《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

江照信｜中山大學港澳珠江三角洲研究中心、粵港澳發展研究院教授

香港國安法於2020年頒布實施至今已經超過五年，學者對於五年多來的實施效果有很多的討論，這對於未來如何思考在特區維護國家安全與「一國兩制」無疑是重要的。隨著香港維護國家安全法律的不斷完善發展，需要更加注意國家安全軟法的研究，即在香港維護國家安全的制度和執行機制建設之外，思考第三個維度的觀念體系建設。
 

國家安全軟法包括「大」國家安全觀、「大」國家安全法、「憲法國家主義」等基本內容。本文在比較學術視野之下，提出與國家安全軟法觀念內在關聯，同時也是國家安全法研究不可回避的另外兩個基本觀念：國家安全憲法（national security constitution）、國家安全國家（national security state）。依筆者言，美國國家安全法律與制度發展所圍繞的重心就在國家安全憲法（法律體系）和國家安全國家（制度體系）。本文嘗試討論如何以美國為鑒，並以此討論「一國兩制」之下香港國安法的未來發展所可能涉及到的一些問題。

香港國安法律體系確立之後需注意國家安全憲法的觀念

首先，關於國家安全憲法觀念的理論理解，我們需要以美國為鑒。事實上，關於憲法與國家安全之間關係的描述，美國學者已經做出足夠多的論述，因而，我們可以有足夠多的資料進行比較思考。本文第一部分將對美國學者對於國家安全憲法這一觀念的理論敘述做出簡要的介紹。 

早在19世紀末和20世紀初，按照康奈爾大學法學教授拉納．阿齊茲（Rana Aziz）的研究，美國人「普遍存在著對憲法基本合法性的重大懷疑」。在第一次世界大戰的背景下，美國的企業、法律和軍事等各界精英們一致聯合行動，發起了一場運動。 他們「把支持憲法作為判斷美國公民是否忠誠於國家的首要前提」。至關重要的是，這些美國精英們「把恪遵憲法承諾視為一項根本的國家安全必要使命（imperative）」。自此以後，美國將國家安全的優先目標與對憲法的忠誠（constitutional loyalty）之間相互關聯一直持續下來，以迄於今。阿齊茲認為，從長遠來看，美國關於保護憲法的公開討論對於維護美國國家安全至關重要。

在20紀80年代後期，當美國人民在美國憲法成立二百周年之際反思憲法成就之時，美國國防大學教授葛列格里．福斯特（Gregory Foster）在評論憲法與國家安全之間的關係時說：「憲法和國家安全從根本上來說，是相安無事還是互不相容（compatible or incompatible)呢？」福斯特教授認為，為了檢驗憲法與國家安全之間的關係，有必要解決一個更為根本的問題，那就是「憲法作為國家的最高法律……在法律和道德思維之外，是否也能夠為戰略思維（strategic thinking）提供基礎？」美國的歷史表明，憲法與國家安全不僅是相容的，而且兩者的聯繫隨著時間的推移逐漸變得更加緊密和廣泛。 

1990年，全國人大通過香港基本法，準備恢復行使對香港的主權。在同一年，美國學者關於憲法與國家安全的研究也達到一個高潮時期。在此期間的一個代表性研究成果——就是後來曾擔任耶魯大學法學院前院長、奧巴馬政府與拜登政府法律顧問的高洪株（Harold Hongju Koh）教授出版的《國家安全憲法》（National Security Constitution）一書面世了。 通過這本書，高洪株呼籲美國國家安全的平衡參與和權力共用，並呼籲美國總統和國會共同努力「制定一部框架性法律（framework legislation），即一個新的國家安全憲章（national security charter）」，將美國國家安全憲法現代化以便滿足21世紀的要求。在2023年、2024年，高洪株又著文（2023）、著書（2024），敦促美國進行「21世紀國家安全憲法（The 21st Century National Security Constitution）」改革，重建國家安全憲制秩序的均衡，以幫助美國渡過當下正在面臨的全球危機。那麼，國家安全憲法的含義是什麼呢？ 按照高洪株的觀點，在美國憲法體系中，存在著一部可以識別的國家安全憲法——國家安全憲法僅部分地出自憲法文本本身的條文。與美國的財政憲法和行政憲法一樣，國家安全憲法包含了美國公法（public law）中的一套法律規則，由此支配美國國家安全決策的進程。國家安全憲法創建了處理國家安全事務的基本政府機構，界定了這些機構之間的基本權力關係，並對各個部門的權力作出屆分與限制。

在當時，沒有學者提供關於美國國家安法律框架和基本原則的整體憲法理論。最重要的是，高洪株呼籲美國國會和總統共同努力制定國家安全憲章，以更新和重新構建美國國家安全憲法。其次，美國國家安全憲法的整體框架包括憲法文本中的具體規定、國會立法、總統行政命令和法院判決在內的規範和制度體系。第三，分置但又相互協調的政府各部門共用國家安全權力，因而平衡的機構參與（balanced institutional participation）是美國國家安全憲法的基本原則。最後但並非不重要的一點是，美國國家安全憲法的目標是「建立一個更強大的聯邦政府，同時通過強大的制衡系統讓該政府的每個部門對其他部門負起責任。」

在這種國家安全憲法的概念下，美國聯邦政府才能夠一致地推出其國家安全戰略。 不論如何，以美國為例，我們就會明白國家安全與憲法的關係對於美國的國家發展而言是非常重要的。因為重要，美國才會有國家安全憲法的觀念，並由此確立美國強大的國家安全國家。我們雖然不是要去仿效美國的做法，但美國重視國家安全憲法的觀念，強調憲法與國家安全之間的關聯，可以幫助我們藉以思考如何完善中國憲法與國家安全之間的關係。

從學術與比較的視角而言，通過對美國憲法與國家安全的核心原則與基本構成的研究，我認為，未來我們對於香港國家安全法的研究具體可以在以下幾個方面努力：

第一，我們需要研究中國憲法中所包含的國家安全憲法（national security constitution），分析並確立中國國家安全憲法的核心原則與基本精神。 對於香港國安法而言，均衡的制度參與（balanced institutional participation）的含義，不僅包含權力共用（shared）與合作（coordination），而且意味著中央與地方的均衡參與，由此促進國家安全憲法所應當促進的憲法國家主義精神。這一點對於我們比較地研究香港國安法的意義是最為重大的，而且顯然也符合中國憲法與香港基本法關於國家安全方面之規定的初始目的。 

第二，我們需要注意「大」國家安全法的理念，及其與「小」國家安全法的差別。美國以國家安全憲法核心原則為前提，在立法上的臨事議制、綜合而靈活的方式，無疑已經形成明確的「大」國家安全法的美國模式。從某種意義上講，放到比較的視野中來看，全國人大常委會制定的香港國安法採用了「小」國安法的立法觀念與方式。關於這一點，至少可以說明香港特區政府為何尚有繼續立法的憲制責任，原因不在於法律規範系統內部是否完善，而在於國家安全本身就是一個複雜而需要「大國安立法」的憲制問題。

第三，我們應當理解框架性立法的重要性，同時需要注意框架性立法的多元性與持續性。之所以有這一看法，根本的理由就是，國家安全憲法本身的構成不僅僅是寬泛的，而且是影響重大的。無論如何，凡是相關的立法，都會涉及到數量與質量的均衡與妥當。反過來說，僅僅因為數量上的存在而批評國安立法，至少從比較憲法的觀點來看，是缺乏合理與合法的依據的。

第四，我們需要注意國家安全判例法及其所能確立的憲法國家主義傳統。若放在比較的視野中來看，國家安全判例法的確立，更為重要的應該在於國家主義精神的養成，這是美國國家安全憲法二百多年的發展歷史給我們的提示。 

總之，我們需要放寬香港國安法的視野，比較研究會是一種可行的學術進路。按照對於美國國家安全法的比較研究來看，未來關於香港國家安全法的憲法學研究至少會包括以下層次：憲法（國家安全憲法部分）、基本法、適用於香港的全國性法律及全國人大常委解釋；香港特區行政長官命令、國家安全委員會決定、立法會立法（framework legislations）；國家安全判例法及法院解釋；非正式法律實踐，也可以視為國家安全軟法，即基於中央與地方協助與合作而形成的新國家安全規則與觀念體系。 

從以上的結構分層來看，未來香港維護國家安全法治的發展方向一定是多維度的，相應地，國家安全軟法一定會成為其中不可或缺的內容。與之關聯，我們首先需要注意對中國國家安全憲法觀念的理解和重視。 
 

整體政府路徑與國家安全國家觀念

本文第二部分討論美國在國家安全戰略上的整體政府（the whole of government）觀念。在美國「大」國家安全觀影響之下，美國以整體政府而非政府分權為途徑，相應地促成國家安全國家的強化與問題化。美國學者關於特朗普與「深層國家」對抗問題的反思，可以有助於我們思考在中國「大」國家安全觀與「一國兩制」政策之下，香港維護國家安全體制的建構與問題。

總體上來說，在「大」國家安全觀念指引之下，美國提高與強化國家安全能力的途徑是一個整體政府的進路（the whole-of-government approach）。美國從1987年開始制定年度國家安全戰略（National Security Strategy），自此形成慣例。按照美國法律的規定，國家安全戰略報告需要由總統發送給國會，以便把現任總統對於國家安全的基本觀點傳達給國會。該報告需要陳述，美國總統為了實現國家安全目標所需動用美國國力的詳細用途是什麼，也必須論證美國在國際上的利益、承諾、目標和政策，以及足以阻遏各種威脅和足以實施美國安全計劃所需的防禦能力。例如，奧巴馬政府的2010年國家安全戰略報告，就以標題明確提出「加強國家能力：一種整體政府進路（Strengthening National Capacity-A Whole of Government Approach）」， 以此號召美國必須平衡和整合美國力量的所有要素，並更新21世紀的美國國家安全能力。

按照這一戰略報告，「整體政府」的進路，或者說「整體政府」的方針政策，就是要求政府各部門之間的合作，這包括國防、外交、經濟、發展等方面。同時也包括美國人民和私人部門的合作，即美國「必須通過與私人部門的戰略夥伴關係來挖掘政府以外的非政府組織、基金會和社區組織的聰明才智。」這種夥伴關係對美國在國內外取得成功至關重要。美國的這種增進國家安全能力的「整體政府」的進路，把發展經濟、教育、移民、基礎設施、科學創新、醫療保健和減少聯邦赤字等都與美國國家安全聯繫起來。而且，該報告要求「美國聯邦、州和地方政府之間進行『無縫合作（seamless coordination）』」。

從這裡我們可以看出，簡單來說，美國通過「整體政府」這一途徑，動員國家與社會上的各種公共資源以及私人資源來提高國家安全能力，這是一種美國式的總體國家安全觀。與中國強調「總體」國家安全觀不同，美國「大」國家安全觀，不對國家安全進行定義而是偏重於其增強國家安全能力的現實途徑，也即「國家安全國家」的強化與動員。 

到了2022年10月，美國白宮發表的《國家安全戰略》報告，更進一步強化整體政府的國家安全原則，強調拜登政府採用的國家安全戰略是一種「360度無所不至的戰略（a 360-degree strategy）」。該報告文中46次提及中國，明確表示「中國是美國最重大的地緣政治挑戰（most consequential geopolitical challenge）」 ，「中國是唯一的競爭者 （the only competitor），不僅有志於重塑國際秩序，而且在經濟、外交、軍事和技術上日益有能力（power）實現這一目標」。

我們可以看到，美國把崛起的中國視為最大的競爭對手，近年來不斷地對中國發起法律戰、貿易戰、關稅戰、科技戰，這些都是美國政府在「大」國家安全觀指導之下推進它的整體政府進路的一種體現。在這一進程中，香港成為美國針對中國崛起而確立國家安全戰略中的重要目標之一。在這種國際形勢下，中國迫切需要應對國家安全的挑戰，國家安全意識日益增長。因此，香港特區未來之發展必須注意，如何在美國國家安全戰略衝擊和影響之下，對中國國家安全作出維護和保障。 

另一方面，在美國「大」國家安全觀之下，對於整體政府的路徑遵從，相應地會強化美國國家安全國家的觀念。簡單來說，「國家安全國家」是指基於美國《1947年國家安全法》的規定所創建的國家安全官僚體系的總稱。自2022年至2023年，斯坦福大學教授弗朗西斯．福山（Francis Fukuyama）在一個網絡學術雜誌《說服力》（Persuasion）上連續發表九篇文章，論述美國應該如何去「珍視深層國家（valuing the deep state）」。按照哈佛大學傑克·戈德史密斯（Jack Goldsmith）教授的解讀，「從狹義與中立的角度來說，（深層國家）意指美國情報及相關的國家安全官僚機構，擁有為獲取或者處理秘密情報而擁有特殊的權力。」按照戈德史密斯的觀點，我們可以認為深層國家就是「國家安全國家」的另一種稱呼。不過，學者們對於「深層國家」的認識卻是非常不同的。在特朗普第一屆總統任期之內曾發生總統與深層國家的對抗，學者對此有很多的論述。如戈德史密斯在2018年著文認為，深層國家作為實際存在的一種現象，一直以來就是既對民主政治構成威脅，又是民主政治的拯救者。問題在於，人們很難既維持它的拯救者角色同時又可接受它作為威脅的角色。「這兩種角色同時存在，很難分割……深層國家對於特朗普的反應的確是超越規範和破壞性的，但同時它可能又是必須出此下策的……『特朗普v.深層國家（Trump v. Deep State）』對於美國的國家安全制度是有害的。 」

福山對於深層國家的系列講座也是美國學者對於「特朗普v.深層國家」現象進行學術反思的一部分。不過，福山顯然擴展了對於美國深層國家含義的解讀。在福山看來，國家安全官僚就是美國國家官僚體系的主體，深層國家就是指美國不可或缺的包括國家安全官僚在內的整個官僚體系。或者可以說，這是福山版的「大」國家安全國家觀念。

首先，福山文章的主旨在於反駁那些關於官僚政治的負面觀點，主張一個強國家能力（high-capacity）、專業化（professional）、與非個人（impersonal）的國家對於任何一個社會的成功而言是至關重要的。福山認為，美國作為「法院與政黨的國家」（a state of courts and parties），對於國家的敵視（hostility to the state）成為美國政治文化中最為持久的特徵。福山認為，基於官僚專家知識在美國不可或缺的角色，行政賦權（delegation）就是必要而不可避免的。他認為很多美國人錯誤地以為自己生活在一個不受控制的行政國家的專制之下，但真正的問題卻並不在於此。福山以特朗普第一任總統時期為例，強調將公務人員以效率低下為由而代之以政治親信是回到美國19世紀的論功行賞任命制度，即政黨分贓制（spoils system）。 相應地，福山認為美國政府官僚並沒有完全不受控制而是在美國憲法制衡之下，能夠維持行政自治權利的同時，並能受到實際的控制。在以「私人訴訟權利」為主題的文章裡，福山強調以普通法解決重大社會問題的局限性，認為私人訴訟者和法院並不具備作出複雜的公共政策交易決定的能力。「儘管令人覺得錯愕，但對於日益擴張的政府權力問題的解決卻需要廢除個人訴訟的權力（dismantling of private right of action）並把法院所擁有的實施的權力交回給行政部門的官僚，而且還需要進一步擴展後者評估複雜政策交易的能力。 」

在「捍衛深層國家（In defense of the deep state）」一文中，福山認為，「『深層國家』一詞，最初是指在土耳其與埃及等國的秘密安全官僚，具有神秘而邪惡的詞語含義。這一詞語被美國的保守主義者用來描述現在一直在運作的美國官僚階層。在保守主義者看來，這一官僚階層對美國的民眾正在實施暴君式的控制（tyrannical control），應當被連根拔起一片不留地摧毀掉。而事實是，美國的行政國家是高度透明的，在提供能夠滿足民眾所需的服務和功能方面扮演著至關重要的角色。如果沒有對官僚機構的高度行政賦權，現代的政府就不能運轉；因而美國『深層國家』應當得到捍衛而非詆毀……未來保守主義者為損害『深層國家』所採取的進一步舉措將會嚴重弱化美國政府的能力，令整個美國回歸到19世紀任人唯親（patronage）的體制。」

需要注意，在這篇文章的末尾，福山轉而指向美國與中國的大國競爭：當今美國與中國正在進行長期的競爭（long-term competition）。他認為，數世紀以來，中國形成了一種以高質量的官僚階層（high-quality bureaucracy）和對於專家知識尊重為基礎的文明（civilization）。美國是另一個極端。它擁有期待的制衡機制，擁有一個擴張的卻經常無效的政府、還有一種非常不信任國家權威的政治文化……如果美國優先採取措施摧毀其既存的官僚體系，並以政治效忠的人員取代各類專家，那麼美國就很難在全球競爭中取得勝利。最終，美國需要努力達成的是平衡（balance），一種在行政官僚自治與政治控制之間的平衡，一種在程序性遵從（procedural compliance）與有效的結果（effective outcomes）之間的平衡。

儘管福山對於中國的認識不一定正確，但其對於美國國家能力問題的解決方案卻是值得我們注意的。顯然，在福山看來，重塑與捍衛美國國家安全國家是一個正當而且有效的途徑。在這一意義上來看，福山的「捍衛深層國家論」對於中國秉持「大國家安全觀」、堅持安全與發展並重、創建與健全維護國家安全體制，無疑是有啟發意義的。世界變了，國家相應需要作出轉變，這對於中美兩個國家而言都是一樣的。
 

初步的思考

總體而言，基於比較的視角，本文首先提示讀者注意思考與討論一個問題，即香港維護國安法律體系的確立，我們可以認為這是第一次促成中國國家安全憲法的觀念進入香港特區。相應地，我們需要討論，2020年以來的香港特區法律及制度變革，在很大程度上並非香港基本法之重建，而是中國國家憲法的整體觀念首次進入香港特區，並會長期促進香港特區居民與國家之間的直接憲法聯繫。

此外，中國國家安全憲法是一個持續統一的觀念，相應地，香港特區並不存在一個特異的「小」國家安全憲法（有學者認為以香港基本法第23條為中心所形成的憲法觀念與規則體系）的問題。因而，在國家安全法律體系的實施進程中，需要注意，只有中國國家安全憲法的保障與實施問題，而不會有另外的一套香港特區的「小」國家安全憲法。這一點，可能是應該值得從事香港基本法研究的學者注意的。

基於本人對於美國國家安全法的研究，若放在比較國家安全法的視野中，對於香港國安法的後續研究而言，我們可能需要注意思考尊嚴與實效的規範與制度體系如何在香港建構，也即制度設計與準備的最優化，同時又要注意實踐上的功能與效果。從這一角度出發，我們需要注意國家安全的制度準備（institutional preparedness）。相應地，整體性政府的路徑（the whole of government approach）和國家安全國家（national security state）的觀念，就是我們由對於香港國家安全法律規範體系的研究繼續深入到香港國家安全軟法制度與觀念研究時，所遇到的一個不可回避的問題。 
 

本文發表於《紫荊論壇》2026年1-3月號