數字經濟發展對產業協同集聚具有「引力—擴散」的雙重效應，需加強跨境人才聯合培養與流動機制建設。

在人才培訓上，三地高校、科研機構與企業可共同成立「跨區域人工智能人才培訓聯盟」，開設算法建模、智能製造、產業工藝、倫理治理等方向課程，推行跨校跨專業選課與「雙導師制」，由高校教授和業界專家共同指導。聯盟可建設「跨區域實訓基地」，組織學生在佛山製造業企業、香港實驗室、澳門智慧城市示範區進行跨區域流動學習，積累跨行業工作經驗。

在人才流動方面，應推動建立三地統一的人才認證體系，將學歷認證、職業資質和技能等級納入統一平台，簡化跨境就業與創業手續。同時，設立「跨境工作許可快速通道」，為高端AI人才提供長期居留與工作許可，並推動社保和醫療福利對接。建設「人才信息共享系統」，記錄人才的專業背景、研究成果和跨境經歷，供企業與科研機構實時檢索匹配，減少供需錯配。

在人才激勵方面，實施分層分類引才政策。對頂尖科研人才，由聯合科研基金提供資助，享受三地稅收優惠和科研自由；對產業應用型人才，由企業項目提供激勵和職業發展支持；對青年創新人才，提供創業補貼、孵化扶持、跨境創業基地等政策支持，特別是在澳門地區，可發揮制度靈活性優化人才待遇，形成「引得進、留得住、用得好」的良性循環。

打造跨境產業鏈協同平台與提升國際競爭力路徑。產業鏈協同不足和國際競爭力弱化是佛港澳合作中最直觀的短板。在全球生產網絡重構背景下，提升上遊技術能力與協同深度是區域競爭力的關鍵。為此，需重點推進在產業平台建設、核心技術突破與國際戰略聯盟構建。

在平台建設方面，建設「佛港澳人工智能產業協同平台」，促進科研、資本、產業縱向融合發展，集成成果對接中心、中試驗證中心、產業孵化基地功能。科研機構通過平台發布成果，佛山企業開展中試驗證，澳門負責制度評價和知識產權保護，實現從科研突破到產業落地的全鏈條協同。

在核心技術突破方面，三地聯合設立「人工智能核心技術攻堅實驗室」，集中研發芯片設計、操作系統、算法框架等核心上遊技術研發。設立跨境長青科研基金，由佛山政府、香港風投、澳門公共資金支持，開展長周期、高風險的核心技術攻堅研究，推動佛山製造業在科學場景中迭代創新，減少對歐美技術的依賴。

在國際競爭層面，推動成立「佛港澳人工智能國際戰略聯盟」，共同參與全球標準制定和國際市場開拓。在標準認證方面，聯合制定對接國際的AI產業標準，爭取納入國際標準體系；在市場開拓方面，組織企業參與國際展會和跨境投資，提升佛港澳人工智能品牌影響力；在規則談判方面，推動聯盟向聯合國、ISO等國際組織發聲，實現從「跟跑」到「並跑」乃至「領跑」的轉變。
 

本文發表於《紫荊論壇》2025年10-12月號