侯長坤 I 台灣大學政治學系博士候選人 近日，台灣前、現任領導人馬英九、蔡英文分別到中國大陸與美國，前者行程的光明正大，與後者的低調隱晦形成鮮明對比。兩條不同路線，也預示著台灣未來道路的可能走向。台灣民調結果顯示，根據所屬陣營對兩者的支援程度不一，但在具體內容上可以看出，和平議題獲得更多台灣民眾的支援，在這一議題之中，更多台灣民眾支援的是馬英九方面。和平成為了台灣與台灣夢所追尋的主題。在中國夢實現之際，中國台灣夢也將構成中國夢的一部分，其具體內容可能是：緩和中美關係、促進祖國統一。 一、戰略三角理論視角下的台灣戰略 要探討中國台灣夢（以下簡稱「台灣夢」），首先需要探討台灣自身有哪些戰略選擇、明確台灣夢的內容符合台灣戰略的走向，以此推斷出台灣夢的可行性，推斷出台灣夢的內容是所有戰略選項當中的最佳戰略選擇。目前台灣研究的學者常使用戰略三角理論，用以探討在當前國際局勢之下，台灣所處位置及可能戰略選擇。戰略三角理論，便是1980年代羅德明（Lowell Dittmer）提出、1990年代吳玉山及之後學者發展、1999年發展出三角架構中個別單元尋求角色地位提升之「個體戰略三角理論」。其中，行為體追求的最佳狀況，即羅曼蒂克型三角（Romantic Triangle）中的「樞紐」位置。同時，包宗和提出的「總體戰略三角理論」，從個體論衍生出總體論觀點，認為三邊家族型三角是平衡度最高的類型，並研究了1999-2009年美國、中國大陸、中國台灣（以下簡稱「美中台」）戰略三角關係變化，作為總體論的實證個案。在經典的個體戰略三角理論中，存在三個皆關心自身利益的行為體，三個行為體之間形成三條關係，每一條關係及其對其他兩條關係的影響，構成了三角理論的內容。其中兩個行為體結成聯盟，獲得了影響目標行為體的能力，而目標行為體則受到聯盟的制約。Lowell Dittmer提出六種角色（朋友、夥伴、孤雛、側翼、樞紐、敵人）和四種戰略三角理想類型：三邊家族型（三個朋友）、結婚型（兩個夥伴和一個孤雛）、羅曼蒂克型（兩個側翼和一個樞紐）、單位否決型（三個敵人），其構成三角關係與角色及量化賦值示意如圖1所示。可以合理假設，在其他條件相同的情況下，任何處於戰略三角博弈當中的行為體都會渴望提升自身角色，從而提高其報酬。根據理性主義精神，即利益極大化、代價極小化原則，諸角色收益為：樞紐大於朋友、夥伴大於側翼、敵人大於孤雛。為了實現利益極大化，己方可以與另兩方之間合作，例如孤雛可合作成為側翼、再合作成為朋友、再成為樞紐；敵人合作成為夥伴、再成為樞紐。在總體戰略三角理論中，研究者關注戰略三角各種類型的整體收益，以及整體收益在三方間的分配狀況，總體戰略三角理論包含了個體三角理論的考量。其中，整體收益，是指各三角類型資源競爭的氛圍，基本假定為：整體收益越大，則各方獲益的空間也越大，彼此間的競爭相對較小，戰略三角體系的穩定度也較低。整體利益是以三方收益加總計算，有關整體收益分配狀況、三方各自收益的多寡。其一，從個體戰略三角理論來說，收益多寡取決於距離樞紐位置的距離，越近滿意度越高，越接受現狀，三角關係體系越穩定；其二，從己方與另兩方收益的比較而言，落後越多越不滿意，安全感越低，體系穩定性越低。根據包宗和的總結，戰略三角角色量化定位類型如圖1所示，括弧中賦值代表各自角色收益。圖1 戰略三角角色量化定位類型（一）美國方面的戰略三角分析就美國方面而言，在個體三角理論視角下，美國會努力維持其樞紐角色，因而會希望美國與中國大陸、中國台灣修好，形成友好關係，同時按照利益最大化原則會希望中國大陸與中國台灣敵對，自己成為樞紐角色、兩岸成為側翼角色，形成羅曼蒂克型戰略三角。例如，上世紀70年代中國大陸與美國建交，美國雖與台灣斷交，但台灣的意識形態仍然接近美國，兩岸之間未有較大緩和進展，美國成為羅曼蒂克型戰略三角中的樞紐。在總體三角理論視角下，兩岸之間的關係最終會趨於友善，戰略三角趨於均衡的三邊家族型，中美台三方之間最終都是友善關係，形成理論上的均衡狀態。例如，1998年，李登輝提出「兩國論」，兩岸關係交惡；2000-2008年，民進黨當局不承認「九二共識」，兩岸僵持對立，再次形成了以美國為樞紐的羅曼蒂克型戰略三角；但2008年，國民黨選舉勝利後，兩岸關係改善，又重新轉變為三邊家族型戰略三角。包括之後在美國兩屆奧巴馬政府時期，三方基本上保持友善關係，而在特朗普及拜登時期，中美關係惡化，三邊家族型均衡打破、戰略三角趨於結婚型。總體來看，美國在羅曼蒂克型戰略三角中的樞紐位置獲得的絕對收益更多，而該位置與結婚型戰略三角中的夥伴位置獲得的相對收益同樣多。無論如何，在利益最大化的原則下，美國都更樂意看到兩岸之間的關係交惡，僅在總體三角理論視角之下，美國才會認為總體戰略三角的三邊家族型戰略三角更為穩定，更傾向於三方的友善關係。（二）中國大陸方面的戰略三角分析就中國大陸方面而言，由於中國大陸對中國台灣的主權聲索與特殊情感，同時又由於中國台灣的意識形態更接近美國等因素，在個體三角理論視角下，中國難以成為羅曼蒂克型三角中的樞紐角色，而使得台灣與美國成為敵對關係的側翼角色。同樣的，也因為這些因素，短期難以形成兩岸友善關係、但兩岸與美國敵對關係的結婚型戰略三角。中國大陸的行為模式不會如個體三角理論所假設的，一定要向羅曼蒂克型三角中的樞紐角色靠近，因此較難使用個體論來解釋中國大陸的行為模式。在總體三角理論視角下，中國有可能成為三邊家族型戰略三角中的朋友角色，三邊都是友善關係，例如，在美國奧巴馬政府與台灣馬英九政府重疊時期，兩岸關係持續推進如《海峽兩岸經濟合作框架協議》（Cross-Strait Economic Cooperation Framework Agreement，ECFA）的發展；中國與美國開展如2016年G20峰會的國際合作；美台關係繼續發展如「貿易暨投資架構協定」（Trade and Investment Framework Agreement，TIFA）的合作深化等。因此，中國目前都是致力於三邊關係友善的三邊家族型戰略三角的塑造，積極維護兩岸與中美之間的友善關係。（三）中國台灣方面的戰略三角分析就中國台灣方面而言，台灣自身的體量不足以與中國大陸與美國匹敵，因而更多時候是被動接受中美競爭背景下的角色扮演。在個體三角理論視角下，台灣的角色大多是在結婚型戰略三角中與美國為友善關係的夥伴角色，或者是三邊家族型戰略三角中的朋友角色，此時的絕對收益相同。而從相對收益來看，結婚型戰略三角中的夥伴角色收益相對於中國大陸所處的孤雛角色收益更高，所以可以解釋為什麼台灣在很多時候會選擇與美國是友善關係，與中國大陸卻是敵對關係。在總體三角理論視角下，如前文所述，美中台三邊關係都是友善的均衡狀態。當然，由於台灣自身的特殊地位，中國大陸與美國都對其很重視。例如，在2023年3、4月，台灣前、現領導人馬英九、蔡英文分別到中國大陸和美國，但與此同時，中美之間的關係卻仍然緊張。這一情形中台灣的樞紐角色在短期內仍不明顯。（四）小結總體戰略三角理論預設了應然層次上的均衡狀態，認為三邊家族型戰略三角為最後的均衡。然而，個體戰略三角理論視角下的利益最大化，不論是絕對收益還是相對收益，都會使得行為體為了個人的利益，打破總體利益的均衡。根據表1中的收益賦值與前文論述，美中台三方的絕對收益與相對收益如表1所示，紅色加粗字體代表著根據收益相關行為體的選擇。 表1 個體戰略三角理論視角下美中台三方的絕對、相對收益其中，單位否決型未探討且賦值收益明顯低於其他選項，不予考慮。根據現實情況，如前文所述，中國大陸難以形成羅曼蒂克型與結婚型，因此兩種類型也不存在於中國大陸的選項中。具體而言，美國有若干次為了成為樞紐角色，使兩岸交惡，形成羅曼蒂克型三角；或自身也與中國大陸交惡，形成與台灣夥伴關係的結婚型戰略三角。中國大陸僅有選項是三邊友善關係的三邊家族型戰略三角，而台灣選項則是被動接受戰略三角類型當中的角色。在個體戰略三角理論視角下，就絕對收益而言，美國會選擇羅曼蒂克型中的樞紐角色，中國大陸僅會選擇三邊家族型的朋友角色，台灣會選擇結婚型中的夥伴角色或三邊家族型中的朋友角色；就相對收益而言，美國會選擇羅曼蒂克型中的樞紐角色或結婚型中的夥伴角色，中國大陸會選擇三邊家族型中的夥伴角色，台灣會選擇結婚型中的夥伴角色。在總體戰略三角理論視角下，如前文所述，三邊家族型一直都是最為穩定與和諧的均衡狀態。總體而言，在中國大陸與台灣的所有選項當中，三邊家族型戰略都能夠滿足個體戰略三角與總體戰略三角理論視角下的最佳收益選擇，且符合行為體的最優收益；僅有美國的收益選項並不符合總體戰略三角理論，因此美國才會不斷的試圖打破三邊家族型的均衡，選擇羅曼蒂克型或結婚型戰略三角，造成兩岸之間的關係惡化。因此，台灣的戰略走向應是類似選擇三邊家族型的戰略三角，以促進美中台三方友善關係。中國台灣夢的內容，若要與台灣戰略走向相符，則應同樣是促進美中台三方關係的和諧與穩定。是故中國台灣夢的內容，可以包含台灣緩和中美關係、打造兩岸和諧關係、保持台美友善關係。 二、台灣戰略與台灣夢 中國台灣夢的另一內容，則是根據晚近提出的小行為體戰略研究，台灣在促進祖國統一的過程中，獲得與中國大陸共同崛起的影響力，同時兼得安全與自主性。在專門的小行為體戰略研究當中，學者將小行為體在體系中尋求的戰略要素詳細化，具體了戰略選擇的內容，描述了有利位置中的戰略內容與要素。例如，Jean-Marc Rickli與Khalid Almezaini認為，小行為體的大戰略可以在「自主－安全－影響力」模型中選擇，三個因素兩兩構成了三種不同戰略，需要在兩種不同因素之間進行權衡，供行為體選擇，行為體選擇三角形中的任意一邊，對該邊所佔有的兩個要素進行權衡。三條邊對應三種不同的戰略，分別為結盟戰略、防禦戰略、對沖戰略。結盟戰略在安全與影響力之間權衡，小行為體可以與大國增加自身影響力，但有可能被大國拖入戰爭；防禦戰略在安全與自主性之間權衡，小行為體可以讓大國保護自身安全，但會被大國攫取部分自主性；對沖戰略在自主性與影響力之間權衡，通常是危險不明的情況下，結盟失去自主、不結盟失去共同崛起的先機，因此，對沖戰略需要小行為體追隨區域力量，同時和國際霸權有雙邊聯盟，用以平衡區域力量但無法支配自己。除以上三種戰略外，還有一種進攻戰略，可以同時保持自主性與影響力，但小行為體一般無法採用。上述戰略如圖2所示。圖2 小行爲體戰略困境與戰略選項本文認為，對於台灣案例，既往的小行為體戰略選擇理論並不適用，台灣具有其自身重要性和特殊性，台灣在中美之間同時受到重視、中美同時爭奪台灣，因而影響力可以很容易地獲得，不是與中國大陸共同崛起產生相應的影響力，就是追隨美國制衡中國大陸產生相應的影響力。在模型當中，台灣的戰略選擇直接從三角形的邊轉移到三角形的角上。更廣義地來說，不論是緩解中美矛盾還是增加中美矛盾，都不同程度上給台灣增加了影響力，所以在該模型中，就對沖戰略而言，台灣並非簡單的此消彼長。因此，台灣共有六種戰略假設與情形：（1）假設一，台灣選擇自主性要素，向影響力要素靠近，引起安全問題，例如蔡英文政府時期，疏遠大陸；（2）假設二，台灣選擇安全要素，向影響力要素靠近，引起了自主性問題，例如馬英九政府時期，靠近大陸；（3）反事實假設三，台灣選擇自主性要素，向安全要素靠近，沒有影響力，例如完全獨立的情況，與中國大陸形同陌路，不與共同崛起；（4）反事實假設四，台灣選擇安全要素，向自主性要素靠近，沒有影響力，例如完全統一的情況，美國不再需要台灣用以制衡大陸；（5）長期假設五，台灣選擇自主性要素（靠近美國），向影響力要素靠近（追隨美國制衡大陸），增加安全（忽悠大陸，表面修好，實際上聯合美國）；（6）長期假設六，台灣選擇安全要素（靠近大陸、促進祖國統一），向影響力要素靠近（參與共同崛起），增加自主性（和大陸協商好，同時與美國修好，明面上有自主性，且能為中國大陸增加民主權威的正當性。具體假設如圖3所示。 圖3 台灣戰略選項其中，第一、二種假設最能符合近年來台灣的戰略選擇行為模式，第三、四種屬於反事實假設，以上四種皆是兩要素選擇，屬於台灣行為不太成熟、較為初級的階段，符合當前及近期的可能。第五、六種假設是三要素選擇，屬於第一、二種假設的發展，屬於行為成熟的高級階段，符合長期未來的可能及發展走向。就小行為體大戰略而言，兼顧三種戰略要素是最為理想的狀態。對於台灣來說，台灣自身戰略意義重大，過去不存在情況三、四的出現，而情況五、六都是一個理想的選擇，如今因為一些歷史因素導致了現在朝著情況五發展；對於中國大陸來說，情況六是唯一允許的選擇，同時需要警惕情況五的發展。以未來的戰略理想路徑情形六為例，這一情形符合馬英九政府長期發展路徑，在情況二的前提下，為選擇安全而靠近中國大陸，同時為獲取影響力參與中華民族共同崛起，往後再爭取自主性要素。這種自主性體現在中國大陸的最終統一前提下，強調台灣自身的民主價值，與美國等世界所謂的民主國家修好，作為中國與國際社會的橋樑，進行交流對話，同時以增加中國大陸崛起過程當中的民主權威正當性，在此過程中，台灣可以保持其自身自主性。因此，根據台灣的戰略選項，未來台灣戰略的內容可能包括安全（如大陸的庇護）、自主性（如政治協商及「一國兩制」台灣方案）和影響力（如共同崛起與偉大復興），而滿足這些要素的條件則是不斷促進祖國完全統一，將促進祖國完全統一納入中國台灣夢的內容中去。 三、結論 總結而言，對於台灣來說，三邊家族型戰略以及兼得安全、自主性、影響力要素的戰略，是台灣未來最為理想的戰略走向及戰略內容，因而也構成了中國台灣夢的重要內容。在百年之未有大變局之際，中國台灣在國際社會中發揮的作用可以是緩和中美關係、促進祖國統一。由此，中國台灣也能擺脫美國的棋子角色，實現有利於自身發展、積極發揮和平作用，具有安全、自主、影響力的中國台灣夢。 本文發表於《紫荊論壇》2023年3-4月號

殷旭東 I 珠海市行政學院副教授 長期以來，澳門經濟在很大程度上依賴博彩業，導致經濟結構較為單一、經濟多元發展進展不明顯等問題，特別是新冠肺炎疫情期間表現尤為明顯。進入後疫情階段，澳門應按照國家對於自身的定位，積極主動參與粵港澳大灣區建設，重點建設好橫琴粵澳深度合作區，加快經濟適度多元發展步伐，為自身贏得更廣闊的發展空間。 一、困境：市場衰退與信心喪失 主動積極融入國家發展大局，才是澳門解決自身發展問題最重要的選擇。圖為澳門特區政府總部（圖：澳門特區新聞局）新冠肺炎疫情暴發以來，澳門經濟遭到了史無前例的衝擊。繼2020年GDP總量「腰斬」之後，2021年雖有所恢復，但2022年第二季度數據顯示，澳門本地生產總值按年下降39.3%。2022年7月，澳門的博彩業稅收大約只有4,900萬美元，相比2021年同期下降了95.3%。在2021年GDP獲得全年18%的增長率達到2,417.55億澳門元的成績之後，澳門經濟再次直線下降。作為澳門在全球博彩產業的主要競爭對手，菲律賓、新加坡和澳大利亞等地博彩收入紛紛超越澳門，美國拉斯維加斯更是以每月10億美元的穩定成績將澳門遠遠地甩在了身後。可是早在2018年，澳門每月博彩收入就已經超過30億美元。與此同時，因為疫情以來實行嚴格的封關政策，拱北口岸的通關人數已經驟減至門可羅雀的地步，大三巴、官也街、議事廳前地、黑沙海灘等澳門標誌性景點空空蕩蕩，各大金碧輝煌的娛樂場門前冷落罕有人顧。由於經濟持續惡化，澳門財政不斷縮緊，失業率逐漸上升，經濟社會的整體活力正在一步步喪失。可以說，澳門身陷重圍，面臨回歸以來少有的艱難處境。眾所周知，澳門經濟在很大程度上依賴博彩業，博彩業興則澳門興，博彩業落則澳門落。新冠肺炎疫情以及相關的防控政策對博彩業的影響是多方面的，澳門與內地之間的聯防聯控成功地防範了疫情在兩地的擴散，守住了兩地民眾的生命線，同時也讓澳門與國家緊緊聯繫在了一起。國家興則澳門興，這一理念已經在澳門形成了共識。澳門要突破重圍，重新振興經濟並獲得應有的城市地位，必須站在國家整體利益的層面，主動支持並融入國家發展大局。這是澳門未來發展的最重要基礎。自從2018年《粵港澳大灣區規劃綱要》發布之後，澳門就加快了探尋經濟適度多元發展之路的腳步，包括對中醫藥、集成電路、金融以及文旅服務等產業的開拓和嘗試，並已經取得了一定的成績，但是新冠肺炎疫情把這一進程按下「暫停鍵」。隨著2019年第四季度澳門GDP來到1,168億澳門元的歷史性高位，但從2020年第一季度開始，澳門經濟連續斷崖式下滑，一些經濟學者和企業家也表示擔憂。據澳門科技大學發布的調查結果顯示，2022年第三季度澳門消費者信心指數為68.87。根據設定，該指數評分範圍為0至200，其中0表示「完全沒有信心」、100表示「一般般、沒感覺」、200表示「完全有信心」。調查結果表示一般企業家都對澳門經濟表示極度悲觀。可見，不僅宏觀的經濟形勢極為不利，澳門市民對經濟的信心喪失也令人擔憂。面對嚴峻的新冠肺炎疫情挑戰，澳門必須主動應對，處理好三個層面的關係。 二、應對：複雜環境下澳門必須處理好三層關係 一是澳門與國家發展大局之間的關係。澳門作為國家實行「一國兩制」的特別行政區，無論是治理模式還是發展方式，一直都與內地存在著較大的區別。在治理方式上，從回歸之初的「澳人治澳」到現在的「愛國者治澳」，體現了中央對澳門的關愛和對「一國兩制」方針的堅守。在現有治理模式之下，澳門與國家整體治理體系之間的關係，呈現出極為鮮明的兩種不同治理理念的對接與兼容的磨合感。隨著粵港澳大灣區建設深入推進，如何發揮澳門與內地各自在社會治理領域的優勢，特別是讓「一國兩制」充分融入國家治理體系的整體範疇之中，將是「一國兩制」下一階段的重要研究課題。在發展模式方面，回歸以來的澳門繼續發揮博彩業的獨特產業優勢，在自由行政策的加持下一路高歌。澳門的GDP總值和人均GDP連創新高，博彩業不斷壯大，並逐漸將菲律賓、越南、新加坡、澳大利亞乃至拉斯維加斯等世界各大博彩業競爭對手拋在身後，成為全球最大的「賭城」。以博彩旅遊業為支柱的產業結構把澳門的小微型經濟體優勢發揮到極致，澳門一躍成為全世界人均GDP最高的地區之一。但新冠肺炎疫情之後，訪澳人數從日常30萬人次急速下降到僅1,000人次，繁榮的澳門經濟一夜之間掉入到冰點，這也證明了澳門小微經濟體的脆弱性和缺少回旋性。如何發揮好澳門回歸之後背靠祖國的新優勢，主動融入國家發展大局，充分利用好內地豐富的資源和強有力的政策，支持澳門拓展產業新空間、構建產業多元新格局、開創澳門經濟新紀元，這些都是澳門特區政府應著力解決的新課題。二是澳門民眾的生活方式和橫琴粵澳深度合作區「共商共建共享共管」的合作理念之間的關係。澳門作為一個有著悠久開放歷史的自由港，不僅在市場規則、文化理念等方面有著兼容東西、並蓄四海的包容能力，在民眾的生活方式上也是博取了東西方各自特色；既形成了歷經滄桑的大三巴、金碧輝煌的新葡京、異域風情的威尼斯人等凝聚西方文化神韻的旅遊勝景，也有莊重古樸的媽閣廟、茶肆林立的官也街、枕蓮迎鏡的鄭家大屋等極具中國傳統韻味與嶺南氣息的生活場所。澳門是一座完美融合了中西方建築與人文精華的城市，澳門人也已經習慣西方的市場經濟與中國傳統人情社會並軌而行的生活方式。澳門融入國家發展大局，關鍵在於如何處理好現有生活方式下的澳門與粵港澳大灣區建設的同步性。中央提出的「共商共建共享共管」的合作理念，將為新時代的粵澳關係奠定良好的融合基礎。進入橫琴粵澳深度合作區時代之後，澳門面臨的最直接問題就是融入粵港澳大灣區經濟發展。雖然具有CEPA、橫琴新區、橫琴自貿區等經濟融合的經驗，但由於結構差異、觀念差異和規則差異等原因，實現充分融入需要一個長期過程。除了澳門大學橫琴校區項目進展較為順利之外，其他諸如橫琴澳門青年創業谷、橫琴粵澳合作中醫藥科技產業園、橫琴澳門產業園等項目的建設，並沒有產生規劃中的熱烈反響。其中最為關鍵的原因是規則對接的困難和琴澳雙方需求的不匹配。橫琴粵澳深度合作區的成立，將橫琴的管理主體從珠海市變更為澳門特別行政區與廣東省，將在根本上解決澳門方面在橫琴的主體地位問題。澳門人在橫琴的地位將從客人變成主人，橫琴支持澳門實現產業適度多元發展這樣一個澳門的客場的問題，將變成澳門在橫琴實現產業適度多元發展的主場問題。澳門將在橫琴的規則制定、社會治理、產業發展等方面擁有更大的主場發言權，這或許將是澳門迎來自己的橫琴粵澳深度合作區時代的嶄新開端。三是澳門產業適度多元發展與澳門固有經濟慣性之間的關係。在回歸初期，澳門以博彩旅遊業為支柱的產業經濟，在政府賭牌開放政策和內地自由行政策的共同推動下獲得了迅猛的發展，近乎野蠻生長的20年間將澳門的經濟結構變成了「一業獨大」的畸形模式。有識之士自2010年以來就一直在呼籲澳門產業適度多元的重要性，也獲得了中央的重視和支持，並將橫琴的開發與澳門產業適度多元發展相對接。在《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》裡，中央對澳門在橫琴的產業多元化進行了較為精準和詳細的規劃。不過由於澳門經濟深度依賴博彩旅遊業的固有慣性，澳門在中央為之規劃的四大產業中，除文旅會展商貿產業之外，無論是科技研發與高端製造業、中醫藥產業亦或是現代金融業，都缺乏堅實的產業基礎與豐富的人才儲備。這種基礎和人才雙短缺的現象不僅存在於澳門的產業界，在澳門居民的認知裡也缺乏相關的信息。一句話，由於近20年的超高速發展，澳門從上至下早已陷入了博彩業的輝煌海洋之中，對產業多元化的問題既缺乏深刻的思考，也缺乏必要的準備。這是目前澳門產業適度多元發展面臨的最大問題。 三、出路：主場意識的構建與突圍方向的選擇 前兩個關係，主要指的是澳門必須端正思路，做好主動參與橫琴粵澳深度合作區建設和融入國家發展大局的主場意識準備。從橫琴新區和橫琴自貿區時代的建設參與者，進一步把自己置身於橫琴粵澳深度合作區的建設主導者。澳門再也不能滿足於一貫以來的孤立發展態勢，而應及時調整心態和自身定位，用更積極和更主動的方式來參與橫琴粵澳深度合作區的建設。第三個關係，則是指澳門應對自身所處的困境要有清醒全面的認識。由於缺乏足夠的寬度和縱深，澳門經濟的回旋餘地較為狹窄，導致澳門經濟社會在疫情期間遭到重創。鑒於此，澳門的根本出路在於「靠得住、立得穩、看得遠」。所謂「靠得住」，是指澳門背靠祖國內地，依托廣闊的粵港澳大灣區和龐大的內地市場，在中央支持下謀求更大的發展。所謂「立得穩」，是指澳門必須立足於自身的稟賦優勢，按照《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》的指引，腳踏實地重構產業基礎，再塑澳門產業結構，在中央支持下自主自立自強再圖發展。所謂「看得遠」，是指澳門必須從疫情中汲取教訓，經濟發展不能只圖眼前不看未來，一定要結合世界政治經濟發展大勢，將自身經濟融入到國內國際雙循環之中加以考量。橫琴粵澳深度合作區的建設，不僅為澳門打開了新空間和構建了新平台，更為澳門的經濟適度多元發展提供了充分的條件。在以主場意識投入到橫琴新區建設之後，澳門的突圍方向可以概括為三個方面。一是產業聚集。澳門地狹人稠，支柱產業以服務業為首選。經過20年的發展，澳門的博彩旅遊業已經具有較為深厚的底蘊和堅實的基礎，在未來很長一段時間內，博彩旅遊業仍然是澳門最重要的產業聚集方向之一。隨著橫琴粵澳深度合作區的建設，澳門迎來了經濟多元化的最有利時機。澳門在受地域狹小制約多年之後，終於獲得了相對廣闊的產業布局空間，可以施展長期無法嘗試的產業新圖景。在獲得對橫琴更大的主導權之後，澳門將可以在相關產業政策、人才政策、金融政策等方面擁有更大的發言權，這將更加有利於提高澳門在促進產業聚集、引進專業人才等領域的主動權。橫琴的新空間加上國家政策加持，澳門可以將自己多年累積的中醫藥等優勢產業和國家重點實驗室等高教研發資源充分利用對接，逐漸形成具有鮮明澳門特色的新興產業集群。二是制度創新。橫琴粵澳深度合作區給澳門帶來的不僅是空間的拓展和相關資源的豐富，還有制度創新的紅利。根據《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》，橫琴的四個定位是促進澳門經濟適度多元發展的新平台、便利澳門居民生活就業的新空間、豐富「一國兩制」實踐的新示範以及推動粵港澳大灣區建設的新高地。除了第一個定位之外，其它三個定位都涉及「兩制」的融合與創新。「一國」之內，「兩制」各有便利，澳門如果能夠通過主動的制度創新，從「一國兩制」的角度推動澳門融入粵港澳大灣區，對於實現國家發展戰略將是一個巨大的支撐。澳門將獲得國家更多的政策和產業資源的傾斜和對接，有助於加快產業適度多元發展的步伐。三是體量放大。澳門人口只有67萬，澳門經濟體量在最高峰的2018年時達到4,403億澳門元，折合人民幣3,609億元，大約相當於中山市同年的水平，在粵港澳大灣區城市中排在第七名。澳門在《粵港澳大灣區規劃綱要》中被定義為「一極」，但經濟體量小則意味著其區域帶動能力弱和政策影響力小。這也導致在經濟最鼎盛時期，澳門所獲得的也只是自身個體的聲譽（人均GDP全球第二），而無法對周邊經濟產生擴散效應。澳門必須通過城市格局擴張、產業結構調整、產業內容豐富等多種途徑不斷壯大體量，以提升澳門的區域中心城市地位。「一國兩制」是澳門的生命線。理解好、宣傳好、踐行好「一國兩制」，既是確保澳門「一國兩制」事業行穩致遠的關鍵，也是澳門不可推卸的憲制責任。隨著橫琴粵澳深度合作區建設帷幕的開啟，「一國兩制」也進入了一個新的歷史階段。在新的歷史實踐中，澳門不僅要推動城市格局優化、產業結構調整、產業內容豐富等階段目標，更要堅定不移地背靠祖國、放眼世界，積極通過制度創新和社會治理合作等方式，加快澳門融入國家發展大局的步伐。疫情困境之下澳門所遭遇的問題不是偶然的，而是長期發展過程中的必然。發展中所遭遇的問題，也只有通過發展的思維才能真正得到解決。主動積極融入國家發展大局，才是澳門解決自身發展問題最重要的選擇。 本文發表於《紫荊論壇》2023年3-4月號

王玫玖 | 華東師範大學政治與國際關係學院國際關係專業研究生 「北溪2號」是一條由俄羅斯經波羅的海海底到德國的天然氣管道。這條管道從提出、立案到興建，一路遭遇各種波折，更因被嚴重破壞發生泄漏而引起世界關注。這個深受地緣政治影響的跨境跨國重大天燃氣管道項目，早已超出了能源供需範疇，背後是大國圍繞能源安全和國家利益展開的激烈博弈和競爭。 2022年9月27日，受俄烏軍事衝突影響，命運多舛的橫跨俄歐的「北溪2號」（包括「北溪1號」）天然氣管道項目（以下簡稱「北溪2號」）意外受到人為嚴重破壞發生泄漏。這個深受地緣政治影響的跨境跨國重大天燃氣管道項目再次受到全球關注，進一步加劇了美俄圍繞「北溪2號」管道建設問題的地緣政治博弈，更增添了「北溪2號」的未來變局與迷局。事實上，「北溪2號」從提出、立案到興建整個過程，就充滿了美俄在歐洲的能源戰略博弈與較量。這一事件與俄烏軍事衝突、美西方對俄能源經濟制裁一起，正深刻改變著俄歐能源供需格局與俄歐政治格局，強化了美國對歐洲能源、經濟與安全的進一步控制，同時影響到歐洲國家政治穩定與社會發展。 「北溪2號」是俄歐能源供需結構互補與能源合作的產物 2022年9月，「北溪-1」和「北溪-2」天然氣管道在丹麥和瑞典附近水域出現多處洩漏（圖：新華社）能源尤其是傳統的油氣能源，在當今全球經濟發展中的戰略地位極為重要，與國際地緣政治存在複雜關係，世界各國尤其是大國對此尤為重視。俄羅斯是傳統的能源淨出口大國，擁有全球約21%的天然氣與約5%的石油儲量。歐盟能源儲量則非常有限，石油與天然氣儲量分別只佔世界的1.7%與0.7%。俄烏軍事衝突前，歐盟能源供結構是石油產品佔37%、天然氣佔24%、可再生能源佔17%、核能佔13%、固體化石燃料佔12%，其中自產能源佔42%、進口能源佔58%，歐盟對外能源進口依賴嚴重。俄歐各自能源儲量與需求決定了雙方在能源合作問題上易達成共識，也是促成「北溪2號」項目落地的關鍵所在。近年來，歐洲對俄羅斯的能源依賴程度嚴重，俄羅斯是歐盟第一大石油和天然氣來源國。2018年歐盟石油和天然氣進口來源中，俄羅斯分別占27.3%和40.5%，進口量分別達1.49億噸標油和4,740萬噸標油。由於荷蘭、挪威、英國等歐洲國家天然氣產量呈下降趨勢，歐盟從俄羅斯進口天然氣持續增加，由2014年的1,152億立方米升至2017年的1,632億立方米，佔歐盟天然氣消費量比例高達35%。同時，俄羅斯能源企業與歐洲商界有著千絲萬縷的聯繫，同意參與「北溪2號」建設的歐洲企業均為俄羅斯天然氣工業公司長達數十年的合作夥伴，這也促進了俄羅斯天然氣在歐洲市場上份額的增長。在這種情況下，為了緩解「北溪1號」運載力，建造「北溪2號」的構想應運而生。該項目建成後可提供歐洲約10%的天然氣需求，特別是每年可向德國輸氣550億立方米，這也是德國態度最積極主動的重要原因。 「北溪2號」建設深受地緣政治和域外國家介入的影響 「北溪2號」從一開始就面臨相當複雜的國際環境，除天然氣供應國、過境國和消費國之間相互關係外，一些域外國家也深度卷入了這場能源博弈之中，其建設過程受美國、俄羅斯、歐盟以及烏克蘭等多國各自經濟利益、能源外交和政治立場制約與影響。現行歐俄之間的油氣輸送需要過境多個中東歐國家，不菲的過境費用和動蕩的地區情勢增加了俄羅斯向歐洲供氣的風險。據統計，俄羅斯天然氣過境運輸需要每年向烏克蘭支付數十億美元管輸費，2016年1月，烏克蘭又將俄天然氣過境費用提高一半，達到4.5美元/千立方米，與10年前相比漲幅超過310%。「北溪2號」項目建成後，俄羅斯不必再通過烏克蘭和波蘭，過境費用可以大幅減少甚至徹底免除。因此，俄羅斯認為烏克蘭是橫亙在俄歐能源合作道路上最大障礙之一，只有擺脫對烏克蘭過境依賴，才能從根本上消除俄烏衝突給歐洲能源安全帶來的潛在威脅。尤其是2014年的烏克蘭危機影響深遠，克里米亞問題強化了烏克蘭對俄羅斯的敵對與抗拒心態，加速了烏克蘭向歐盟與北約的靠攏，俄羅斯也因克里米亞問題受到了來自美國等西方國家的制裁。俄烏政治關係及能源過境風險問題進一步增強了俄羅斯尋找和建設新管道的決心。從這個意義上講，「北溪2號」可以被看作是俄羅斯為擺脫烏克蘭與波蘭等部分東歐國家制約，取得對歐輸氣控制權的重大戰略考慮。 歐洲複雜地緣政治與美俄能源激烈博弈影響「北溪2號」建設進程 「北溪2號」項目於2015年6月正式提出，原計劃到2019年年底竣工，但在建設過程中遭遇了諸多阻礙和困難，波折不斷。自項目啟動之後，歐盟內部的爭論漸趨激烈，甚至有多國聯名致信歐盟委員會主席容克提出反對意見，最終導致法國恩基集團（Engie）、奧地利石油天然氣公司（OMV）、荷蘭皇家殼牌（Shell）、德國尤尼佩爾（Uniper）和德國溫特沙爾天然氣公司（Wintershall）等5家歐洲公司並未按原計劃入股「北溪2號」。然而，德國因能源嚴重短缺與經濟發展需要，一直極力主導與推動該項目，其中德國前總理施羅德與默克爾均做出巨大努力，使得這一項目在爭議中前行。2017年4月，上述5家歐洲公司與俄羅斯天然氣工業公司最終簽署了「北溪2號」融資協議。2018年6月初，「北溪2號」已獲得除丹麥外，德國、芬蘭和瑞典在其專屬經濟區建設和運營的許可。丹麥在「北溪2號」問題上前後搖擺。2017年，丹麥國會聲明「政府可以國家安全或外交政策為由阻止『北溪2號』項目通過丹麥領海」，表現得比較消極。隨著項目開始在波羅的海啟動鋪管作業，丹麥態度又發生改變。2019年10月底，當項目進度超過80%時，丹麥政府最終向其發放了通行證，這也意味著項目的最後障礙被排除，「北溪2號」管道丹麥段在擱置兩年後終於動工建設。美國的制裁又給該項目蒙上了一層迷霧。2019年末，美國總統特朗普簽署「2020財年國防授權法案」，對參與「北溪2號」項目的施工方企業進行制裁，導致參與建設的瑞士全海洋公司（Allseas）退出，丹麥專屬經濟區的最後一段管道鋪設被暫停。同年12月29日，俄羅斯總統普京與德國總理默克爾舉行電話會議，雙方重申繼續支持「北溪2號」項目。俄方也針對該項目進行了相應的改組和試驗，並於2020年12月恢復了管道建設。美國則採取新一輪針對性制裁，使得歐洲多家參與「北溪2號」建設的公司陸續停工，管道建設又一次被中斷。隨後各方就「北溪2號」最後建設展開博弈。首先是美國和德國之間的妥協。儘管美國認為此項目是俄羅斯推行的地緣政治項目，將增加歐洲對俄羅斯天然氣的依賴，增大歐洲能源安全風險，但拜登上台後為修復與歐洲盟友關係，特別是爭取德國，在2021年5月出訪歐洲前宣布豁免對參與「北溪2號」的德國及其他歐洲國家公司制裁。其次美德也對烏克蘭做出了承諾，共同支持烏在2024年後繼續保持天然氣過境國地位，德國將盡力促成俄烏兩國將俄羅斯天然氣過境烏克蘭的協議延長10年。此外俄羅斯也做了適當讓步與妥協，2019年底與烏克蘭簽署了繼續通過烏境向歐盟供應天然氣的五年期協議，俄羅斯天然氣工業公司也承諾向烏克蘭國家天然氣公司支付 29億美元賠償。雖歷經一次次重大波折，「北溪2號」依舊在波折中前進。2021年9月10日，俄羅斯天然氣工業公司宣布，「北溪2號」鋪設任務已經全部完成，計劃於年底開通運行。2022年1月26日，「北溪2號」正式在德國注冊成立營運公司。但此時國際形勢又發生重大變化，俄烏關係趨於緊張，美國對俄更加強硬，對「北溪2號」態度再次發生轉變，表示將繼續對「北溪2號」實施制裁。 圍繞「北溪2號」爆炸案引發的輿論戰更增項目建設變數 2022年初，俄羅斯宣布對烏克蘭發起特別軍事行動，俄烏軍事衝突爆發，以美國為首的西方國家「挺烏反俄」，對俄羅斯實施全面制裁，「北溪2號」首當其衝，本來已完工即將輸氣的工程再次陷入停頓與困境。2022年9月27日，位於瑞典與丹麥專屬經濟區內的「北溪1號」、「北溪2號」的四處管道相繼發生爆炸泄漏，受到國際社會高度關注，立即引發激烈的「口水戰」。美國與部分歐洲國家第一時間指責是俄羅斯所為；俄羅斯則直指美國，認為美國嫌疑最大，俄總檢察長要求以「國際恐怖主義襲擊」罪名立案調查；國際輿論普遍認為美國嫌疑最大，分析只有美國有策劃實施爆炸的能力與可能。特別是美國資深調查記者西摩．赫什於今年2月8日發表長達5,000多字的《美國如何摧毀北溪管道》的長篇報道，詳細分析北溪天然氣管道爆炸背後由美國安全與情報部門策劃、拜登總統親自下令、美國海軍實施、挪威軍方配合的全過程，將輿論矛頭直指美國。面對這一世界性大新聞，各方的反應耐人尋味。美國政府立即予以否定並進行了反駁，但無法取信於國際社會，美國依然被認為是最大「嫌疑犯」。隨後，美德媒體同時報道北溪管道炸毀與美、俄、烏政府無關，而是一個親烏政府的烏民間組織所為。由於報道沒有可靠信息源，並不為外界所認同，國際輿論普遍認為民間組織不可能有能力在北約控制的海域進行這樣大難度的海下破壞行動，反而指責美國有操縱媒體轉移視線之嫌。更令人意外的是，對於這一重大國際公共安全事件，參與調查的丹麥、芬蘭、德國等不僅繼續將利益受損最大的俄羅斯排除在調查之外，而且至今不公布調查資料，引起各方懷疑和猜測。儘管聯合國安理會應俄羅斯要求召開會議，圍繞北溪管道爆炸事件展開辯論，但至今在美國的干擾下無法展開獨立調查，「北溪2號」爆炸案或將成為又一歷史懸案。 俄烏軍事衝突與「北溪2號」爆炸案疊加，深刻影響美俄歐洲能源供需格局與歐洲地緣政治發展 俄烏軍事衝突與美歐對俄羅斯一波接一波的能源、貿易、金融等制裁，不僅對歐洲能源供需、經濟發展、社會生活等產生重大影響，而且深刻改變了美俄在歐洲的能源戰略博弈格局，以及歐洲地緣政治態勢。北溪管道被炸毀，在某種程度上也是俄烏軍事衝突事件的外溢，以及美俄在歐洲進行能源爭奪與地緣政治博弈的延續。經過多番爭奪，如今美國已經達到戰略目標：基本上切斷了俄歐能源合作，尤其是俄德能源戰略合作，實現了美國期待的歐洲能源「去俄羅斯化」目標，美國取代俄羅斯成為歐洲能源的重要供應者，從中獲得巨大經濟利益，同時通過全面援助烏克蘭，徹底消耗俄羅斯，極大改變了歐洲地緣政治格局。一是俄羅斯在美俄歐洲地緣政治較量與歐洲能源博弈中受到重創。俄羅斯發動對烏特別軍事行動，讓俄烏關係及俄與北約關係陷入更大戰略困境，目前仍看不到和平解決的曙光。俄羅斯被拖入一場持久消耗的僵局之中，嚴重影響俄羅斯大國地位與社會經濟發展。短短一年多時間，俄羅斯不僅在國際社會的處境更加孤立，而且遭遇能源發展戰略與對外經濟格局的重大變化。俄對歐洲油氣出口大幅下滑，基本上失去了傳統的歐洲能源市場，只好將出口份額轉向中國、印度等地。目前俄羅斯對歐盟原油出口比重大幅降為4%，天然氣供應也降到19%，已落後於挪威的近31%與美國的近20%。同時，俄羅斯嘗試在土耳其建設歐洲最大天然氣供應樞紐，但因土耳其大地震而受到影響。可以說，俄羅斯在美俄歐洲能源戰略博弈中處境十分不利，基本上輸掉這場賽局。二是美國取代俄羅斯成為歐洲新的最大能源供應者，並進一步強化了對歐洲政治安全控制。在俄羅斯受美歐制裁背景下，歐洲出現嚴重能源緊缺，美國加大了對歐洲能源出口，而且以更高的價格出售，成功取代俄羅斯成為歐洲最重要的能源供應地。據歐盟最新統計數據，到2022年底，俄羅斯對歐盟原油的出口比重從俄烏衝突前的31%降為4%，而美國則從13%上升為18%，是俄羅斯的5倍以上，美國正式取代俄羅斯成為歐盟最大原油供應國。不僅如此，美國還通過北約對俄進行制裁與遏制，進一步強化了美對北約、歐盟的控制，重塑歐洲地緣政治格局。三是歐洲雖然實現能源供應多元化，但能源供應價格上漲，經濟發展壓力倍增。歐洲努力拓展能源供應來源，在大幅增加美國能源進口的同時，北歐國家也成為重要能源來源地，同時積極擴大與非洲等地能源開發與合作。但這些做法仍難以有效解決能源短缺及能源價格上漲問題，已嚴重影響到歐洲經濟發展與民眾生活，歐洲多國爆發了大規模的抗議活動，包括反對北約向烏克蘭提供武器並擴大戰爭，法國民眾更抗議要求法國政府退出北約，捷克與奧地利等國民眾遊行反對美國霸權甚至要求制裁美國等等。另外，歐洲依賴俄羅斯廉價能源與中國低價工業品時代可能宣告結束，將進入能源價格高企、工業企業競爭力下降、企業出走與經濟衰退的時代，德國受到的衝擊尤為嚴重。四是對歐洲地緣政治與國際關係格局產生深刻影響。北約是冷戰後唯一存在的軍事安全集團，俄烏軍事衝突進一步強化了美國對北約的控制，並將北約的觸角向亞太延伸，成為嚴重影響全球與地區安全穩定的因素。美國還通過對歐洲能源控制，進一步強化了對歐洲的安全控制，歐洲追求的自主性受到遏制。美俄歐洲能源戰略博弈、美歐對俄能源貿易金融制裁與「北溪2號」爆炸事件，對中國重新認識國際政治發展格局、維護能源供應安全、保護重要基礎設施等，具有重大啟迪意義。中國應藉此重新審視當今國際關係形勢的新發展、新變化，更加關注地緣政治發展及複雜的國際政治博弈，更加關注國家能源安全與國際公共基礎設施安全，在持續擴大對外開放、推進經濟穩步發展的同時，不斷強化國家能源安全與能源保障，積極推進國際公共基礎設施領域合作安全，更加有效維護國家主權、安全與發展利益。 本文發表於《紫荊論壇》2023年3-4月號

周嘉俊 | 團結香港基金研究員夏    楠 | 團結香港基金助理研究員 世界衞生組織指出，沒有精神健康就沒有健康。新冠肺炎疫情令個人精神健康狀況受到極大影響。2022年6月，世界衞生組織發布《世界精神衞生報告》，指出需要進一步將精神健康整合至醫療及其它服務體系，以回應社會持續增加的精神健康服務需求。香港特區行政長官2022年施政報告亦提出，政府會針對不同群組需要，提升社會精神健康水平。 港人精神健康引起關注 香港首家智慧醫院（圖：人民網）早前有研究顯示，每七位香港人就有一位會經歷一般精神疾病，如焦慮症、抑鬱症等，即香港有約一百萬市民會經歷一般精神疾病困擾。近年來，香港市民精神健康狀況更趨嚴重。自2012年開始已經連續進行了11年的「全港精神健康指數調查」，2022年10月公布的調查結果顯示，市民精神健康指數平均分為47.64，低於世界衞生組織訂立的52分合格水平。而更加令人擔憂的是，自2018年起，香港市民精神健康狀況已連續5年處於不合格水平。另一份2022年發布的研究結果亦發現，在1,000 名受訪市民中，有近半數（49.4%）出現抑鬱徵狀，顯示香港市民的精神健康狀况極需獲得關注與改善。值得注意的是，面對市民日益增長的精神健康需求，香港現有醫療服務體系已不堪重負，難以持續提供相關服務。一方面，有機構在疫情期間針對18歲以上香港市民的精神健康狀況進行調查研究。結果顯示，出現焦慮或抑鬱徵狀的受訪市民當中，僅有不足兩成願意主動求助。結果揭示出現時的個案數字很有可能只是冰山一角，社區中可能尚有大量市民需要精神健康支援服務。另一方面，多年以來市民已經形成了直接向專科醫生求醫的習慣，令現有精神科專科服務超出負荷，輪候時間居高不下。研究顯示，香港主動尋求專業幫助的一般精神疾病患者當中，超過一半的患者會選擇精神科醫生。醫院管理局精神科專科門診的穩定新症輪候時間中位數長達16至63個星期，最長輪候時間更可達至94個星期。過長的輪候時間令患者可能錯過最佳診療時機，甚至引發其他身心疾病，為患者及其家屬造成更大的負擔。 強化社區精神健康服務硬件 世界衞生組織指出，世界各地政府需要對精神健康服務體系進行調整，將工作重心從醫院轉至社區，加強在社區環境為人們提供的精神健康服務，並加強對其他醫療專業人員進行精神健康培訓，以改善目前資源分配過度向醫院傾斜、社區資源嚴重不足、醫療人手短缺、服務覆蓋率低等弊端，以獲得更好的護理效果。當前，香港在社區層面為市民提供精神健康服務的主要機構是精神健康綜合社區中心。中心由社會福利署委託社福機構營運，從社區服務角度出發，以綜合服務模式為市民提供精神健康服務，包括心理諮詢、個案輔導等。隨著市民的精神健康支援需求日益增加，現有中心服務模式面臨巨大挑戰，包括社工人手短缺、中心服務對象錯配、中心空間有限，以及職員「實證為本」的介入培訓不足等。另一方面，香港正持續推進醫療體系轉型，將現行以治療為主、以醫院為中心的格局轉向以預防為重、以社區為中心的體系，並在社區內提供全面、持續、以人為本的基層醫療服務，其中一項重要舉措是在十八區建立地區康健中心/康健站。作為基層醫療服務的主要載體，地區康健中心目前的服務範圍主要聚焦身體健康相關服務，為市民提供如健康推廣和健康管理等一系列服務。要實現在基層醫療層面建立以社區為中心的精神健康服務，政府未來需要重新審視綜合社區中心的角色和功能，特別應考慮為職員提供更多以「實證為本」的心理健康服務的培訓與支援，令中心可以提供更多相關服務。此外，政府可更善用地區康健中心，令其在提供精神健康支援方面扮演更重要角色。團結香港基金早前對地區康健中心營運者開展問卷調查，了解中心對提供精神健康支援的看法。調查結果顯示，60%受訪者認同地區康健中心在足夠配套下，應為市民提供精神健康支援。具體而言，各地區康健中心可在現有服務模式基礎上全面加強精神健康服務元素，如在社區建立精神健康服務支援網絡、為市民進行精神健康風險評估等，以全面發揮地區康健中心的地區樞紐角色。不僅如此，特區政府應考慮如何連接精神健康綜合社區中心和地區康健中心，在明確兩者分工的同時建立夥伴關係，以共同面對解決社會上的精神健康危機。 優化精神健康服務軟件 在全面提升社區精神健康服務硬件的同時，政府亦需要多管齊下對現有精神健康服務進行改革，全面提升精神健康服務水平。事實上，醫院管理局精神科專科門診病人當中有超過七成屬於一般精神病患者，當中有部分患者經評估後，可能更適合在基層醫療層面多於在精神科專科門診獲得診治。有研究顯示，情況穩定的一般精神病患者，在社區獲得由非專科醫生及其他輔助專業人員提供的精神健康支援服務後，同樣可以獲得良好的效果，包括顯著減輕患者抑鬱與焦慮的程度、提高患者工作和社會的適應能力和減少患者使用醫療服務的次數等等。醫院管理局已在2022年第二季開始於港島東及九龍中醫院聯網試行公私營協作計劃，在精神科專科門診引入「共同醫治模式」，讓病情穩定的患者到社區接受私營基層醫療服務。計劃的開展確立了精神健康體系服務發展方向。醫管局需應用策略性採購框架適時對計劃的經驗成效進行總結，如反應正面，應儘快將計劃推展至其他醫院，令更多一般精神病患者在基層醫療層面接受診治。 實施分層護理模式 此外，政府可考慮通過開展分層護理服務為市民提供精神健康服務支援。分層護理服務可以根據市民不同精神健康狀況，將市民按需要疏導至專科及非專科等不同服務機構，為他們提供恰當程度的支援。世界很多國家和地區，如荷蘭、挪威和澳大利亞都根據各自實際情況應用分層護理模式提供精神健康支援服務，而英國更是實踐分層護理模式的典範。英國政府早在2008年便推出「心理治療普及化計劃」，並在2015年訂立目標，希望全國15%（約90萬）的一般精神病患者可以通過分層護理模式在基層醫療服務中獲得相關精神健康支援。2019年英國政府更將這一目標提升一倍，希望在2023/24年每年服務188萬患者。據跟蹤調查結果顯示，在獲得服務的患者中，約有50%在接受較低強度、非專科的心理治療後康復，超過65%的患者情況顯著好轉，顯示非專科精神健康服務亦可為有需要的患者帶來良好的治療效果。香港亦有多個專業團體應用分層護理模式在社區為市民提供較低強度、非專科的心理治療，並獲得良好的臨床效果。有研究結果顯示，56%接受服務的市民成功康復，64%的市民精神狀況顯著好轉，顯示分層護理模式在香港亦有實踐的空間。不僅如此，通過分層護理服務提供精神健康支援過程中可以善用非專科人手，有助減輕專科服務的負擔，令專科服務資源可以集中提供給情況嚴重和病情複雜的市民，充分利用和有效分配有限的專科和非專科資源，縮短市民的輪候時間，令不同狀況的市民都可及時獲得所需要的服務。精神健康是市民生活的根本，要真正走出疫情陰霾，提升精神健康水平的重要性不言而喻。政府需要在硬件、軟件兩方面雙管齊下，在升級精神健康綜合中心、地區康健中心精神健康服務的同時，優化現行精神健康服務模式，讓市民更容易、更及時在社區得到精神健康支援。透過發展以基層醫療、社區服務為主導的精神健康體系，長遠改變市民求醫習慣，全面提升市民的精神健康水平。 本文發表於《紫荊論壇》2023年3-4月號

張岩峰 | 香港海外學人聯合會署理會長 由香港政府創新科技及工業局制定的《香港創新科技發展藍圖》，將行政長官在施政報告中「發展香港成為國際創新科技中心」的願景全面展開，具綱領性地位，是一部「以結果為目標」的綜合性、系統性、前瞻性的創科發展戰略，在集成香港創科優勢基礎上，體現頂層設計、治理效能、政策落地及施政可持續性，貫徹了有為政府與高效市場相結合的執政新思維，對香港未來經濟社會發展有深遠影響。 製造業闕如導致香港經濟民生深層次問題 2022年12月12至22日，香港創科博覽在會展中心舉行，展示中國在過去60年來的科技躍進和香港重要的科研成果。節目包括講座、科學表演、科創示範、《親子同樂日》STEM工作坊、科普電影及擴增實境與虛擬實境互動體驗裝置（圖：香港特區政府新聞處）經濟基礎與上層建築的相互作用是影響人類社會發展的歷史邏輯。促進創新科技產業發展和以製造業為龍頭的「新型工業化」，實際上反映了「一國兩制」的憲制性要求。在「一國兩制」方針的最高原則「維護國家主權、安全與發展利益」中，發展是重要一維。香港基本法第五章「經濟」第118條規定，「香港特別行政區政府提供經濟和法律環境，鼓勵各項投資、技術進步並開發新興產業。」要求政府在創新科技產業發展與投資方面應當積極有為。第119條規定，「香港特別行政區政府制定適當政策，促進和協調製造業、商業、旅遊業、房地產業、運輸業、公用事業、服務性行業、漁農業等各行業的發展，並注意環境保護。」從產業政策的指向上將製造業排在香港各行業之首，亦符合企業發展趨勢。為何基本法特別對創科產業和以製造業為首的產業多元發展方面做如此規定？這是由當時歷史條件下的生產力和生產關係狀況決定的。香港在上世紀六七十年代騰飛為「亞洲四小龍」之一，當時製造業佔香港本地生產總值30%以上，是香港經濟結構中最具產業鏈帶動效應和就業貢獻率的產業。事實上，如果不主動承接發達國家製造業轉移，就不會有「亞洲四小龍」的發展奇跡。從那時起，「亞洲四小龍」開始積極參與經濟全球化，建設開放型經濟體，收獲全球科技與製造業轉移紅利，逐步邁入發達經濟體行列。到上世紀八十年代末九十年代初，全球知識經濟和高新科技產業蓬勃興起。隨著內地改革開放的深入，香港製造業「北上」，形成香港與珠三角地區的「前店後廠」分工模式。在當時的發展階段，這種模式具有合理性，克服了香港面臨的土地供應緊張、勞動力成本上升導致製造業競爭力下降的困難，同時珠三角地區又可以充分發揮勞動力低成本優勢，形成了香港和珠三角地區雙贏。但是，這也造成香港製造業「空心化」，與製造業相關的科技研發也沒有在香港得以保留。與此同時，港英政府以所謂「積極不干預」哲學為藉口，對香港本地和「北上」的製造業企業疏於在產業政策上的引導與扶持。令人遺憾的是，回歸後的香港特區政府也沒有及時和成功地制定積極有為的產業政策。種種原因之下，香港多次錯失產業升級轉型和經濟多元發展的契機。其中一個嚴重失誤是任由製造業在GDP中的比重逐年銳減到低於1%，失去了以創新提升「香港製造」品牌並向高增加值製造業邁進的時代良機，抱恨於未能造就引以為傲的世界級高端製造業龍頭和創科產業生態鏈。與香港同期實現經濟起飛的韓國、新加坡和中國台灣卻大力發展高端製造業和創科產業，現代製造業在GDP中的比重如今皆在20%以上，都孕育出足以傲視全球的龍頭企業和產業生態。以人口規模和土地面積較香港小很多的新加坡為例，在精密製造、電子、生物醫藥和石油化工這四大出口部門中，新加坡生產了佔全球市場份額60%的基因晶片、20%的半導體設備、全球前10大藥物中的4種藥物，並成為全球十大化工中心之一。製造業闕如的香港最終形成了金融獨秀、地產虛胖、傳統產業停滯的失衡經濟基礎，進而造成經濟結構單一、增長動能匱乏、青年缺乏生機和希望等經濟民生深層次問題。積極有為產業政策的缺位，造成香港經濟基礎同基本法對發展多元經濟和促進創科新產業的憲制性要求存在較大差距，衍生的種種經濟社會問題令各種政治操弄和外部干預勢力乘虛而入，甚至損害「一國兩制」上層建築的穩定和安全。 《創科藍圖》全面展開香港國際創新科技中心願景 隨著香港新選舉制度的確立和新一屆特區政府的成立，香港經濟發展受破壞和阻礙的局面得到了根本扭轉。實施香港國安法、完善香港選舉制度，令「上層建築」中與憲法和基本法實施相關的制度和機制得到進一步完善，從而為經濟社會發展提供了更加堅實的制度保障。香港特區行政長官李家超兌現競選承諾，帶領新一屆特區政府在上任百日之際，發表以「為市民謀幸福 為香港謀發展」為主題的施政報告。施政報告登高望遠，凸顯頂層設計。為了對接國家戰略，增強香港發展動能，提出加強「八大中心」建設，發揮香港在新時代「背靠祖國，聯通世界」的優勢，包括鞏固和提升國際金融中心、國際貿易中心、國際航運中心和航空樞紐地位的同時，建設國際創新科技中心、國際法律及爭議解決中心、區域知識產權貿易中心和中外文化藝術交流中心。其中，關於國際創新科技中心，特區政府去年年底推出了具劃時代意義的《香港創新科技發展藍圖》（以下簡稱《創科藍圖》）。由香港特區政府創新科技及工業局制定的《創科藍圖》，將行政長官在施政報告中「全速引領香港實現國際創新科技中心」的願景全面展開。《創科藍圖》具綱領性地位，是一部「以結果為目標」的綜合性、系統性、前瞻性的創科發展戰略，在集成香港創科優勢基礎上，體現頂層設計、治理效能、政策落地及施政可持續性，貫徹了有為政府與高效市場相結合的執政新思維，對香港未來經濟社會發展有深遠影響。相信在未來五至十年，《創科藍圖》所引領的香港創科新政將會賡續推進，不斷開花結果。《創科藍圖》凸顯的是「發展」這個終極關懷，並回歸「經濟基礎最終起決定性作用」，以國家賦予香港的新定位——國際創新科技中心為願景，肩負起四大發展使命，即「發展多元經濟」「創造優質職位」「提升生活質素」「貢獻國家所需」，以創科發展深刻回應香港經濟基礎與上層建築相互適應的時代要求。這也正是回應二十大報告中所提出的「支持香港、澳門發展經濟、改善民生、破解經濟社會發展中的深層次矛盾和問題」。同時，香港創科新政亦順應世界創科與經濟潮流，積極響應國家發展戰略所需，發揮香港作為中國參與世界先進產業布局和分工的重要創新基地作用。從這個意義上講，香港創科發展不單止是香港的事，也是整個大灣區乃至整個國家的事，關乎中國式現代化和民族復興的大局。《創科藍圖》最令人鼓舞之處在於全面系統規劃了香港創科發展的戰略方向與策略重點。它以「四大發展方向」架構起香港創科發展的戰略格局，循四條發展路線，即「完善創科生態圈 推進香港『新型工業化』」、「壯大創科人才庫 增強發展動能」、「推動數字經濟發展 建設智慧香港」和「積極融入國家發展大局 做好連通內地與世界的橋樑」，全面開拓香港創科發展戰略版圖。《創科藍圖》以「八大重點策略」及其統籌的16項目標、42項政策建議，將上述四大「發展方向」路線和方針具體落實，全面系統推進香港的科研、產業、人才及創科文化發展，並推進香港創科融入國家發展大局，拓展環球創科合作。《創科藍圖》尤其以新治理模式和產業政策為引領，著重完善創科生態圈、推動科技產業發展及實現「新型工業化」，支持初創和產業發展，建設國際創科人才高地。為順應全球數字經濟與智能社會發展大潮，《創科藍圖》在數字經濟與智慧城市建設方面頗多著墨，在增進經濟增長動能的同時，亦以增進市民福祉為依歸。 香港完全具備發展創科產業的能力 香港作為高收入經濟體，缺乏科技創新及工業化能力將成為競爭力提升的最大挑戰。從全球來看，創科產業發展已經成為一個增強地區經濟活力最重要的驅動力。對於香港而言，香港法律與市場體系完善，金融業發達，工商服務業一流，擁有多家世界高水平大學，具有吸引全球人才的顯著優勢，完全具備發展創科產業的能力。香港還有相當數量的可用土地，發展創科產業在用地方面也是有保障的。需要看到，大力發展創科產業也有助於鞏固和提升香港的金融、貿易、物流和工商服務業發展以及吸引高端人才，從而增強香港經濟的整體競爭力。此外，隨著粵港澳大灣區建設的推進，香港創科發展對於提升香港在大灣區和國家產業分工中的地位具有積極意義。這正是國家賦予香港國際創新科技中心新定位的意義所在。當前窒礙香港創科發展的種種「軟」「硬」束縛和阻隔仍有待解除，香港創科產業及新型製造業由佔GDP的1%回升到5%或以上乃至直追其他發達經濟體，仍是相當大的挑戰。在特區政府帶領下，香港各界需要一股「敢於勝利」的決絕之志，同心聚力、團結奮鬥，與粵港澳大灣區其他城市、全國各地的利益相關方緊密協作，才能為香港創科發展創出新天地。習近平主席在香港回歸25周年之際考察香港科學園時指出，特區政府要把握時代發展大勢，把支持創新科技發展放在更加突出的位置，進一步發揮好科技創新的支撐和引領作用。並希望香港發揮自身優勢，匯聚全球創新資源，與粵港澳大灣區內地城市珠聯璧合，強化產學研創新協同，著力建設全球科技創新高地。「一國兩制」賦予香港創科發展以獨特的制度優勢，包括與西方發達資本主義體系相通的香港普通法制度、市場體系、營商環境、監管體制、多元文化以及與世界各國的廣泛聯繫，加上特區政府積極有為的產業政策引領，配合高效的市場運行，相信與粵港澳大灣區其他城市創新科技及產業發展將出現「雙向奔赴」和「雙向融合」的趨勢，香港國際創新科技中心以及世界級創科生態集群必將在粵港澳大灣區持續地成長、壯大。 本文發表於《紫荊論壇》2023年3-4月號

王賀 I 寧波大學副教授  通識教育是引導香港青少年形成國家認同感、歸屬感、自豪感的重要途徑，也是對香港青少年進行國民教育的重要一環。長期以來，通識教育在香港社會備受質疑和爭議。本文通過分析通識課的課程目的、教學內容和教育方法，指出改革前通識教育存在的問題，並對下一步特區政府推動通識教育改革提出了意見和建議。 自2000年以來，為了適應全球化、知識型經濟以及與內地聯繫日益密切的社會環境，香港特區政府推出了新的「3+3+4」學制系統。根據該學制，香港青少年將有3年初中、3年高中和（通常）4年本科教育。新學制課程打破傳統的文理分流，科目設置多元化，能配合不同學生的興趣、性向和能力。學生透過不同課程的學習，將會獲得價值觀教育、體育發展、藝術發展、社會服務及與工作有關的經驗。在這個學制系統中，通識教育是香港青少年形成國家歸屬感、認同感、自豪感和榮譽感的重要途徑。習近平主席指出：「必須落實『愛國者治港』，把香港特別行政區管治權牢牢掌握在愛國者手中，這是保證香港長治久安的必然要求，任何時候都不能動搖。」因此，加強對香港青少年的通識教育，以正確的主題、規範的內容、高效方法等，引導青少年愛國愛港，擁護中央「一國兩制」政策，履行憲法和基本法賦予的權利和義務，這是全面形成愛國愛港社會氛圍，從根源上促進香港「由治及興」，實現長期繁榮穩定的必由之路。 一、香港青少年通識教育的問題回溯 香港青少年表演诗朗诵《孙中山宋庆龄与香港》（圖：中國網）（一）課程目的：主流價值觀念引導缺乏規範通識教育科作為香港高中四大核心課程之一，其課程目的在於培育青少年的國家認同和「愛國愛港」的價值觀。這種價值觀是維護中央對香港進行有效管治的主流價值的反映，是社會重要的意識形態，它指引青少年能夠辨明是非曲直以及國家歷史未來發展趨勢，同時也對青少年的行為起到思想規範的作用，是維持香港社會公序良俗的思想保障。一種完備的價值觀教育不僅是知識技能的學習和訓練，更是傳統文化、思想道德、社會法律和審美經驗的教育。不過，在以往一些「今日香港」內容的通識教育課本中，對內地的描述卻帶有明顯的偏見。比如有一張卡通風格的世界地圖，其中很多國家都標有暱稱或介紹：中國標有「黑心食品」（摻假食品）和「豆腐工程」（低質量建設項目），印度標有「骯髒和貧窮」，墨西哥是「毒品」，巴西是「貧窮國家」。相比之下，美國標榜「民主自由」，歐洲標榜「大牌時裝」，日本標榜「禮貌」，英國標榜「女王」和「哈利波特」，新加坡標榜「香港的競爭對手」。值得注意的是，這張世界地圖的標題是「從地圖看身份識別」，但除了這些明顯帶有偏見的標籤之外，這本通識教科書並沒有為每個國家提供任何客觀的補充知識，它留給學生的問題是：「哪些因素會影響身份的建構？」這種明顯帶有誤導性的案例被一些「黃絲」教師利用起來進行「價值」分析和引導。表面上，他們會在教育過程中保持一種「價值中立」，但實際上給青少年傳遞一種錯誤的價值立場：即面對不同價值觀點的分歧時，沒有錯誤和正確之分，而只有價值的類別差異。這種所謂的「公正」價值觀對青少年的思想產生了極大誤導，使得處於價值觀形成過程中的青少年產生了對於價值判斷的誤讀和偏頗：他們理所當然地會得出價值批評就是毫無根據的挑剔，甚至是帶有敵意的貶低或斥責，因此一些憤懣的話語或者戾氣的情緒在通識課堂蔓延開來。結果，通識課堂的辯論就背棄了課程的目的和初衷，使得通識教育培養青少年獨立批判性思維、正確價值觀和積極人生態度的課程設置目的越來越不清晰。這使得通識教育不但未能切實提升青少年對國家的歸屬感和認同感，反而加劇了他們對內地的疏離感和陌生感。（二）教學內容：知識單元之間邏輯聯繫鬆散香港通識教育科的設計理念是「幫助學生在學習過程中聯絡各科的知識，能從多角度研習不同的課題，從而建構與他們所處現今世界直接相關的個人知識」。按照這個教育理念要求，通識教育科需要在內容編排上淡化學科之間的區分，以整體性的全局觀來建立青少年的學科知識體系，把學科知識與青少年社會生活的方方面面有機聯繫起來，使他們能夠綜合應用各學科知識內容，從而打通學科知識之間聯繫脈絡。這不僅有助於青少年建構自己的學科知識體系，更能幫助他們系統地完善人格，積極去思考人生的意義。在2019年之前，香港通識教育科的內容體系包含有六大主題：分別是個人成長與人際關係、今日香港、現代中國、全球化、公共衞生、能源科技與環境；此外，還獨立設置有一個自主探究項目。這種設計的科目體系內容龐雜，包含有經濟、社會、政治、科技、教育等多種議題，表面上是要培育青少年對知識進行博聞強記、融會貫通，實際上這些討論的主題和獨立研究項目之間缺乏邏輯聯繫，內容與價值引導方面沒有明確的相關性，青少年以自己的學力知識水平難以消化和吸收，更難以獲取思想的啟蒙與行為規範。同時，在實際的教學過程中，由於沒有明確的課程大綱要求，使得教師沒有統一的學時分配標準，大量知識被短時間內灌輸給學生，並且為了突出課程的時代性，教師課堂上還不加區別地聯繫香港社會熱點、輿情事件進行案例分析。但是由於師資水平存在較大差異，很多通識課堂的講授「通俗化」、案例分析「膚淺化」、學生討論「程式化」，由此通識教育科的嚴肅性和理論性被大大弱化，泛娛樂化的批判逐漸成為了課堂的潮流。（三）教育方法：批判思維訓練缺乏鉗制批判性是人類思維方式的一種基本特性。美國現代批判性思維的奠基者愛德華・格拉澤認為，人們的批判性思維具備三種特徵：一是思考態度審慎和理性；二是討論過程規範和清晰；三是回答議題深刻和科學。根據格拉澤的這三個批評性思維的觀點，要培養學生的批判能力，首先需要培養學生批判性思維的精神氣質，即針對問題的思辯不是單純追求言語上的勝負和高下，辯論的目的在於養成謹慎而理性的學習思維方式。其次是要尋找證據、運用科學的論證方法支持自己的觀點或反對他人的觀點，從而將學生的理性思維從偏見、謬誤中解脫出來。香港通識教育科採用的教育方法就是批判性思維模式，這在2002年和2009年香港通識教育科的檢討和改革中得到了確立和執行。為了讓青少年的批判性思維能力得以養成和提升，在通識教材的編輯和教學過程中，六大學習主題都是用開放性的問題方式來設置，獨立探索項目更是沒有明確的選題範圍；在教學中，沒有限制和引導的辯論更是成為了常態化的課堂場景。但是，表面上熱烈、深刻的課堂情境，在實際上起到的效果卻謬誤不斷，形成了一種為了批判而批判的空泛辯論，實則不顧批判本身的邏輯性、合理性、證據性和可驗證性等要求。在一些教科書中，中國人的愛國主義被描繪成不道德的形象。例如，在一副漫畫中，三個人物站在貼著「救災」貼紙的捐款箱前。在「救災」大字下面還有兩條線，「豆腐工程」（低質量建設）和「貪官奢侈補貼」，將此類語言放在捐款箱上會誤導讀者將捐款與濫用捐款聯繫起來。照片中，一名圍著紅領巾的女孩單手遮住眼睛，將印有「人民幣」字樣的現金投入捐款箱。她笑著說：「當我們的同胞有難時，我們會盡力向他們伸出援手」。在她身後，一個男孩拿著現金，上面清楚地顯示著「港幣」。從他的外表來看，他似乎對將錢投入捐款箱猶豫不決。這樣的對比，讓讀者看到，拿著人民幣的女孩代表內地，拿著港幣的男孩代表香港；後者似乎知道表面上的真相，即捐款會被濫用，而前者則不知道真相，似乎被騙了。漫畫中，還有一位笑容滿面的男子，他穿著上世紀60年代蘇聯風格的西裝，頭戴一頂有紅色五角星的老式軍帽。他用手摸了摸男孩的腦袋，像是在用愛國主義的名義給這個年輕人上課：「你要向她學習，做一個愛國的好孩子！」這名男子代表的是一名內地官員，他以愛國主義的名義勸說香港人做他們不想做的事情，但他的真正目的是挪用和濫用捐款。對任何學生來說，這幅畫的象徵意義都很明顯：非理性化和污名化中國人的愛國主義。香港通識教育的對象是青少年，這個群體在心智上尚未成熟、在知識上尚未完備、在人生上尚缺歷練，開放性的通識教育主題對他們來說是一種難度極大的思維、心理和知識考驗。因此，通識教育的批判性思維訓練必須主題適當、方法合適、結果明確，這樣才能培養青少年科學理解知識、正確辯論議題以及得出合理結論的能力，以此形成多元開放、相容並包的精神態度。 二、香港青少年通識教育的改革現狀 （一）轉換課程稱謂，聚焦通識教育本質和願景通識教育的淵源最早可以追溯到古希臘時期實行的「博雅教育」或「自由教育」，其教育的本質在於「通」，即通過較為廣博的知識學習之後，促使學生能夠針對現實問題積極思考，進而提升自身的思辯水平和動手解決問題的能力。在這個教育過程中，教師會教育學生基於知識「證據」，首先在邏輯上學會多角度分析問題，培養理性思維能力和行為習慣；其次是以道德為「規矩」，從社會公平正義的角度出發，培養學生的社會責任感。雖然其最終目標是培養有理性和責任心的青年，但理性和責任心建立的前提是廣泛且聯通的知識基礎，否則青年人學到的將更多是辯論的形式，甚至落入狡辯的境地。因此，通識教育發展至今，各個國家在針對青少年進行通識教育時，都首先會強調學生要完成較為豐富的知識儲備，然後再引導其進行融會貫通，進而再培養其思維理性和責任感。隨著近代分科教育的流行，學生知識割裂的狀況越來越突出，導致學生思維狹隘、深度不足。於是，一些國家和地區紛紛進行教育改革，在基礎教育階段就開始強調課程設置的綜合化，開設社會科、科學、綜合實踐活動、公民教育科等綜合性課程。中國內地的綜合實踐課程、香港地區的通識教育科、日本的「綜合學習時間」以及美國的社會科等，這些在基礎教育階段就開設的課程均是世界基礎教育綜合化改革的產物。這類課程設置的初衷是淡化學科界限，進行跨學科的綜合學習，讓學生接觸討論跨學科的綜合性問題以融合不同學科知識內容，促進學生理性思維能力的綜合性和形成正確的價值觀。從香港通識教育科的教學來看，它在實際實施過程中更像大學的通識教育，即默認學生擁有較為完善的自然科學和人文社會科學知識，課程不需要再進行議題背景知識學習，學生只需要針對議題發表意見和進行辯論就能達成教育願景。不過，中學階段的青少年顯然在知識內容體系上缺乏完善性，同時社會經驗的匱乏更是一大短板，面對具有爭議性的或陌生的主題討論時，往往缺乏深入的見解或睿智的解決方案。因此，正是在對通識教育科的檢討中意識到了這種問題，學校課程檢討專題小組建議從名稱改革入手，中學階段的通識教育需要變換稱謂，以便對課程的本質和目的正本清源。在徵求意見過程中，香港社會各界提出了數個替代通識教育科的名稱，如「公民與國家科」、「國民與社會科」、「公民與社會發展科」、「公民與文化科」、「社會教育科」等，其中「公民與社會發展科」的贊成率最高，且得到了學界、學校和社會的廣泛認同，最終「公民與社會發展科」取代原有的通識教育科，成為了新的課程名稱。新課程名稱以概念清晰的公民為核心，以貼近祖國和香港現實的「社會發展」為依託，符合高中階段綜合課程的設置目的和要求，有力地促進了高中通識教育科回歸課程設置的本質以及教育發展的願景。（二）優化課程內容，厘清通識教育主題與脈絡在「公民與社會發展科」成為新的課程名稱之後，為了回應國家教育部的「雙減」精神，減輕香港青少年的學業考試壓力，給他們提供更加多元化的學習時間和空間，在學校課程檢討專題小組的建議下，特區政府教育局大幅刪減了250小時的四個核心科目課時。其中，「公民與社會發展科」的課時由原來的250小時縮減到150小時。配合課時的縮減，「公民與社會發展科」的內容設置發生了很大改變。一是刪除獨立設置的專題探究項目。獨立設置的專題探究項目原本佔用課時約82小時，其設置的主要目的是讓學生將原六大單元主題所學知識應用到社會時事的分析思考之中，以培養學生的批判性思維能力。不過，新的「公民與社會發展科」所有內容均以獨立主題的方式設置，因此，在內容上沒有必要再單設獨立專題探究項目。同時，沒有知識儲備或者理論規範的獨立探究項目，青少年一般難以整體理解和分析，往往以偏概全，達不到教育目的。在實際的教學中，鍛煉學生的批判性思維能力，最合適的教育方法是設置具有價值一致性和社會性共識的主題，這些主題在經過社會的廣泛討論或者歷史時間的檢驗後，學生也容易在討論中達成一致意見。進一步，學生在討論這些議題時，其精力也不容易被激情誘導，而是著力廣泛收集證據和信息，理解事件發生及最終結果的背後緣由和邏輯，從中提升理性思考的能力。因此，在「公民與社會發展科」中刪除獨立專題探究項目，不僅可以適當減少課時，減輕師生的學習難度，也降低了爭議性議題對青少年負面情緒的影響。二是重新整合學習單元，培養青少年現代公民意識。把原來的六大學習單元簡化為三大主題，即「『一國兩制』下的香港」、「改革開放以來的國家」、「互聯相依的當代世界」。相對於原來六大單元內容包含知識體系的廣博性充分、規範性不足的特點，新的「公民與社會發展科」三大主題以國家、公民、社會為核心關鍵概念，著力培養青少年的國家認同意識，國家公民的社會責任意識以及與時俱進的社會科學意識。這種在憲制框架下深化對「一國兩制」政策的理解，以及針對現代公民的責任、義務、權利所進行的課程安排，主題清晰明確，不僅讓教師容易進行課堂教學，而且青少年在學習中也容易對問題進行全面深入的理解和研討。（三）重視價值塑造，提升通識教育的效果與認同改革後的「公民與社會發展科」注重對青少年的價值觀進行引導和塑造，以便培育具有積極開放、兼收並蓄的世界觀，以及堅韌不拔、敢於創新的人生觀的現代公民。對此，「公民與社會發展科」在課程設計上把祖國和香港聯繫起來，增加了10個小時的「中華文化與現代生活」選修項目，其主要目的在於讓青少年積極參與到內地的考察、交流和學習，以便把香港的前途命運和中華民族的偉大復興有機聯繫起來，深化國情了解，拓展世情眼界。在學習方式上，該項目除了參與到內地的實地研學之外，還可以通過互聯網線上閱覽相關中華文化信息資源，了解內地政治社會生活的巨大變遷。同時，該項目的學時沒有包含在「公民與社會發展科」的150小時之內，青少年到內地或者線上的研學內容、路線等沒有強制性要求，學校可以根據實際情況自主安排，考核也不列入升學考試範圍。除了通過「中華文化與現代生活」引導青少年主動了解國家歷史和發展現狀外，為了讓青少年的價值觀在培育中符合國家主流價值觀念體系，「公民與社會發展科」的內容編排體現了明確的價值導向。比如，「『一國兩制』下的香港」部分就明確指出無論香港經受過什麼劫難和挫折，香港同胞都與祖國人民血脈相連，香港都與祖國密不可分。在香港納入國家治理體系的情況下，特區的高度自治權限於「一國兩制」規定中的範圍。與原有「今日香港」的內容設置相比，新的課程設置以整體國家觀來理解香港的憲制關係、回歸歷史，以及中央政府的涉港政策，把香港國安法融入課程學習之中，這使青少年的價值觀能夠形成一個清晰的國家觀念。「改革開放以來的國家」的內容設置也更加積極向上，重點著墨於改革開放四十多年後國家綜合實力的顯著變化成果，以及人民生活巨大改善的敘述；對於國家在世界全球化發展中所扮演的關鍵角色，以及維護世界和平、促進人類命運共同體建設也有著重強調。這為青少年的價值觀注入了更加豐富的時代內容，有助於青少年認同通識教育的效果，不斷提升民族自尊心和自豪感。 三、關於香港青少年通識教育的對策建議 （一）以文化為根基，賡續中華燦爛文明血脈，增強青少年國家認同感習近平主席指出：「文化興國運興，文化強民族強。沒有高度的文化自信，沒有文化的繁榮興盛，就沒有中華民族偉大復興」。文化認同是青少年國家認同、政治認同、民族認同的歷史根基和價值基礎，只有對中華優秀傳統文化的強烈認同感和自豪感，才能形成對國家的忠誠意識，去堅定實踐「苟利國家生死以，且因福禍避趨之」的文化價值取向。雖然改革後的「公民與社會發展科」在內容上明確了中央和香港的政治隸屬關係，但是，要讓青少年對這種政治生態的形成切身有感，而非泛泛而談，必須在歷史文化脈絡上給青少年梳理清楚香港的前世今生。因此，在「公民與社會發展科」的未來發展中，應該增加中華優秀傳統文化教育內容。具體而言，建議首先在「『一國兩制』下的香港」主題下增加國史教育，講清楚中國古代的輝煌文明史、近代史遭遇的巨大屈辱以及現代史實現的飛躍發展之間的歷史必然性，提升青少年對中國歷史文化的理解深度和厚度。其次在「改革開放以來的國家」部分，把「改革開放是決定當代中國命運的關鍵一招」這個重要論斷有效傳遞給青少年，把「中國式現代化」這個概念引入到課程之中，使青少年理解國家的騰飛巨變對於香港全方位發展的重要性。最後在「互聯相依的當代世界」部分，則應凸顯國家在香港國際化發展中的重要支撐作用，讓青少年理解內地與香港協調處理國際事務的重要性，以及國家是香港在國際舞台發揮更大價值和作用的最大後盾等內容。此外，教師還可以緊緊圍繞春節、元宵、清明、端午、七夕、中秋、重陽等傳統節日，以文化為魂，以審美架線，給學生編織起文化底蘊豐厚的中國節日通識教育。當「遠去的歷史」成為「眼前的事實」，傳統的文化內容在香港通識課堂表達上將會為青少年開創新的全景視窗。（二）以教師為模範，選拔德才兼備的師資力量，增強青少年社會責任感通識教育相較於其他專業課目的教學，其對教師知識素養、道德素養、人格品質的要求更加嚴格。通識教育的課堂組織形式一般是案例分析後的主題討論，這實際上對教師提出了非常高的要求，不僅需要篩選準備大量的案例背景資料供學生預習，而且要以鮮明的政治價值立場引導學生進行思考和討論，而不是放任學生自由發言。因此，未來「公民與社會發展科」要加強對教師遴選。一是開展資格認證評估，除了基本的執教資格證作為教師職業的必備條件之外，還應該定期對教師的該科教學素養進行評估。二是加強教師培養與培訓，定期舉辦教師知識技能素質提升工作坊，把國家安全教育引入校園，走進課堂，增加中國史和中華傳統文化內容，不斷提升任課教師的素養、職業操守和愛國愛港情懷。三是完善課堂授課方式，在課堂授課方面，教師需要掌握所討論議題的知識基礎，為學生提供豐富的議題材料，引導學生在充分了解材料的基礎上發表見解，以便形成正確的社會責任意識。同時，教師需要在學生陳述觀點過程中有理有據地指出並糾正其錯誤，避免學生對社會產生偏激的看法。要明確教師有責任在學生出現錯誤或不當價值取向時進行糾正，引導學生形成正向價值觀。四是積極引導青少年參與社會實踐服務。教師要引導學生走出課堂空泛的討論，積極參加社會志願服務，引導青少年成為新時代中國社會發展、治理創新的積極力量。要在社會實踐中檢視自己的社會責任和國家意識。一方面，教師通過引導青少年設計和實施具有中國國家元素、可以引起青年國家自豪感和自信心的志願文化項目，讓他們感受到吸引和激勵；另一方面，要在助老、助殘、助困以及民生改善等各類志願服務項目中增加國家元素，通過服務去體現國家對民眾的關懷和溫暖，體現國家在專業和技術領域發展的優勢。在教師的言傳身教的浸染和示範下，使青少年不斷增強社會責任感。（三）以法律為原則，加強教材內容審定監督，提升青少年學習滿意度教材的編輯出版是提升通識教育效果的基礎，香港中學教科書的出版發行實行審核制，特區政府教育局先頒布各個主幹課程的教材編輯指引，各出版商根據課程指引的規定，自行組織專家學者編寫教科書，然後把教科書送到教育局進行審核。審核通過的教科書被列入「適用書目表」，供學校選用。但是，由於通識教育的教材需要不斷引入新的國家和香港社會的時事政治內容，因此教材需要不斷改版重印以適應社會發展情況，同時教科書又在售價上有限制，不能和商業出版物的定價一樣，為了促進出版商的積極性，原先作為高中四大核心科目之一的通識教育科的教科書沒有納入教科書的審核制度。因此，未來「公民與社會發展科」教材的編審，首先，需要嚴格遵循國家《憲法》和香港《基本法》內容規範，並於這個框架內在教材內推行國家安全教育，通過科目授課及課堂內外的學習活動，幫助學生掌握國家安全的正確概念、形成守法意識。其次，香港中學文憑考試（DSE）通識教育科的公開考試，是根據《通識教育科課程及評估指引（中四至中六）》及該科《評核大綱》設定，教育考評局作為管理機構，需要研究與公開考試及評核相關的規則，並按既定機制與相關科目委員會及公開考試委員會作跟進。再次，教育局需要把教材納入審查審核範圍，具體細化「公民與社會發展科」教材的審核要求，及時和出版機構進行溝通交流，把對教材的要求落實到編輯出版的全過程，而非在出版後再進行審查核驗。此外，在完善教材編輯出版制度的基礎上，教育局還要大力進行教學督導，打造精品課堂、品牌課程、名牌師資，通過線上教學、課程探訪以及課程滿意度調查等途徑監督教學實施情況，及時檢討不符合國家涉港政策方針以及國家教育改革精神的教材、教法，保障科目的教育效果和品質，提升青少年對課程學習的滿意度。（四）以研學為輔助，擴大內地交流參訪範圍，增強青少年心理歸屬感通識教育的一個重要目的在於增強香港青少年的國情認知水平。為了實現這個教育目標，自2004年開始，特區政府就推廣了大量增強青少年國家認同的研學活動。2008年開始，推行一系列強化大中小學生國家認同的非正式教育活動，大力支持香港中小學生赴內地交流和研學項目納入政府資助計劃，教育局委託專業社會服務機構，先後創立了「同根同心」、「同行萬里」、「領袖生內地交流」、「赤子情中國心」計劃等品牌研學交流活動。2021年，特區政府將青少年赴內地研學列為高中必修課程。對此，未來「公民與社會發展科」要更加重視「中華文化與現代生活」項目的組織、開展與效果評估。具體可以在以下幾個方面發力：其一，精選研學地點，打造精品研學課路線。除了粵港澳大灣區各大主要城市以及粵東、粵西一些紅色文化資源較為豐富的地方外，香港青少年的內地研學交流要圍繞「紅色主題」、「改革主題」、「共富主題」、「文明主題」等展開主題參訪研學，讓青少年實地走進祖國的大好河山，實地體驗中華傳統文化，實情感受國家發展巨變，進而使他們熟悉國家的人文風俗、話語敘事，厚植家國情懷，激發愛國之志。其二，做好研學組織，及時回饋研學心得體會。在赴內地研學之前，要為青少年配備研學導師或者義工以調動學生積極性。在研學旅行前，青少年的研學導師應當針對研學課程進行先導性介紹，通過文字展板、多媒體視頻等方式介紹研學內容，適當豐富青少年的研學知識儲備，回答他們的知識疑問。在研學過程中要引導青少年積極探究歷史文化資源、風土人情和社會發展變化，引發青少年的情感共鳴，激發民族自信心和自豪感。在研學之後要及時回饋交流，通過小組發言、感悟文章、書畫作品、融媒體視頻等分享研學體會，使研學成為青少年成長過程中一段難忘的記憶。 本文發表於《紫荊論壇》2023年3-4月號

羅文華  | 香港學術及職業資歷評審局專家 當前，全球經濟進入到知識競爭時代，中國製造業正在向知識型經濟轉型，大步向「中國製造」轉為「中國智造」的戰略目標邁進。中國在發展知識型經濟方面取得了階段性成果，湧現出一批知識型企業。香港應積極借鑒有關經驗做法，制定出台政策措施，重視培養和引進人才，加大創新和研發投入，力爭在知識型經濟發展中搶佔先機。 1988年9月，鄧小平根據當代科學技術發展的趨勢和現狀，提出了「科學技術是第一生產力」的論斷。當前人類社會進入知識經濟時代，知識作為一種推動人類社會進步的偉大力量，正前所未有地改變著人類社會經濟結構，作為這種聚合各種資源的核心資本的重要擁有者，知識型企業將成為推動社會進步的核心力量之一。當代著名管理學家彼得．德魯克是最早預言知識經濟時代來臨的人物之一。他認為，知識已經成為最主要的產業。這個產業向經濟提供了生產需要的重要資源。經歷 2008年世界金融危機之後，中國經濟開始進行重大戰略調整，從「世界工廠」向「世界市場」轉型，由「中國製造」轉為「中國智造」。作為中國經濟的主要組成部分，中國企業如何從傳統的資源型向知識創新型轉化，考驗著每一位企業家的戰略智慧。 知識型經濟的定義、基本特徵及產生條件 4月12日在首届香港国际创科展上拍摄的参观者与展商（圖：新華社）根據經濟合作與發展組織（OCED，1996）定義，知識經濟（Knowledge-based Economy）意指「直接以知識與資訊的生產、分配和使用為基礎的經濟」。由這個定義可以清楚地理解：生產、分配和使用必須有載體，這個載體便是人，而必須利用的傳遞及輔助工具是資訊及通訊科技（ICT，Information and Communications Technology）。隨著知識經濟重要性日益提升，由建構知識經濟基礎，轉為透過知識驅動經濟成長、累積財富與促進就業，因此不論是新經濟、資訊經濟及數碼經濟皆屬於廣義的知識經濟概念，涵蓋範圍從高科技產業至所有產業部門。總體而言，知識型經濟相對於傳統經濟有極大差異。知識成為主要生產投入要素。就知識之內容而言，知識經濟是創新型經濟；就知識之表現形式而言，知識經濟是網絡化經濟；就知識之社會型態而言，知識經濟是學習型經濟；就現代化科技與生態環保互動而言，知識經濟有利於發展綠色經濟，促進持續性。知識型經濟主要呈現以下幾個基本特徵。第一，具有尊重知識、崇尚知識、鼓勵創新的企業經營思維與企業文化。蘋果公司創始人史蒂夫．喬布斯認為，蘋果的靈魂就是創新，歷史上沒有哪家企業是可以做到持續創新的，企業長盛不衰的關鍵就在於完全地、純粹地創新。在《華為基本法》中，華為對自主創新是這樣規定的，「廣泛吸收世界電子信息領域的最新研究成果，虛心向國內外優秀企業學習，在獨立自主的基礎上，開放合作地發展領先的核心技術體系，用我們卓越的產品自立於世界通信列強之林。」20世紀上半葉，著名經濟學家約瑟夫．熊彼特提出「創造破壞論」和「企業家創新本質論」。他認為，經濟發展是一個創造性破壞的內動態過程。這種「創造性破壞」，不斷促使原有經濟結構產生顛覆式革命，舊結構不斷被摧毀，新的結構在不斷發生的破壞中向前發展。第二，大力實施以知識創造價值為核心的企業經營戰略。作為一家知識型企業，華為的成功是大力實施以知識價值為核心的企業經營戰略的成功。為尋找自我發展道路，華為義無反顧地把微薄的代理利潤幾乎全部投放到自己研發小型摸擬交換機上，其後成為世界一流的設備供應商。蘱果充分利用自己兼備工業產品設計的雙重技術優勢，與寶麗金等世界前五大音樂娛樂產品提供商達成戰略合作協議，在短期內開發推出iTunes數字網絡音樂商店，向廣大綱民提供方便、低廉、一站式的音樂下載服務，一問世便受到歡迎。據統計，iTunes包含1,200多萬首音樂歌曲、55,000多部電視劇、8,500多部電影以及數以百萬計的電子書。華為和蘋果都可以成為現代知識型企業運用知識創造市場價值的成功案例。第三，廣泛運用知識管理與知識創新的先進模式和方法。喬布斯為蘋果帶來了創新理論與革新方法，簡單明了、方便實用、關注用戶體驗，這就是蘋果的創新「軍規」。他的另一創新法則就是換位體驗，以激活思想、整合創意。蘋果注重知識創新的個性化，而華為注重知識管理。華為專門建設統一的有助於知識創新的支持服務體系，包括內部技術研發交流平台、研發知識數據庫、專家數據庫等，實現全球內部聯網，便於信息搜尋與交流，成為實施知識管理的典範。第四，大力傳承務實創新、勇於變革的極具個性感召力的企業文化。蘋果的制勝之道還在於塑造創新的、獨具吸引力的企業文化，強調充分發揮個人能力，強調個人成就的理念，不斷鼓勵員工突破自己。華為的目標就是將自己的員工鍛造成一匹在創新路上奮勇拼搏的「華為狼」，新入職的員工要培訓5個月，要通過極其嚴格的考核。知識型經濟的產生必須具備一定的條件。一個經濟體要從ICT的運用中享受其所帶來的便利與效率的提升，前提是必須先落實資訊基礎建設。提升載體（人）的素質，則必須由教育及培訓來進行。當人力素質提升後，便可更好地掌握科技的能力，才有辦法進一步從事研發與創新。一個適合創新的環境，也是非常重要的，包括一個經濟體的法律制定是否跟得上時代環境的變更速度、能否對創新的成果提供足夠的法律保護、政府行政效率是否提高至基本可以因應企業的需求等，這些都和營造創新的環境息息相關。 知識型企業的出現及演變 1926年，美國芝加哥大學會計學教授詹姆斯．麥肯鍚創辦了麥肯鍚公司，標誌著現代管理諮詢業的誕生，這也意味著現代知識型企業的正式出現。決定知識型企業產生和發展的先決基礎條件及關鍵因素之一，就是企業擁有相關知識資源並對其進行有效利用的能力。在此方面最有說服力的莫過於美國的3M公司，其成功的奧秘就是將自己擁有的知識資源轉化成知識生產力，進而轉換成企業自己擁有的知識資產。世界知識型企業在其整個演變過程之中主要體現出以下特點：一是不拘一格的起步。創業時條件千差萬別，但至少有一點至關重要，那就是靈活創業，不拘一格。西門子創立初期只是一間很小的手工作坊。1987年9月，任正非與五人合組，以民間科技企業的身份合組「深圳華為技術有限公司」，員工僅有14人，最初做的是貿易生意。二是善於把握機遇使企業加速騰飛。蘋果抓住「蘋果II」型微型計算機橫空出世的機遇，一舉贏得了市場。阿里發現淘寶平台上的很多網商有融資需求，就尋找商業銀行合作，形成阿里小貸，催生了活躍的民間金融。三是注重技術創新與實際結合。通用電器是借著科學研究與技術開發起家的老牌企業，不斷將創新成果商業化，並與市場緊密相連。阿里用大數據分析幫助解決了傳統金融信用評估困難的問題。四是營造適於創新的企業文化。3M從創業伊始，就十分重視培養員工隊伍的共同價值。五是高效應對競爭的持續企業改革。在知識經濟時代，企業競爭模式必然發生調整和改變。通過信息集成、網絡控制等先進技術手段，實現由產品分工協作為代表向產業鏈分工為代表的轉變，商業模式實現由成本中心、利潤中心為代表向價值中心為代表的轉變，實現價值增值。很多企業因知識而受益。西門子啟動實施了100多項知識管理項目，涉及研發部門的創新管理、營銷部門的客戶知識管理、人力資源部門的員工培訓管理、質量監督部門的標準化管理等，取得了公司管理層、員工、客戶和社會的認同，收效良好。西門子的知識管理不僅僅局限在一個點、一條綫，而是一個多面立體化的完整體系，在當今世界上堪稱應用知識管理的典範之一。華為成功將知識管理策略落實到日常營運中去，設立一個專責部門負責在全企業擷取、儲存及分配知識。華為已建立一個系統使員工可以實時獲得可用及準確的資訊，以便作出更快的決策。 知識型經濟的現狀和挑戰 知識型經濟的發展影響國家的未來。有學者指出，「知識經濟」逐步取代「工業經濟」。以產業經濟為例，通常大家只會注意到企業之間競爭，但是很少關注除了競爭之外，企業之間之所以能夠持續競爭，主要是它們能夠在一些共同的基礎和規範之上，彼此形成一個既「競爭」又「合作」的產業生態。在知識經濟時代，企業之間需要的是具有更高層次、更高素質的聯合，知識經濟時代的科技發展速度更快，體系更為複雜多變，沒有哪個國家能夠在所有領域保持領先。有學者認為，「現代產生巨大價值的企業，不再是生產覆蓋全球產品的企業，而是如何在二個相同或是不同的生產要素之間，找到聯繫並且加以解決的企業。」當企業前瞻末來，它所面臨最困難的挑戰，就是如何兼顧保護眼前市場與發展未來市埸，如何在持續現在的經營架構之下，推動創新的經營模式。知識資產將是兼顧現在和未來的關鍵，以及立足現代和邁向未來的核心。德魯克認為，在知識經濟時代，知識社會最大的管理挑戰是如何提高知識工作者的勞動生產率。未來企業應該在員工身上投入更多，而非像過去一樣只關注盈利及有形資產增長。香港特區行政長官李家超表示，在過去兩年內，香港的勞動人口減少了140,000人。相信其中不乏人才。據團結香港基金、香港中文大學及香港大學的調查顯示，通過「科技人才入境計劃」進入香港的高科技專業人才，超過七成以上沒有計劃在香港居留逾五年。此外，競爭迫使知識型企業必須提供一套完整的產品與服務方案，因為消費者需要的是整合型的服務要求。因此，企業之間正為如何發展能夠契合市場的整合服務需求而激烈競爭。當市場需求及科技變遷，使得不同的產業跨入對方的疆域，未來的產業關係將會出現「既競爭又聯合」的局面，而在此情境中獲勝的關鍵，在於獲得知識能力和知識資本。 中國知識型經濟的發展現狀 早在1997年12月，時任中國科學院院長路甬祥在一篇「迎接知識經濟時代，建設國家創新體系」的報告中，提出在2005年前後重點建設200個具有國際先進水平的國立科學研究所、30個跨學科及地區的國立綜合研究中心，藉透過國家整體創新能力，使中國科技競爭力進佔世界前列。1998年2月4日，江澤民主席在報告上作了重要批示：「知識經濟、創新意識對於我們二十一世紀的發展至關重要。」中國企業在參與國際競爭時要面對蘋果、亞馬遜、GE、3M等這樣世界領先的知識企業，而這些企業在全球化時代早已謀篇成局，擁有完善的企業創新機制，擁有全球化的資源利用網絡。中國企業只有實現由傳統型企業向知識型企業的轉變，才能面對跨國企業的強力競爭。華為、聯想等為中國企業開了個好頭，其他企業也應儘快轉型。在發展知識型經濟上，廣州早着先鞭。國務院於2020年8月28日批覆同意《中新廣州知識城總體發展規劃（2020-2035年）》，原則同意規劃以創新驅動高質量發展，着力匯聚知識型經濟，打造知識創新高地，大力吸引國際創新人才，深入推進開放合作，以便更好服務「一帶一路」和粵港澳大灣區高質量發展需要。廣州知識城已上升為國家級雙邊合作平台，包括廣東和新加坡的雙邊項目，推動中新雙方在科技創新、知識產權保護及應用、先進製造業和人才培養等四個領域開展合作，積極拓展智慧城市、金融服務、數字經濟等領域合作。作為全國唯一的國家級知識產權運用和保護綜合改革試驗區，知識城近年引進百萬神州、粵芯芯片、寶能新能源汽車等165 個重點項目，在建企業投資建設項目79個，總投資額1,700億元人民幣，預計投產後產值將超過3,800 億元人民幣。2015年國務院出台《中國製造2025》，以融合信息化及工業化為指導思想，強化工業基礎能力，提高國家製造業創新能力，提出實現「製造強國」的戰略目標。中國已吹起「中國智造」的號角，將製造技術和信息科技相結合，朝着知識型經濟方向邁進。2021年，工業和信息化部等八個部門印發《「十四五」智能製造發展規劃》，提出將新一代信息技術貫穿於設計、生產、管理、服務等各個生產環節中，到2025年力爭70%以上製造業企業實現數字化、網絡化，建成500個以上引領行業發展的智能製造示範工廠。 對香港發展知識型經濟的幾點建議 在知識經濟時代，創新對企業的重要性遠勝過原料與廠房。微軟提出「淘汰自己的產品」，否則別人就會毫不留情的超越你。這既是微軟的生存法則，也是知識經濟時代下企業的生存法則。知識經濟的載體是人，香港需要專業人才抓住世界發展的機遇，以知識及創新佔據經濟制高點。香港現有的優勢仍是專業人才，惟偏重金融服務業居多。知識經濟時代的發展，除服務業外，科技創新與研究發展亦相當重要。但無論是瑞士洛桑國際管理發展學院還是世界經濟論壇的排名，在創新競爭力指標方面，香港都落後於新加坡。未來香港必然要融入到國家創新革命的大潮，因此香港必須把創新與科技人才作為培養的重點，尤其是智能化與資訊化相關的技能。香港在邁向知識型經濟發展的過程中，對高科技人才需求大增；加上面對急速的人口老齡化問題以及極低的生育率，使香港對優質人口的需求變得更為迫切。香港一直透過不同的人才、專才和企業家輸入計劃，吸引全球各地的人才來港發展，與全球各地人才的互動與交流亦持續。香港還應側重創新科技的應用和實踐，國家十四五規劃已明確賦予香港國際創新科技中心的定位，香港可以聯同大灣區內主要創新科技中心如深圳及廣州一同發展。根據統計，70% 的創新活動直接或間接依託於工業領域，因此香港如要推動技術創新，宜將目前製造業佔GDP約1%的比例逐步提高。總之，在研究突破和技術創新的帶動下，中國內地知識型經濟增長，給香港帶來重大的機遇。中國內地已明確表示今年要拼經濟，加強技術攻關和將科研成果轉化為產品及服務，構建一批新的增長引擎。讓我們一起期待中國知識型企業的群體崛起，而香港企業可積極借鑒內地知識型企業的做法，在新的征途上邁開大步。 本文發表於《紫荊論壇》2023年3-4月號

張嘉琦 | 東北大學工商管理學院博士研究生巴曙松 | 北京大學匯豐金融研究院執行院長、中國宏觀經濟學會副會長 中共二十大報告指出：社會保障體系是人民生活的安全網和社會運行的穩定器。在完善社會保障制度方面，內地與香港雖然實行不同的經濟制度，但是在社會保障方面則面臨共同的挑戰，兩地也分別基於不同的經濟體制條件進行了各具特色的探索。在評估香港社會保障制度面臨的挑戰基礎上，將內地與香港的社會保障制度進行系統對比，並探索內地與香港可以相互借鑒的領域，嘗試推動內地與香港社會保障制度的融合發展，對於完善香港和內地的社會保障制度，豐富全球範圍內的社會保障制度探索，具有獨特的意義和價值。 內地社會保障制度惠及港澳台 2023年1月19日，福利院內高鶴鳴、徐法蘇兩位老人正共同欣賞畫作（圖：人民網）截至2022年底，中國內地基本養老、失業、工傷保險參保人數分別為10.5億、2.4億、2.9億；全民醫保基本實現，基本醫療保險參保覆蓋面穩定在95%以上，覆蓋人口近13.5億，參保質量持續提升；社會保障安全網越織越密。近年來，公共財政支出向社會保障領域傾斜，推出全面推開劃轉國有資本充實社保基金等重大舉措，各級政府加大對社會保障的財政投入，社會保障待遇水平亦不斷提升，使得中國的社會保障體系能強有力地覆蓋最廣大的人群，特別是弱勢群體。自1986年中央政府提出建立社會保障制度雛形的任務以來，內地城鄉社會保障制度建設不斷取得新成績，逐步建立起一套與國情相適應的社會保障制度。社會保障可以覆蓋多方面保障，除了養老、醫療、工傷、失業以及生育保險等社會保險及住房公積金制度（即俗稱「五險一金」）外，亦包括住房保障、社會救助和社會福利等多個層次。 目前內地已建成世界規模最大、覆蓋人數最多、並具有鮮明中國特色的社會保障體系。2011年7月1日，《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《中國社保法》）頒布實施，這一法律也惠及港澳台地區。2019年11月29日，《香港澳門台灣居民在內地（大陸）參加社會保險暫行辦法》公布，自2020年1月1日起正式施行。凡受聘於內地注冊或登記的企業、事業單位、社會組織、個體經濟組織等的港澳台居民，要參加職工基本養老、醫療、工傷、失業和生育保險，由本人和用人單位繳交社會保險費。即以前只有在內地工作的香港人、澳門人、台灣人才可買社保，現擴大至於內地定居、讀書，甚至是自僱人士，都可以參與社保計劃。 香港養老金體系仍存在覆蓋範圍和替代率不足等局限 反觀香港，與內地「五險一金」相似的是強制性公積金（以下簡稱「強積金」），該制度於2000年12月開始推行。在強積金制度下，僱員和僱主必須按最低及最高入息水平，每個月分別向僱員的強積金戶口注入僱員入息的5%或以上作為供款，二者供款上限均為1,500元（港幣，下同）。自僱人士亦須以個人入息的5%或以上的金額作為供款。其實，強積金只可為一般收入的在職人士提供基本的退休保障，但其覆蓋面和可以提供的保障面臨不少不確定性。首先當然是需要扣除供款收費及市場動蕩時期可能的投資損失（據大公報報導，在金融市場動蕩的2022年，每個打工仔損失4.17萬元，全香港強積金虧損約1,907億元），其投資收益也非常可能跑不過通脹。同時，現行的10%供款也並不一定能令計劃成員在退休之時累積足夠的強積金權益，特別是中、低收入人士。如果僱員的薪金低於最低有關入息水平，供款比率就只有來自僱主的5%，他們能累積的強積金權益會更少；如果自僱人士的入息低於最低有關入息水平，更不用供款；對於沒有長期穩定工作的人士，工作年期短，供款期數少，到退休時可累積的強積金權益自然較少，這些完全不能成為可依靠的退休保障支柱。2022年6月9日，歷時逾20年有關香港市民退休保障制度的改革方案（《2022年僱傭及退休計劃法例（抵銷安排）（修訂）條例草案》）終獲通過，強積金「對沖」制度取消。此前，按照《強制性公積金計劃條例》，僱主可以使用強積金供款累算權益「對沖」其在指定情況下須負擔的遣散費或長期服務金開支。據悉，在該「對沖」制度被取消之前，不少市民強積金累算權益當中很大一部分會被「沖走」，退休後即便加上政府長者津貼，每月收入亦低於香港貧困線標準，退休生活缺乏保障。香港特區政府另有「綜合社會保障援助計劃」（以下簡稱「綜援」）為有需要的市民提供經濟和物質上的支援，但也只是低收入和孤寡失助老人等少部份人享有。按照綜援計劃，援助金主要包括標準金、補助金及特別津貼這三類。由於社會保障制度相對覆蓋不足，綜援成為保障長者入息的重要機制。隨著人口高齡化及香港特區府目前還沒有推行全民退休保障，只以少修少補的扶貧措施回應，勢必有更多長者需要領取綜援。以香港特區政府的估計，放寬後的長生津及高額長生津，其覆蓋人數只及40%，即使加上領取綜援的長者後，依然有近四成長者沒有獲得足夠的社會保障。現在香港的退休保障制度並未包括「防貧」功效的全民退休保障，大多數港人只能「吃穀種」或靠子女養，生活保障完全不足。這個缺口，其實正需要全民式退休保障去彌補。但對於是否應建立全民退休保障制度，香港各界一直在討論，仍未形成共識。經過多年發展，綜援、強積金等已成為香港養老金體系的主體，但仍存在覆蓋範圍和替代率不足等局限。為此，香港特區政府分別於2018年和2019年推出「香港年金計劃」和「合資格延期年金計劃」。其中，香港年金計劃為躉繳即期年金保險，限60歲及以上香港永久性居民投保，終身保證每月定額給付並提供身故保障。合資格延期年金計劃是期交年金保險，最低繳費期5年，最短年金期10年，年金開始給付不得早於50歲。保險公司需經香港保監局產品認證後方可銷售，認證產品可享受保費稅前列支。「香港年金計劃」和「合資格延期年金計劃」各自具有政府資金支持和信用背書、終身保證給付、稅收優惠、具備抵禦通脹功能等優點。產品推出以來，市場銷售取得了不俗的成績，類別不斷增加，通過不同產品設計服務不同保障需求的客戶群體，為市民及早規劃養老資金，完善了之前以政府和企業為主要責任體的養老金體系。綜援金、強積金再加上私人儲蓄和保險金，是港人養老金最為重要的來源構成。綜援金覆蓋面有限，但香港特區政府財政壓力較小，作為稅優港灣的香港亦不具備有效應對福利泥沼的條件。強積金制度保障亦不充分，但卻有利於工商經濟發展「輕裝上陣」。相比之下，自選儲蓄計劃或商業險強化晚年生活保障，雖效果有限，但或是香港當前眾多約束條件下的明智之舉。於內地和全球其他國家或地區而言，在人口老齡化衝擊之下，發展養老「第三支柱」亦迫在眉睫。香港經濟高度繁榮，但是社會又貧富懸殊。2016年除稅前及福利轉移前的基尼系數為0.539，除稅後及福利轉移後的基尼系數仍高達0.473，兩者同樣創45年來新高。在全球24個經濟水平最高的國家及地區中，香港的所得分配最為不均。2017年統計處數字為0.539，為1997年回歸以來最嚴重。《世界競爭力年報》最新排名反映了香港的貧富懸殊在64個經濟體系中，處於最高的三分一之中。最新報告亦顯示香港的貧窮問題十分嚴峻。2021年底發布的《2020年香港貧窮情況報告》，香港貧窮人口高達165.3萬，貧窮率達23.6%，另有超過20萬人蝸居劏房情況令人擔憂。除綜援計劃外，香港還有公共福利金計劃為嚴重殘疾人士和長者提供現金津貼；以及三個意外賠償計劃（分別是暴力及執法傷亡賠償計劃、交通意外傷亡援助計劃和緊急救濟）為市民提供兜底。普通市民只要持身份證，繳付低微費用便可獲得政府醫院和政府補助醫院的醫療服務。公房廉租制度亦是香港社會的一項重要福利措施之一。 內地和香港需要取長補短完善社會保障制度 在一國兩制原則下，香港與內地在社會保障制度方面亦有很大不同，但目的都一樣: 都是為了實現人民群眾對美好生活的嚮往，兩地需要取長補短完善社會保障制度。從香港看，可借鑒內地社保制度進一步完善退休保障制度，探索建立全民養老金。香港社會保障制度隨著經濟社會的發展變化以及人口老齡化趨勢不斷調整完善。目前，有一半以上的長者受惠於由政府財政支付的長者生活津貼、高齡津貼和綜援計劃，但對於未能受惠但經濟條件並不寬裕的長者，卻需要面對退休後生活水平不斷下降的困境。很多人不得不在高齡時長期堅持工作以避免「手停口停」，媒體報導了不少長者生活困境。為解決目前這種境況，很多香港專家學者提出了設立「全民養老金」的建議，並從財政資金等角度論證了其可行性。在香港人口老齡化不斷加劇的背景下，養老問題已成為社會關注的重要民生問題，建議香港可借鑒內地社保制度，探索建立全民養老金，不斷提升社會保障制度的覆蓋範圍，為長者安享晚年提供制度保障。從內地看，可借鑒香港在養老金第三支柱建設的有益經驗，構建更加完備的社會保障體系。「香港年金計劃」和「合資格延期年金計劃」等養老年金產品，兼顧保障和增值功能，鼓勵通過自願性個人供款累積為長者退休後實現可持續領取資金，通過廣泛的稅務優惠政策引導個人積極主動承擔養老責任。隨著內地經濟社會發展，人民生活水平不斷提升，對社會保障有了更高期待。在人口老齡化趨勢加速和中高收入群體不斷擴大的背景下，可借鑒香港養老第三支柱建設經驗，儘快完善個人養老金制度，通過稅收優惠、產品設計、加強宣傳等手段加快個人養老金積累，不斷完善養老保障體系建設。從制度融合看，可在粵港澳大灣區內試點推動兩地社會保障制度銜接。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》在深化內地和港澳金融合作、推進社會保障合作和養老服務產業發展等方面給予了明確指導意見。目前，越來越多的香港居民尤其是青年人北上生活、創業和就業，為建設宜居宜業的灣區生活環境，社會福利保障銜接必不可少。在目前合資格港澳居民可購買內地社保的基礎上，一方面，可進一步推動香港養老福利的可跨境攜帶，如簡化「廣東計劃」和「福建計劃」的申請和審批手續，實現福利金跨境支付等；另一方面，在大灣區內探索建立養老保險產品兩地共同審核、允許跨境購買，參照香港實行稅務優惠等機制，促進灣區養老保險產品快速發展。 本文發表於《紫荊論壇》2023年3-4月號

馬寶成 I 全國政協委員，中共中央黨校（國家行政學院）應急管理培訓中心（中歐應急管理學院）主任（院長）、教授、博士生導師 改革是推動社會發展的重要動力。黨和國家機構職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是黨治國理政的重要保障。面對新時代新征程的新形勢新任務新要求，以習近平同志為核心的黨中央洞察時代風雲、回應時代變革，在鞏固黨和國家歷次機構改革成果的基礎上，圍繞構建系統完備、科學規範、運行高效的黨和國家機構職能體系，縱深推進黨和國家機構改革，將為全面推進中華民族偉大復興提供有力制度保障。此次黨和國家機構改革特徵鮮明，即旗幟鮮明地加強黨中央集中統一領導、與時俱進地優化黨和國家機構設置與職能結構、順勢而為地解決一些事關重大的焦點與難點問題、穩中求進地保持改革的穩定性與連續性。 面對新時代新征程提出的新任務，黨和國家機構設置和職能配置同全面建設社會主義現代化國家、全面推進中華民族偉大復興的要求還不完全適應，同實現國家治理體系和治理能力現代化的要求還不完全適應，同構建高水準社會主義市場經濟體制的要求還不完全適應。2023年3月16日，為進一步落實黨的二十大關於機構改革的戰略部署，中共中央、國務院印發了《黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《方案》），對深化黨和國家機構改革作了具體安排，適時拉開了新一輪的黨和國家機構改革序幕。此次機構改革是以習近平同志為核心的黨中央站在國家發展與安全以及民族復興的戰略高度，審時度勢、高屋建瓴、主動變革的重大戰略決策，是推進國家治理體系和治理能力現代化建設的一次深刻變革，也是加快推進中華民族偉大復興的一次自我革命。此次黨和國家機構改革特徵鮮明，即旗幟鮮明地加強黨中央集中統一領導、與時俱進地優化黨和國家機構設置與職能結構、順勢而為地解決一些事關重大的焦點與難點問題、穩中求進地保持改革的穩定性與連續性。 一、旗幟鮮明，加強黨中央集中統一領導 2023年3月13日，第十四屆全國人民代表大會第一次會議在北京人民大會堂閉幕。習近平等黨和國家領導人在主席台就座（圖：新華社）黨的百年奮鬥歷程表明，黨中央集中統一領導是關乎黨和國家前途命運、黨和人民事業成敗的根本問題，是百年奮鬥的首要經驗。黨的二十大報告指出，堅持和加強黨中央集中統一領導。黨的領導是全面的、系統的、整體的，必須全面、系統、整體加以落實。健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系，完善黨中央重大決策部署落實機制，確保全黨在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致，確保黨的團結統一。《方案》明確提出，要以加強黨中央集中統一領導為統領。此次機構改革聚焦重點行業與領域，組建了中央金融委員會、中央科技委員會、中央社會工作部、中央港澳工作辦公室，進一步加強了黨中央對相關工作的集中統一領導。組建中央金融委員會。金融縱向涉及中央與地方，橫向涉及銀行、證券、保險等諸多子行業，各子行業之間聯繫十分緊密，為有效防範化解金融重大風險、強化金融有效監管、推動我國金融穩健發展，亟需從宏觀層面加強黨中央對金融工作的集中統一領導。此次改革組建的中央金融委員會，作為黨中央在金融領域的決策議事協調機構，負責金融穩定和發展的頂層設計、統籌協調、整體推進、督促落實，研究審議金融領域重大政策、重大問題等，有利於統籌做好金融發展和金融監管等工作。組建中央科技委員會。科技是第一生產力。科技創新與發展涉及科技戰略布局、科技體制改革、科技力量整合、基礎研究推進等多方面工作，是一項複雜的系統性工程。中央科技委員會作為黨中央在科技領域的決策議事協調機構，負責統籌推進國家創新體系建設和科技體制改革，研究審議國家科技發展重大戰略、重大規劃、重大政策，統籌解決科技領域戰略性、方向性、全局性重大問題，研究確定國家戰略科技任務和重大科研專案，統籌布局國家實驗室等戰略科技力量，統籌協調軍民科技融合發展等。中央科技委員會的組建，將進一步加強黨中央對科技工作的集中統一領導，為匯聚科技力量、形成科技創新合力、推進聯合攻關提供堅強的領導保障，有利於發揮我國新型舉國體制在科技創新方面的顯著優勢。組建中央社會工作部。社會工作涉及領域廣、內容龐雜、利益複雜，可謂是千頭萬緒，如何在千頭萬緒中下好「繡花功夫」？關鍵在於黨的領導。新組建的中央社會工作部負責統籌指導人民信訪工作，統籌推進黨建引領基層治理和基層政權建設，統一領導全國性行業協會商會黨的工作，協調推動行業協會商會深化改革和轉型發展，指導混合所有制企業、非公有制企業和新經濟組織、新社會組織、新就業群體黨建等工作。中央社會工作部的組建，將進一步加強黨中央對社會工作的集中統一領導，推動社會組織化、社會工作系統化、社會治理一體化。組建中央港澳工作辦公室。作為黨中央辦事機構，中央港澳工作辦公室承擔在貫徹「一國兩制」方針、落實中央全面管治權、依法治港治澳、維護國家安全、保障民生福祉、支持港澳融入國家發展大局等方面的調查研究、統籌協調、督促落實職責，進一步加強黨中央對港澳工作的集中統一領導。整體來看，加強黨中央的集中統一領導貫穿於《方案》始終，是本次改革的最鮮明特徵。 二、與時俱進，優化黨和國家機構設置和職能配置 與時俱進是中國共產黨的重要理論品格。習近平總書記強調，正確認識黨和人民事業所處的歷史方位和發展階段，是我們黨明確階段性中心任務、制定路線方針政策的根本依據，也是我們黨領導革命、建設、改革不斷取得勝利的重要經驗。隨著中國特色社會主義進入新時代、邁上新征程，黨和國家各項事業面臨的工作形勢、工作任務和工作要求等方面都發生了不同程度的變化，亟需進一步優化黨和國家機構設置和職能配置，以便更好地適應時代發展、統籌「兩個大局」。《方案》明確提出，要適應統籌推進「五位一體」總體布局、協調推進「四個全面」戰略布局的要求，適應構建新發展格局、推動高質量發展的需要，堅持問題導向，統籌黨中央機構、全國人大機構、國務院機構、全國政協機構，統籌中央和地方，深化重點領域機構改革，進而推動黨對社會主義現代化建設的領導，在機構設置上更加科學、在職能配置上更加優化。在科技方面，我國面臨著以美國為首的西方國家的極限打壓，國內則面臨著推動經濟高質量發展對科技提出的更高水準要求。此次《方案》提出組建中央科技委員會和重新組建科學技術部，其中中央科技委員會的組建，標誌著我國以黨中央的權威來加強對科技工作的領導，將更加順暢地指揮調度各方科技力量，加快推進關鍵核心技術攻關。為更好地發揮科技部在科技發展戰略規劃、綜合協調、資源統籌、督促檢查等宏觀管理職責，此次改革把科技部有關科研專案與經費等微觀管理職責，劃到國家發改委、農業農村部等相關部委。在「三農」工作方面，為統籌抓好以鄉村振興為重心的「三農」各項工作，加快建設農業強國，將國家鄉村振興局的牽頭開展防止返貧監測和幫扶，組織擬訂鄉村振興重點幫扶縣和重點地區幫扶政策，推動鄉村幫扶產業發展，推動農村社會事業和公共服務發展等職責劃入農業農村部。在數據管理方面，新組建國家數據局，並將中央網絡安全和信息化委員會辦公室承擔的研究擬訂數字中國建設方案、協調國家重要信息資源開發利用與共享、推動信息資源跨行業跨部門互聯互通等職責，國家發展和改革委員會承擔的統籌推進數字經濟發展、組織實施國家大數據戰略、推進數據要素基礎制度建設等職責劃入國家數據局。此外，此次改革將國家衞生健康委員會的組織擬訂並協調落實應對人口老齡化政策措施和承擔全國老齡工作委員會的具體工作等職責劃入民政部；將國務院金融穩定發展委員會辦公室職責劃入中央金融委員會辦公室；將中國人民銀行對金融控股公司等金融集團的日常監管職責、有關金融消費者保護職責，中國證券監督管理委員會的投資者保護職責劃入國家金融監督管理總局。這一系列改革舉措進一步完善了黨和國家機構設置和職能結構，為解決現代化新征程上遇到的各類挑戰提供了體制保障。 三、順勢而為，解決一些事關重大的焦點與難點問題 隨著我國經濟社會的快速發展以及現代化進程不斷加快，在金融、科技、社會治理、人口等領域出現了許多安全和發展等方面的焦點與難點問題，暴露出了黨和國家機構設置和職能配置存在的短板與弱項，制約著國家安全的維護和經濟社會的健康發展。此次黨和國家機構改革堅持問題導向，聚焦一些事關重大的焦點與難點問題，不斷加強頂層設計，優化機構設置和職能配置，加快推進重大問題的解決。在金融領域，金融是經濟發展的命脈，關乎新發展格局構建與高質量發展。但近年來金融領域出現了監管職責不清、監管套利、監管乏力甚至監管空白以及金融腐敗等諸多問題，嚴重影響了國家金融安全以及人民群眾財產安全。比如，2022年，金融系統接受審查調查的人數達77人。其中，中央紀委國家監委執紀審查中管幹部2名，執紀審查中央一級黨和國家機關、國企和金融單位幹部56名，黨紀政務處分中央一級黨和國家機關、國企和金融單位幹部19名；「德禦系」違規融資超2,000億人民幣，涉及山西省農村信用社、城市商業銀行、駐晉銀行、金融監管部門和金融企業等多個系統，縱跨省市縣三級，波及11個市、50多個縣（市、區）；2022年，河南多家村鎮銀行被爆無法提供取款業務，涉及的資金多達400億人民幣，儲戶數量在40萬戶左右。這些金融問題涉及範圍之廣、涉案金額之大，轟動全國，引起了社會高度關注，暴露出了我國在金融管理和監管等方面存在的突出問題。通過成立中央金融委員會和中央金融工作委員會，有助於在中央層面加強對金融工作的集中統一領導以及更好地協調金融監管工作，強化對金融風險以及跨市場跨行業風險防控，提高金融監管效率。在科技領域，我國面臨著國外科技打壓和國內技術水準有限等多重壓力。2021年6月8日，美國參議院民主黨籍參議員舒默、共和黨籍參議員托德・揚提出「美國創新與競爭法案」，計劃撥款2,500億美元應對中國「科技威脅」。2022年8月9日，拜登正式簽署《晶片與科學法案》，對美本土晶片產業提供巨額補貼，並要求任何接受美方補貼的公司必須在美國本土製造晶片。與西方發達國家比較而言，我國在工業製造、信息技術、材料、航空航天、海洋、生物醫藥等領域存在許多被國外「卡脖子」的核心技術難題，與發達國家仍有不小差距。此次，我國在科技領域組建中央科技委員會，有利於實現對各類科技力量進行大動員、大統籌、大整合，充分發揮我國新型舉國體制在科技創新方面的優勢，加快攻克「卡脖子」技術，實現科技自立自強。此外，聚焦人口、社會治理、鄉村振興等領域出現的各類堵點與難點問題，《方案》對優化黨和國家機構設置和職能配置都進行了部署，將有助於推動相關問題的解決。 四、穩中求進，保持改革的穩定性與連續性 改革只有進行時，沒有完成時。任何一項改革都不可能一勞永逸地解決所有的問題，社會的發展與形勢的轉變必然會帶來許多新情況新問題，這就要求改革要兼具穩定性與連續性，從而持續鞏固和拓展改革成果。縱觀我國黨和國家機構改革，自1982年至今，黨和國家機構改革不斷推進。黨中央部門分別在1982年、1988年、1993年、1999年、2018年進行了5次改革；國務院機構改革5年進行一次，分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年進行了8次改革，此次改革將成為改革開放以來第九次機構改革，同時也體現出了黨中央穩中求進的改革總基調，保持了改革的穩定性與連續性。在港澳工作領域，黨和國家機構改革圍繞持續加強和做好港澳工作的思路，逐步提升機構規格，確保中央全面管治權的落實。2018年黨和國家機構改革中把原來的「中央港澳工作協調小組」改為「中央港澳工作領導小組」，加強了黨中央對港澳工作的重大支持與重要指引，為港澳近幾年的發展提供了強有力支撐。此次機構改革在中央港澳工作領導小組的基礎上，成立了直屬中央的中央港澳工作辦公室，進一步提升了機構規格，既體現了黨中央對香港及澳門兩個特區的重視，也體現了中央的全面管治權，有助增進政策效率。在金融監管領域，此次改革組建國家金融監督管理總局、深化地方金融監管體制改革、統籌推進中國人民銀行分支機構改革等重大改革措施，延續了2018年機構改革「大監管」的思路。比如，新組建的國家金融監督管理總局作為國務院直屬機構，統一負責除證券業之外的金融業監管，強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，統籌負責金融消費者權益保護，加強風險管理和防範處置，依法查處違法違規行為。國家金融監督管理總局的組建，將切實增強金融工作的權威性、專業性、科學性，體現了改革的連續性。天下之治，有因有革，期於趨時適治而已。在全面開啟建設社會主義現代化國家新征程的重要歷史時刻，以習近平同志為核心的黨中央高瞻遠矚、審時度勢地對黨和國家機構改革作出適時戰略部署，將為統籌好「兩個大局」以及發展與安全提供堅實的制度保障，必將更好更快地推進中國式現代化建設。 本文發表於《紫荊論壇》2023年3-4月號

孫瑩 I 中山大學法學院副教授、中山大學粵港澳發展研究院副教授、中國法學會香港基本法澳門基本法研究會理事   香港特別行政區立法和行政的關係是「一國兩制」和基本法實施的重要組成部分。立法會議事規則是香港特別行政區立法會運行的法治框架，形塑著立法—行政關係。香港特別行政區立法會分別在2017年和2021年修改了其議事規則，這是香港法律政治發展的新動態，影響深遠。本文是對該次立法會議事規則修改的系統分析。通過界定立法會議事規則的歷史淵源，剖析議事規則修改的背景和原因，梳理議事規則修改的主要內容，本文指出議事規則的修改有利於立法會議事效率的提高和行政主導制的落實。立法會的良好運行，除了議事規則的完善之外，還需選舉制度的完善和落實等配套建設。   立法機關的運作及其與行政機關的關係對於「行政主導」的實現以及維護特區長期繁榮穩定至關重要。隨著中央對特別行政區全面管治權的推進、《香港特別行政區維護國家安全法》的實施、全國人大通過的《關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》的落實，香港特別行政區的治理進入新時代。新形勢下的立法和行政關係需要學者們的關注和研究。立法會議事規則是使立法會正常運轉的制度框架，從而成為觀察立法和行政關係的窗口。2017年12月香港特別行政區立法會通過了《香港特別行政區立法會議事規則》（以下簡稱《立法會議事規則》）的修改，2021年3月立法會再次通過其議事規則的修改。立法會議事規則修改的法律依據、修改的主要內容、議事規則修改對於立法會實際運作和香港政治制度運行的影響分別是什麼？本文試圖對以上問題做出初步的探索和解答。  香港立法會議事規則的法律淵源   2022年12月19日，行政長官李家超在立法會綜合大樓會議廳為四名2022年立法會選舉委員會界別補選當選議員監誓。圖為李家超（右）為尚海龍（左）監誓（圖：香港特區政府新聞處）議事規則的制定和運行是立法機關制度化的標誌。香港特別行政區立法會議事規則的淵源包括立法會的前身立法局會議常規、香港特別行政區基本法及香港特區本地法、立法會主席的裁決等。 （一）立法局會議常規  《立法局會議常規》（Standing Orders）是《立法會議事規則》（Rules of Procedures）的主要淵源。議事規則工作小組曾解釋說，「......我們應該採納一套被香港市民大眾認識和接受的立法程序。由於現時香港立法局所採用的《會議常規》行之已久，除部分條文須按《基本法》作出適應外，其餘大致可以沿用」。 而立法局會議常規的依據則是英國議會下議院的議會制度。英國議會下議院議事規則的影子在香港立法局議事規則中隨處可見。例如，1858年通過的立法局第一部《會議常規及規則》規定法案及其修正案草案二讀後交付「為此目的而委任的委員會」，這來源於英國下議院將法案交付專責委員會的做法。1929年會議常規還特別注明，一些情形如果會議常規沒有做出規定，就必須依照英國下議院的慣例。1966年立法局主席批准議員休會待續辯論的申請。這也是依據英國下議院休會待續辯論的慣常做法。1968年會議常規又做出修改，各篇章對應立法機關各項職能，遵循英國議會《會議常規》的篇章結構。回歸後的香港立法會議事規則沿用了這種根據議會職權分列的篇章架構。 如果說香港立法局會議常規早期的演變主要是為了與英國下議院議事規則保持一致，而不斷趨於制度化、規範化和可操作化，那麼後期則主要是為應對中英對港的政權交接，在立法局內設置新機構、改變立法局成員構成、賦予立法局及其成員新的權力，因應這些變化對立法局會議常規做出修改。1985年立法局通過《立法局（權力及特權）條例草案》。同年首批功能界別議員進入立法局。1986年立法局會議常規取消了非官守議員的表述。1991年會議常規修訂，在立法局設置副主席職位，主持立法局會議。1992至1993年間立法局成立內務委員會、法案委員會及事務委員會。1993年立法局從議員中產生立法會主席，總督不再兼任。1994年立法局成立秘書處。1995年所有的立法局議席都不得再由政府官員擔任，官守議員的表述成為歷史。上述種種變化都導致立法局會議常規的修改。總體而言，會議常規一方面通過新機構和新權力的設置，對立法局及其議員進行擴權，另一方面又規範其權力的行使。截至回歸之前的立法局會議常規的歷次修改最終形成了立法會議事規則的雛形。 （二）香港基本法及本地法  《香港特別行政區基本法》（以下簡稱《基本法》）在兩個層面上作為立法會議事規則的淵源：第一個層面是立法會的權力和權力行使方式被直接規定於《基本法》；另一個層面是規定議事規則不得抵觸《基本法》。《基本法》第七十五條規定，「立法會議事規則由立法會自行制定，但不得與本法相抵觸」。中國政府對香港恢復行使主權，香港被重新納入國家治理體系以來對立法會議事規則的討論主要是圍繞其是否符合《基本法》而展開的。立法會議事規則的制定目的是為了落實《基本法》賦予立法會的權力，為立法會及議員行使《基本法》賦予的權力提供具體的可操作的程序，而不能超出《基本法》賦權的範圍。監督立法會議事規則是否符合《基本法》的機制或渠道包括：（1）立法會議事規則委員會的研究檢討；（2）議員的提案或者提出司法覆核；以及（3）學者和媒體輿論的觀察討論。第一次對立法會議事規則與《基本法》契合程度的質疑就是以議員提出司法覆核的形式出現的。 （三）立法會主席的裁決 回歸前立法局主席以及回歸後立法會主席的裁決也是議事規則的淵源之一。這也是普通法法系地區的普遍做法。如英國、加拿大、澳大利亞及新西蘭的議會中，議員就議會規則問題或議案、法案、修正案問題提出要求，議會議長根據其對議事規則的理解並結合前任議長的裁決先例，做出決定和詮釋。 （四）議事規則的補充和例外  在《立法會議事規則》之外，還有《內務守則》、委員會程序作為對立法會會議制度的補充。《內務守則》由內務委員會制定，適用於全體議員，包含多項指引，旨在補充《立法會議事規則》的不足。立法會各委員會亦可以自行決定其自身及其轄下小組委員會的行事方式及程序。即使《立法會議事規則》的規定再詳盡，也有掛一漏萬，無法為議員在具體情形中的行為提供指引的情況。此時，立法會可以通過決議提供《立法會議事規則》還沒有規定的程序。此外，香港本地條例中的與議事規則相關的內容也構成香港立法會議事規則的淵源。例如，《釋義及通則條例》、《立法會條例》、《立法會（權力及特權）條例》等。 由上可知，修改前的香港立法會議事規則深受回歸前的立法局議事規則的影響，並且主要參考了英國議會下議院的議事程序。這為日後立法會議事規則的屢次修改埋下伏筆。   立法會議事規則修改的動因   截至2021年3月，於1998年7月2日採用的香港立法會議事規則已經經過多次局部修訂。《立法會議事規則》本身的規則缺漏是修改的主要原因。較長時間以來，立法會一些反對派借法律漏洞大肆「拉布」。首先是關於修正案的規定不明，《基本法》第七十四條規定了立法會議員提出法律草案的權力及其限制，即議員不可以提出涉及公共開支、政治體制或政府運作的法案，但是並沒有明確指出議員是否可以對此提出修正案。《基本法》附件二又明示議員可以對政府法案提出修正案。立法會內的少數派於是利用這點提出海量的修正案以阻礙議事。其次是關於會議法定人數的門檻，《基本法》第七十五條規定立法會舉行會議的法定人數為不少於全體議員的二分之一。原《立法會議事規則》第十七條規定立法會及全體委員會的會議法定人數不少於全體議員的二分之一。如出席會議的議員不足法定人數，有人向立法會主席或全體委員會主席提出此事，立法會主席或全體委員會主席就必須傳召議員到場，俗稱「點鐘」，15分鐘後，如果到場議員還不足法定人數，立法會主席或全體委員會主席就宣布休會待續。利用上述規則漏洞，「拉布」的主要方式為進行冗長辯論、多次質疑規程問題、提出大量修正案、頻繁點算人數、多次或輪流發言、缺席至低於會議法定人數、提出中止待續或休會待續議案、擾亂會場秩序等等。對議案法案提出海量修正案拖延通過，是使立法會空轉；利用清點法定人數俗稱「點鐘」的方式拖延時間，是使立法會停轉。「拉布」集中的領域可分為財政開支、經濟民生、政治制度三類。「拉布」的泛濫拖延立法會尤其是財務委員會的會議程序，導致審議法案和撥款申請的時間大大延長，使立法會工作進度緩慢，涉及香港經濟和民生的法律和撥款受到拖延。「拉布」阻擾議事進程，是立法對行政制約的一個極端的表現，因此阻止議員濫用《立法會議事規則》進行「拉布」、加強立法會的運作效率是修改的重要目的。由於「拉布」對民生的影響，多數香港市民支持修改議事規則以減少議會「拉布」現象，這也是修改《立法會議事規則》的民意基礎。修改議事規則需要一個合適的時機。2017年4月香港高等法院對梁國雄、姚松岩等四位議員做出司法覆核判決，宣布四位議員宣誓無效，取消議員資格，至此反對派由於宣誓行為不當共丟失6個議席，涉及5位地區直選議員和1位功能界別議員。如果在補選之前完成表決或者補選議席再由建制派取得，那麼修改議事規則的議案或可通過。事態的發展也確實如此，補選之後6個議席全部由建制派議員贏取。DQ事件的直接結果就是建制派在立法會的功能界別議席和分區直選議席中都佔據了多數，建制派議員提出的法案就存在「雙過半」的可能性。在這樣的時機下，2017年10月中旬38位建制派議員聯合向議事規則委員會提出多項修訂建議。香港立法會於2017年12月15日完成《立法會議事規則》的修訂表決，通過多項規則的修訂。   2017年《立法會議事規則》 修改的主要內容   （一）鞏固和提高立法會主席的地位 在《立法會議事規則》修改之前，立法會主席在主持議會時也擁有一定的職權，決定議員的發言順序和時間，防止阻礙議事而打斷議員的發言，以及命令行為極不檢點的議員中止繼續參加會議。在「梁國雄訴立法會主席」一案的判決中，法院也認可立法會主席擁有「剪布」權。但是，立法會主席有權往往不能自然地行權，原《立法會議事規則》也沒有刻意突出立法會主席區別於一般議員的重要地位。2017年修訂通過後的《立法會議事規則》（以下簡稱2017年《立法會議事規則》）開篇單獨規定立法會主席的特殊身份，強調其職權，無論從規則的內容和結構上來看立法會主席的地位都有所上升，也為立法會主席行使後續的多項職權強化了合規性。 （二）加強立法會主席主持會議的職權 2017年《立法會議事規則》新賦予和擴大了立法會主席的多項職權，不僅使其在安排和處理會議事項上享有更多自主權，而且在反對派議員過去慣常「拉布」的程序關口著力增強立法會主席乃至委員會主席對會議的控制。尤其是賦予立法會主席合併修正案的職權，遏制通過提大量修正案以「拉布」的意圖。2017年《立法會議事規則》賦予立法會主席選擇並合併修正案的酌情權，並賦權立法會主席進行合併判斷，立法會主席可以「要求任何曾就議案或修正案做出預告的議員解釋其議案或修正案的主題，使立法會主席可就此事宜做出判斷及考慮有關解釋」；賦予全體委員會主席在濫用程序情況下否決休會待續議案的權力，也就是說主席有權界定濫用程序的範疇，判斷某項休會待續議案是否屬於該範圍。 此外，2017年《立法會議事規則》多處規定某項程序包括「新聞界及公眾人士離場」須經過立法會主席的同意才能進行。 在原《立法會議事規則》基礎上，立法會主席決定會議日期及時間、維護會場秩序的職權範圍擴大。2017年《立法會議事規則》第十四條規定立法會主席如果認為有必要繼續處理未完事項，可以命令在「任何時間或任何一天繼續為此目的舉行會議」。該條新規定也適用於法定人數不足情形，第十七條補充規定，如果因為出席人數不足而造成「流會」，立法會主席可按《立法會議事規則》第十四條（會議日期及時間）的規定，於立法會主席命令的時間或日期復會繼續處理有關事項。原《立法會議事規則》第四十五條規定：「立法會主席、全體委員會主席或任何常設或專責委員會主席如發覺有議員在辯論中不斷提出無關的事宜，或冗贅煩厭地重提本身或其他議員的論點，於向立法會或委員會指出該議員的行為後，可指示該議員不得繼續發言」，2017年《立法會議事規則》將「常設或專責」刪除，使中止議員不當發言的職權擴大至任何委員會主席，這意味著在其他委員會會議中議員利用不當發言拖延時間的操作空間被壓縮，委員會主席的職權擴大。 （三）降低全體委員會的法定人數要求 如上文所述，原《立法會議事規則》第十七條將立法會會議和全體委員會的法定人數均規定為不少於全體議員的二分之一，這是來源於《基本法》第七十五條的規定。2017年《立法會議事規則》將立法會會議和全體委員會的法定人數區別對待，全體委員會只需包括主席在內的20名委員即可召開。 （四）提高組成專責委員會的人數要求 原《立法會議事規則》第二十條規定：「如有不少於20名議員起立，呈請書即告交付內務委員會處理」。這意味著只要20名議員起立合意，就可以成立「專責委員會」調查政府高官。專責委員會有權邀請證人接受訊問並提供文件等證據。前行政長官梁振英、前廉政專員湯顯明就被這個委員會調查過。2017年《立法會議事規則》將起立人數調整上升至全體議員的二分之一即35人。在DQ事件發生之前，立法會的反對派議員在28人左右，可以達到20人的門檻，但是達不到全體議員的二分之一。這條規定使得反對派議員組成專責委員會的難度大大增加。 （五）進一步規範議員發言程序 2017年《立法會議事規則》限制議員的發言時間和內容，規範議員修正案的提出。首先，原規則關於「點名表決」的時間規定是在點名表決鐘聲響起五分鐘後立即進行，而新規則第四十九條修改為議員可無經預告而立即動議「就法案的任何條文或任何修正案進行點名表決時，立法會或全體委員會須在點名表決鐘聲響起一分鐘後立即進行各該點名表決」，即議員可動議縮短點名表決的鐘聲時間，動議通過後立法會主席可以無經辯論而將議案提出的待決議題付諸表決，減少大量的辯論時間。其次，2017年《立法會議事規則》第三十八條新增規定，已就某議題發言的議員可再次發言，解釋其被誤解的發言內容，但是「只可就被誤解的部分發言」。另外，議員提出數以百計的修正案的機會減少，第五十七條將「兩項或以上修正案組成的系列修正案」與「瑣屑無聊或無意義的修正案」並列，同歸為不可動議的修正案。 2021年《立法會議事規則》 修改的主要內容   2017年《立法會議事規則》修改後的第一個會期，即2017年至2018年會期內，立法會通過的法案較上一個會期明顯增多。在2017年底議事規則修改後，預算修正案的數量急劇下降，2016年反對派議員還提出多達2,200項的修正案，到2018年卻僅提出230項，財政開支類議案的「拉布」戰況明顯緩和，從一個側面反映出立法會議事規則修訂的效果。然而反對派隨即炮製了新的「拉布」形式以阻礙議事，例如2019至2020年立法會委員會主席的選舉耗時半年，積壓大量議案法例，有議員沖擊主席台擾亂秩序。於是2021年2月立法會議事規則委員會就修訂《議事規則》及《內務守則》的建議進行諮詢，諮詢文件寫明啟動修改程序的背景理由是「鑒於立法會及委員會過往的拉布事件、委員會主席的選舉過程冗長、某些議員行為極不檢點並濫用程序干擾立法會及委員會的會議過程」，而修改的目的是「以進一步確保議會能以有效及具效率的方式運作，緊貼最新事態發展，同時維護議員發言及辯論的權利」。2021年3月26日通過的《立法會議事規則》（以下簡稱2021年《立法會議事規則》）新增或修改的主要有以下內容。 （一）進一步加強立法會主席主持會議的職權 2021年《立法會議事規則》第三十七條第一款賦予立法會主席或全體委員會主席酌情調整議員辯論時間及發言時限的權力。第四十五條建立起點名及暫停職務機制，即如果存在議員行為極不檢點的理由，立法會主席可在任何其認為適當的時間，將該議員點名。被點名的後果是嚴重的，凡有議員被立法會主席點名，立法會主席須就立法會代理主席隨即動議的議案提出「（該議員姓名）的立法會職務予以暫停」的待決議題。根據第四十五條的規定，被暫停立法會職務的議員須立即離開會議廳，被暫停職務期間不得行使《基本法》第七十三條賦予立法會的諸項職權。 以上規定如果得到嚴格的執行，可以杜絕立法會內議員沖擊主席台、投擲異物、人身攻擊等亂象。 （二）完善立法會的辯論中止待續程序 以往「拉布」的主要表現形式之一是無休無止的辯論，也就是被批評的「議而不決」現象。《立法會議事規則》原來的規定是，立法會會議上就某個議題起立發言的議員可無經預告而動議一項即將辯論中止待續的議案，這時就由立法會主席提出該議案的待議議題。2021年《立法會議事規則》第四十條規定了若幹種不可無經預告而動議將辯論中止待續的議案。並且規定，如果立法會主席認為議員動議現即將辯論中止待續的議案是濫用程序，可決定不提出該議案的待議議題，或無經辯論而把議題付諸表決。這項規定也可以視為對立法會主席的賦權條款，如果運用得當，可以大大改善立法會內「議而不決」的冗長無效率議事。 （三）完善委員會正副主席任期制度 2021年《立法會議事規則》第七十九條新增規定，委員會在任正副主席任期延長至下一會期正副主席選出之前，該規定主要是為維持委員會的正常運轉，使委員會事務在委員會主席選舉期間得以正常運行。   修改《立法會議事規則》 的影響及啟示   首先，立法會議事規則的修改，對於提高議事效率，維持立法會秩序，加強行政主導有著正面的效用。立法會議事效率提高，也能緩解「拉布」所積壓的經濟、民生等待議問題，回應香港市民的現實需求，修補香港社會的裂痕，如果市民對政局穩定的滿意度上升，有助於提高政府的公信力和權威，那麼自然有利於行政主導制的推行。《立法會議事規則》的修改使香港立法會更便捷、快速地為行政機關提供多數支持。2016年至2017年會期內，提交的法案為30項，通過法案數量為13項；2017年修改議事規則後，2017年至2018年會期內，提交的法案為24項（其中23項法案由特區政府提交），通過法案數量為28項。 其次，修改《立法會議事規則》，使得建制派議員從「點鐘」魔咒中解放出來，可以有更多時間接觸選區服務選民。其實在DQ事件與補選之後，建制派在立法會已經獲得雙過半的優勢，政府法案或者建制派議員的法案在立法會通過的可能性是很大的。反對派議員的「拉布」只能阻擋一時，最終是無力阻礙法案通過的。「拉布」對建制派最大的影響，是建制派議員必須留夠人數在立法會以應付「點鐘」防止流會，因而許多建制派議員的行動受限。反對派議員只需留下一人要求「點鐘」，其餘議員都可以處理別的公務或者接觸選民擴大影響。而建制派議員為了防止流會，不得不製作排班表輪流留守立法會。《立法會議事規則》修改後，全體委員會的會議上建制派只需十幾人到場，其餘議員可以接觸市民做地區工作。 第三，高效議事的背後是精簡議事程序、減少議事時間。修改後的《立法會議事規則》削減了立法會對政府的部分制約作用，使議事程序加快，少數反對派議員表達意見的機會更少，就有可能尋求別的途徑宣泄意見或完成政治表現。如果立法會內部自身的平衡無法形成，會導致議會本身勉強可以借以尋求共識的議事機制失效。因此，一方面需要通過議事規則的修改杜絕立法會內的亂象，另一方面還需保證立法會的監督制衡作用的發揮。 第四，立法會內政治力量的對比取決於選舉，而非《立法會議事規則》。2017年《立法會議事規則》修改後，仍有「拉布」和「攬炒」的現象存在於立法會，說明香港立法會的善治，不能僅憑議事規則的修訂，還需其他配套制度的發展。隨著2021年全國人大通過的《關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》的落實，香港特別行政區選舉制度的完善，立法會議席的分配形勢也發生變化，立法會的運轉更加有序，達到與行政的良性互動。 第五，立法會的選舉制度和議事程序的完善，需要放在「愛國者治港」的大局中去設計和執行。「愛國者治港」已經成為當下的共識。民主的共識模式追求儘量擴大參與政府決策的機會和凝聚關於政策的共識，政府的存在和運行有賴於多種政治勢力的合作，強調求同存異，分享行政決策。陳弘毅教授認為這對於香港政制是有啟發的。行政主導制的初衷之一是為了維護香港的繁榮穩定，一個良好的立法會議事規則應當能在主席、議員的權力分配和立法會的憲制地位之間取得一個平衡點，在議會內部化解分歧、達成共識。 本文發表於《紫荊論壇》2023年3-4月號

宋小莊 I 華南師範大學青少年教育研究中心客座教授  在過去，香港特區歷屆行政長官都視基本法第23條立法為畏途。香港國安法的制定，為基本法第23條立法掃除了主要障礙。當下，香港不僅要完成基本法第23條立法，並且要完善《刑事罪行條例》、《官方機密條例》和《社團條例》等相關法律，包括對現行條文作出廢除、新修訂、新立法和適應化，從法律層面確保實現中央對香港特區的全面管治權。   一、概述   對涉及《刑事罪行條例》、《官方機密條例》和《社團條例》的修訂、新立法，在法理上都不應當有溯及力，但對上述條例的適應化卻應當有溯及力，才符合基本法的立法原意（圖：香港特區政府新聞處）香港國安法第3條第1、2款規定，「中央政府對香港特別行政區有關的國家安全事務負有根本責任」，「香港特別行政區負有維護國家安全的憲制責任」。第7條又規定，「香港特別行政區應當儘早完成香港特別行政區基本法規定的維護國家安全立法，完善相關法律」。根據全國人大的授權，全國人大常委已經制定香港國安法並按法定程序列入基本法附件三，2020年6月30日香港國安法正式生效後，香港特區仍要完成基本法第23條的立法，並完善相關法律。這就涉及香港國安法與基本法第23條立法的關係。2003年香港特區曾因該等立法，對香港《刑事罪行條例》、《官方機密條例》和《社團條例》進行未完成的修訂，這就涉及到該等立法範疇。該等立法或修訂是廣義的，包括對現行有關條文作出廢除、新修訂、新立法和適應化，這就涉及到該等立法方法。這些關係、範疇和方法不但具有理論意義，而且具有實踐意義，都需要深入論述，才能把香港國安法和基本法第23條規定的立法工作做好，才能實現中央對香港特區的全面管治權，才能符合「一國兩制」下維護和保障香港的國家安全，並對香港特區的正當管治、社會穩定、經濟繁榮、民生改善，做出不可或缺的貢獻。   二、香港國安法與基本法第23條立法的關係  與基本法一樣，香港國安法也是全國性法律，列入基本法附件三，是上位法。兩者都是符合「一國兩制」的原則、符合憲法的。香港國安法與基本法第23條授權本地立法的目的，都是為了保障香港的國家安全。從這個意義上說，都是同一系統的法律，有共同的立法指導思想，有基本相同的解釋規則，在執行機制上也不應當有原則上的區別。香港國安法的原則性和具體性條文，都可以在維護和保障香港特區國家安全的整個系統中運作，基本法第23條授權的香港特區立法，不論是通過什麼方法完成，都是香港特區法律，也都是下位法。下位法不得抵觸上位法，也都應與上位法配套。廣義地說，該等立法，不但是基本法第23條授權的，也是香港國安法授權的。 在維護和保障香港特區的國家安全的系統上，香港國安法的規定皆可適用，皆可配套。例如：香港國安法關於中央對國安事務負有根本責任、香港特區負有憲制責任，關於尊重和保障人權的規定，關於法治原則的規定，關於國安委和駐港國安公署的規定，關於警隊國安處和律政司專門檢控國安案件的部門的安排，關於效力範圍、案件管轄、法律適用和程序，關於保釋和指定法官制度，關於陪審員的限制，關於執法人員的管轄和豁免等等。在處理有關國安案件中都應當體現出來。當然，香港國安法第59條作證例外的規定也是適用的。 香港國安法明確說明沒有溯及力，但基本法第23條的授權立法卻未必如此。對涉及《刑事罪行條例》、《官方機密條例》和《社團條例》的修訂、新立法，在法理上都不應當有溯及力，但對上述條例的適應化卻應當有溯及力，才符合基本法的立法原意。理由是： （一）所謂適應化，就是把香港原有法律中有關條文不適應香港回歸後「一國兩制」的情況作必要變動，但可以保留有關條文的內容和含義。就如1997年2月23日《全國人民代表大會常務委員會關於根據〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第一百六十條處理香港原有法律的決定》第4條所說：「採用為香港特別行政區法律的香港原有法律，自1997年7月1日起，在適用時，應作出必要的變更、適應、限制和例外，以符合中華人民共和國對香港恢復行使主權後香港的地位和《基本法》的有關規定」。這是說，採用適應化方式的生效時間是自1997年7月1日，溯及香港回歸之時。 （二）原有法律的適應化可以有兩種程序：一是適用時的適應化，由香港特區行政、立法、司法機關「在適用時」適應化；二是在「非適用時」的適應化。但都有統一的適用時間，溯及香港回歸之時。 （三）適應化有變更、適應、限制和例外四種，有符合中華人民共和國對香港恢復行使主權後香港的地位和基本法的兩個標準。該等法律的適用，包括對危害國家安全的懲治，香港原有法律既然可維護和保障英國的國家安全，就沒有理由不能維護和保障中國的國家安全。 （四）在不抵觸基本法的前提下，香港原有法律才能保留。在全國人大常委會宣布抵觸者外，才可以採用為香港特區法律。而全國人大常委會在1997年2月23日已作此宣布，故從香港特區成立時，不抵觸基本法的香港原有法律可以成為香港特區法律。   三、基本法第23條立法所禁止行為的範疇   香港國安法已經列入香港基本法附件三，已構成基本法的組成部分。基本法第23條規定了七宗罪，香港國安法規定了四宗罪，其中有兩宗罪涵蓋了基本法第23條的部分立法，不論是否對香港現行的條例作出進行新修訂、新立法和適應化，在內容上應當盡可能避免與香港國安法的有關內容發生重複或抵觸。如果發生重複或部分重複，香港本地法律地位較低，就有可否互補、何者優先適用的問題。一旦抵觸，也會發生是否要提請全國人大常委會作出解釋決定的問題。在香港現行法律中，也可能有與基本法第23條立法所禁止行為重複或部分重複的內容的存在。因此，法律範疇是不能回避的問題。 （一）基本法第23條要求立法禁止危害國家安全的犯罪行為有：叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府、竊取國家機密、外國的政治性組織或團體在香港進行政治活動、香港的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫等七宗。其中，香港國安法第20和21條已禁止分裂國家罪，包括本罪和煽動本罪兩種，涵蓋基本法第23條禁止分裂國家的行為；第22和23條已禁止顛覆國家政權罪，包括本罪和煽動本罪，並略微擴大基本法第23條禁止顛覆中央政府的行為的範圍，就可以不必在本地立法中重複。基本法第23條立法禁止的行為就可限於叛國、煽動叛亂、竊取國家機密、外國政治性組織或團體在香港進行政治活動、香港政治性組織或團體與外國政治性組織或團體建立聯繫五宗罪的範圍。 （二）關於「叛國」。《刑事罪行條例》第2、3條規定了「叛逆」罪、「叛逆性質的罪行」，可以認為「叛逆」罪屬於叛國罪；「叛逆性質的罪行」屬於「煽動叛國」罪；第5條規定了「襲擊女皇」。該等罪行與內地有所不同：一是內地觸犯（煽動）叛國罪的犯罪主體是具有重要地位的特殊主體（人物），而香港有關犯罪卻是一般主體，但同樣都是危害國家安全罪。二是內地沒有專設襲擊領導人的犯罪，只有「侵犯人身罪」的系列，但未必列為危害國家安全罪，而在香港「襲擊女皇」卻是危害國家安全罪。雖然現在女皇已經故去，換了國王，但「襲擊國王」也是危害國家安全罪。因此，在基本法第23條立法上，可以廢除第5條的「襲擊女皇」罪，但對「叛逆」罪、「叛逆性質的罪行」可作適應化的處理。 （三）關於「煽動叛亂」。《刑事罪行條例》第6、7、8條有涉及「煽惑叛變」、「煽惑離叛」和「搜查及防止發生第7條所訂罪行的權力」規定。  1、《刑事罪行條例》第6條的「煽惑叛變」是2012年2月17日修訂的，其犯罪行為是勸誘解放軍人員放棄職責及放棄向國家效忠、煽惑上述任何軍人叛變或作出叛變性質的行為，或召開或試圖召開叛變性質的集會。其最高量刑是終身監禁，屬於香港回歸後的適應化，但對累贅的行文可以再適應化，其生效有溯及力。 2、《刑事罪行條例》第7條的「煽惑離叛」也是2012年2月17日修訂的，其犯罪行為是企圖勸誘解放軍軍人或香港特區警隊及其附屬機構成員放棄職責及向國家效忠，明知他們任何人行將棄職或擅離職守或被羈押，仍協助、藏匿或施救，或意圖協助、教唆、慫使或促使以上任何罪行發生，或管有或散發有關傳單。其最高量刑是第2級罰款及監禁兩年，也屬於香港回歸後的適應化，但對累贅的行文，可以再適應化，其生效有溯及力。 3、《刑事罪行條例》第8條的「搜查及防止發生第7條所訂罪行的權力」，顧名思義，這是程序性的規定，可以保留。但對該條提到的「警務人員」和「警方」，應當作符合香港國安法第16、17條的理解和解釋。 （四）關於「煽動罪」。 基本法第23條沒有要求對《刑事罪行條例》第9條「煽動意圖」和第10條「罪行」（「煽動罪」）作出修訂，這不在基本法第23條的立法範疇內，但當年2003年的立法草案卻要廢除，這似為誤解。在邏輯上，基本法第23條有「煽動叛亂」的立法要求，但沒有「煽動罪」的立法要求，故不在第23條立法範疇內，原因是香港原有法律中已經有了，但不等於要廢除。如要廢除，就要以是否抵觸香港基本法來衡量。《刑事罪行條例》第9條「煽動意圖」和第10條「罪行」並沒有抵觸香港基本法，完全可以保留。況且，該兩條犯罪的犯罪主體是任何人，正好可以與第6條和第7條煽動特殊主體的條文相輔相成，成為配套。 香港對刑事罪行通常不規定時效，但《刑事罪行條例》第11條規定了對第9至10條的檢控只限6個月時效，這是不必要的限制，可以考慮作出修改，但不作為第23條的立法。 （五）關於「竊取國家機密」。2003年香港特區政府是以修訂《官方機密條例》來滿足基本法第23條「竊取國家機密」的規定的，值得商榷。在回歸以前，香港就是世界知名的「諜報中心」之一。新中國成立後香港是西方搜集中國情報的重要基點。英國並不需要在香港保護英國的國家機密，《官方機密條例》可以說是擺設。但當前中美博弈激烈，香港位處前沿，香港回歸後的若干政治事件可以證之。 為此，香港國安法第29、30條規定「勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪」，又設立香港國安公署，明顯有針對性。過去香港要保護英國的國家機密，現在香港要保護的是中國的國家機密。香港應當與時俱進，在認知上，與國家保持一致，才能維護和保障國家機密。在香港國安法實施後，香港再也不應該被西方國家稱為世界「諜報中心」之一，這樣既不符合中華人民共和國恢復對香港行使主權後香港的地位，也不符合基本法和香港國安法的規定。為了防範香港成為美英等國的「諜報中心」，香港應當根據香港國安法和《中華人民共和國反間諜法》及其實施細則的規定，建立香港本地維護和保障國家機密的規範，並兼顧到非傳統的科技安全、網絡安全等國家安全問題。 （六）關於《社團條例》。香港回歸時，基本法第23條「禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動」、「禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫」，均在《社團條例》回歸當天生效，但有三個該修訂方面的問題務必改進：一是該條例「釋義」第2（1）（2）條涉及「政治性組織或團體」的定義應當合稱，不應分類，應當涵蓋所有政治活動的組織或團體，包括非政府組織，而不能僅限於政府、政黨及其代理人，把政黨限於主要功能或宗旨是參選或為候選人宣傳的組織也似有不足。二是同上條，該條例對「政治性」和「政治活動」尚無定義，無法禁止外國的政治性組織或團體在香港進行政治活動。三是該條例「釋義」第2（2）條，香港很多政治性或進行政治活動的組織或團體都不在《社團條例》注冊，《社團條例》排除對在其他條例注冊的、政治性的組織和團體、還進行政治活動的組織或團體的管轄和規管。這並不符合基本法第23條的授權禁止的原意。 這不意味著，《社團條例》的原有修訂都有問題，有的規定仍然有用，如處理「港獨」組織的第8和18條條文。但在回歸時或回歸後修訂的條文就只能稱為現行法律，不能稱為原有法律。該等條文有問題存在，就要有新的修訂。對政治性組織或團體的定義過於狹窄，對非政府、非政黨的政治性組織或團體未作限制，有所遺漏。對禁止香港特區的政團與外國的政團建立聯繫的規定，豁免了在《公司條例》、《合作社條例》和《職工會條例》等條例注冊的香港政團，規管不了在《公司條例》等條例注冊的政黨，為違法政團開脫。凡此種種，應再修訂，才能滿足香港國安法和基本法第23條的要求。   四、基本法第23條立法的適應化問題   對香港原有法律進行適應化要符合兩個條件、四個方法。兩個條件指：一是符合中華人民共和國對香港恢復行使主權後香港的地位；二是符合香港基本法的有關規定。四個方法包括變更、適應、限制或例外。適應化大多比較簡單，部分比較困難，但並非不可能。 《刑事罪行條例》第9至10條的「煽動罪」雖然不屬於第23條立法的範疇，但也有適應化的要求，進行適應化也容易，只要對條文中的「女皇陛下」、「女皇陛下領土」、「女皇陛下子民」作適當的變更、適應、限制或例外，使之符合中華人民共和國恢復行使主權後香港的地位和基本法有關規定，這並沒有太大難度。 1997年2月23日《全國人民代表大會常務委員會關於根據〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第一百六十條處理香港原有法律的決定》附件三第1條規定：「任何提及『女王陛下』、『王室』、『英國政府』及『國務大臣』等相類似名稱或詞句的條款，如該條款內容是關於香港土地所有權或涉及《基本法》所規定的中央管理的事務和中央與香港特別行政區的關係，則該等名稱或詞句應相應地解釋為中央或中國的其它主管機關，其它情況下應解釋為香港特別行政區政府。」 根據上述指引，做起來不難，可以示範上述「煽動罪」如下： 1、第9（1）（a）條：由於句中提到香港政府，則「女皇陛下」可變更為「中央政府」；「女皇陛下的領土」可變更為「中國的領土」。2、第9（1）（b）條：由於句中提到「香港居民」，則「女皇陛下子民」可變更為「中國公民」。第9（2）（c）條也類似。3、第9（2）（a）條：由於句中提到「女皇陛下在其任何措施上」，則可變更為「中央政府和香港特別行政區政府在其任何措施上」。 4、第10條：無需變更。 再試舉《刑事罪行條例》第3（1）條「叛逆性質的罪行」的較難之例。引號外的內容是：任何人意圖達到「……」並以任何公開的作為或以發布任何印刷品或文件表明該意圖，即屬犯罪。最高處罰是終身監禁。該內容可保持不變。但引號內的內容要實現適應化，引號內的句子可考慮變更或適應如下： 1、第3（1）（a）條：引號內的句子是「廢除女皇陛下作為聯合王國或女皇陛下其他領土的君主稱號、榮譽及皇室名稱」。可考慮變更為：「廢除中華人民共和國國家主席稱號，廢除中華人民共和國的國旗、國徽和國歌」。 2、第3（1）（b）條：引號內的句子是「在聯合王國或任何英國屬土境內向女皇陛下發動戰爭，旨在以武力或強制手段強迫女皇陛下改變其措施或意見，或旨在向國會或任何英國屬土的立法機關施加武力或強制力，或向其作出恐嚇或威嚇」。引號內的句子可考慮變更為:「在中華人民共和國境內向中央政府發動戰爭，旨在以武力或強制手段強迫中央政府改變其措施或意見，或旨在向全國人大及其常委會、中央政府、香港特別行政區政府和立法會施加武力或強制力，或向其作出恐嚇或威嚇」。 3、第3（1）（c）條：引號內的句子是「鼓動外國人以武力入侵聯合王國或任何英國屬土」。引號內的句子可考慮變更為:「鼓動外國勢力以武力入侵中華人民共和國及其不可分離的香港特別行政區」。 可見，採用變更的方法進行適應化，比新立法更為容易。新立法可能發生過於寬鬆或過於嚴苛的抗爭，但採用適應化的方法通常不會發生這種爭論。在過去，香港特區歷屆行政長官都視基本法第23條立法為畏途，但採用適應化的方法，反對立法的力量就會大大減少，行政長官就不會再有視第23條立法為畏途的感覺了。   五、小結   香港國安法的制定為基本法第23條立法掃除了主要障礙。這也與香港社會由亂到治、立法氛圍改善的結果分不開。香港也已建立了有關維護國家安全的法律制度和執行機制的大系統，有可能把基本法第23條立法置於該系統內。制定「分裂國家罪」和「顛覆國家政權罪」曾是基本法第23條的難題，這個難題現已由香港國安法克服了。只要對《全國人民代表大會常務委員會關於根據〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第一百六十條處理香港原有法律的決定》採用適應化和其他適當的方法，其他各種問題都可以迎刃而解了。 關於禁止「叛國」。《刑事罪行條例》已有第2條禁止「叛逆」和第3條禁止「叛逆性質的罪行」，不必重新立法，只要對原條文作適應化就行了。「叛逆」可改名為「叛國罪」；「叛逆性質的罪行」可改為「叛國性質的罪行」。在內地「叛國罪」的犯罪主體不是任何人，而是重要人物。但在香港特區，「叛逆」和「叛逆性質的罪行」的犯罪主體卻是任何人，更為符合香港的具體情況。對不限制特定的人觸犯危害國家安全的犯罪，通常要有觸犯「本罪」和「性質相似本罪的煽動」的不同的處罰。前者較重，後者較輕。適應化也要有合理的安排。 適應化的目的是要「符合中華人民共和國對香港恢復行使主權後香港的地位和《基本法》的有關規定」。適應化的要點：一是有關法律條文是「在適用時」進行適應化，未適應化並不是不能適用的原因。不抵觸香港基本法的香港原有法律沒有過時，依然有效，回歸後可以適用。二是「在適用時」進行適應化，不等於新立法，也不等於修改，具有溯及力。三是適應化是指替換，但不是簡單替換，可包括「變更、適應、限制或例外」，以符合國家對香港恢復行使主權後香港的地位和《基本法》的有關規定。四是回歸後發現有的法律與香港基本法相抵觸，根據基本法第160條第1款的規定，可以按基本法規定的程序處理。這樣既維護了香港基本法的權威，又不會在第23條立法完成前任由觸犯有關犯罪行為的嫌犯脫罪。 香港原有法律也有「煽動罪」，基本法第23條只要求制定「煽動叛亂罪」禁止。為此，《刑事罪行條例》第6條已有「煽惑叛變」，第7條也已有「煽惑離叛」等規定，作進一步適應化就可以了。《公安條例》第19條也已有「暴動罪」，對該等罪行的定性的難題也在無形中化解了。 剩下的難題反而是制定「竊取國家機密罪」，對竊取國家機密犯罪和《社團條例》對有關政團的禁止性犯罪的懲治。對素有世界「諜報中心」之一的香港懲治「竊取國家機密罪」是非常不容易的，在內地這是以《刑法》和《反間諜法》及其實施細則來應對的，香港特區應當吸取內地有關的經驗，制定具有特色的香港本地法律。由於當年《社團條例》匆忙修訂的緣故，出現了錯漏，對「政治性組織或團體」的定義不完整，對「政治活動」缺乏定義，又允許「香港的政治性組織或團體」在無法進行規管的各種條例遊走，還得到《社團條例》的豁免。這種情況不應當繼續下去了。 廣義來說，對基本法第23條立法有兩點值得注意：一是就香港基本法的體系而言，香港國安法列入基本法附件三，根據1990年4月4日《中華人民共和國國家主席令第二十六號》和《全國人民代表大會關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉的決定》，香港國安法就是基本法的組成部分。二是從維護和保障香港的國家安全來說，基本法第23條立法是香港國安法所含國家安全法律制度和執行機制的組成部分。從這兩點可以深入理解香港基本法以及列入該法附件三的香港國安法，在維護和保障香港國家安全方面的必要性和重要意義。 本文發表於《紫荊論壇》2023年3-4月號

 劉兆佳 I 香港中文大學社會學榮休講座教授、全國港澳研究會顧問   在台灣問題上，美國一直認為能夠聯合其盟友和夥伴構建「反華聯盟」，對中國施加巨大的軍事和經濟威懾力，令中國不敢動用武力。但面對這個事關地區和世界安全的重大問題上，美國的盟友和夥伴並不會隨風起舞，所謂的「反華聯盟」並不具備堅實基礎。這個判斷將會是越來越多美國有識之士的看法。    美國一直試圖拉攏盟友和夥伴對中國在處理台灣問題上施壓   4月9日，東部戰區繼續位台岛周邊組織環台岛戰備警巡和「聯合利剑」演習（圖：「東部戰區」微博视频號视频截圖）一直以來，美國的官員、政客和學者衆口一詞自詡認為，在與中國的較量中，美國享有一個中國所缺乏的壓倒性戰略優勢。那就是：美國在全世界擁有為數衆多的盟友和夥伴，它們在中美博弈時會堅定站在美國一方與美國的對手作戰。美國總統拜登（Joe Biden）在2021年更揚言：「通過加強和捍衛我們無與倫比的盟友和合作夥伴網絡，並進行明智的國防投資，我們將阻止中國的侵略，並應對那些對我們集體安全、繁榮和民主生活方式的威脅。」 那些人紛紛以最近的俄烏衝突為例，認為美國與其盟友和夥伴的聯盟在援助烏克蘭和打擊俄羅斯上空前團結，在戰場上阻止了俄羅斯快速取得勝利、重挫俄羅斯的經濟和讓俄羅斯在國際上趨於孤立。這些人顯然已經被這種缺乏堅實基礎的「勝利主義」衝昏了頭腦，刻意忘記了世界上大部分國家特別是發展中國家裡的大國其實沒有站在美國和其盟友與夥伴那方，而美國和其盟友與夥伴因為對俄羅斯施加極限制裁而付出越來越大的直接或間接的代價。隨著俄烏衝突結束遙遙無期，美國和其西方盟友內部、彼此之間和他們國內民衆對於是否繼續投放大量資源支持烏克蘭，出現了越來越明顯的分歧。不過，這些情況都沒有阻止他們最近不斷向中國發出歇斯底里的威嚇，警告中國不要試圖以武力收復台灣，否則將要在美國和西方的制裁和孤立下面臨比俄羅斯更悲慘的結局，而中國過去幾十年改革開放以來得來不易的豐碩成果亦會毀於一旦。 為了加强在台灣問題上對中國的威嚇，美國增强在亞太地區的軍事部署，組建與英國和澳大利亞的軍事聯盟（AUKUS），加强美國、日本、印度和澳大利亞在四邊安全對話（QUAD）對中國的軍事制衡，强化美國和日本、韓國之間的軍事合作，鼓動日本擴充軍事力量特別是提高攻擊和反擊能力，增加與一些中國周邊國家比如菲律賓的軍事合作與聯繫，並通過售賣先進軍備和培訓軍隊來提升台灣的防衛能力，以及把北約的力量引進亞太地區。近來， 一些美國的「鷹派」政客和學者更要求美國放棄在台灣問題上的「戰略模糊」立場，明確向中國表明，一旦中國「武力犯台」，美國將會出兵保衛台灣，從而迫使中國不敢輕舉妄動或知難而退。美國知名戰略學者理查德・哈斯 （Richard Haass）甚至警告，中國必須承擔任何武力攻台所產生的嚴重後果。并且他堅信，雖然美國和其他國家只是間接地幫助了烏克蘭，但他們確實有可能直接參與台灣的防禦。 根據傑弗里・安德森（Jeffrey Anderson）的觀察，華盛頓的決策者普遍認為，美國必須保衛台灣。如果中美爆發戰爭，美國必將贏得勝利。喬爾・伍斯諾（Joel Wuthnow）斷言：「對中國來說，與美國進行常規戰爭仍然是一個冒險的提議。美國各軍種一直在適應潛在的中國威脅，使他們能夠對假定的解放軍入侵部隊進行毀滅性的打擊。空軍現在擁有更先進、威力更大的遠程轟炸機，海軍擁有可怕的核攻擊潛艇，海軍陸戰隊已經練習在靠近中國的地點開展行動，陸軍已開始部署一支靈活的多域特遣部隊。這支高度機動部隊具有導彈系統、電子戰和網絡戰以及情報收集等混合能力。一旦（中美）爆發衝突，它們將迅速介入並實施空中和導彈行動。即使解放軍以某種方式在美軍已經進駐台灣的情況下設法奪取了台灣，但僅僅針對美國的常規戰爭的軍事成本就將是驚人的，有可能使中國的發展倒退數十年。」 在經貿事務上，美國提出印太經濟框架（Indo-Pacific Economic Framework），試圖促使部分亞太地區國家弱化與中國的經貿關係。為了遏制中國在高科技上的崛起，美國迫使其盟友和夥伴與自己一道對中國的半導體、人工智能、量子計算和其他高科技產業進行封鎖和打擊。美國又鼓勵其盟友和夥伴減少在經貿上對中國的「依賴」和逐步與中國在經貿領域「脫鈎」，削減在中國的投資，並在重要產業上重構對美國安全和發展有利的供應鏈和產業鏈。美國的如意算盤是：一個經濟發展放緩的中國對美國的威脅將會不斷下降，而它的盟友和夥伴會樂意犧牲自身利益來成全美國遏制中國的戰略。 顯而易見，美國試圖拉攏其盟友和夥伴一起通過其各種部署和行動對中國施加巨大的軍事和經濟威懾力，從而迫使中國不敢對台灣採取任何形式的軍事行動，特別是軍事封鎖和軍事攻擊。不少美國政客和專家相信中國會怯於那些威懾而不敢向台灣動武，從而兩岸「分治」的現狀得以無限期維持，而台灣亦會長期成為美國遏制中國的戰略棋子。   美國的盟友和夥伴不會因台灣而犧牲自身利益連同美國與中國開戰   不過，這裡要提出的問題是，如果中國在別無選擇下不得不真正或者即將動用軍事力量以達至國家統一或者解除台灣對中國的安全威脅，美國的盟友和夥伴是否會義無反顧地支持美國向中國動武或在經貿上對中國施加嚴厲制裁？我的答案是：如果在台灣問題上中美大戰的可能性陡增或真的爆發戰爭的話，美國的盟友，更遑論夥伴，不但不會連同美國與中國開戰，反而會竭盡所能規勸美國不要出兵護台。在不嚴重損害自己的經濟利益的前提下，為了討好美國，他們可能會對中國採取一些經濟和金融制裁行動，但仍然會與中國維持相當的經貿關係。換句話說，如果美國真的要與中國開戰，則它會發現它的盟友和夥伴並不如美國自誇的那麽可靠。我相信，這個判斷應該會是越來越多美國有識之士的看法。 美國的盟友和夥伴深知，一旦中美開戰，其波及面無遠弗屆，甚至會演化為世界大戰和核戰爭，届時不排除俄羅斯、伊朗和朝鮮等國家也會加入戰團。即便戰爭局限在常規戰爭層面，它也會是一場曠日持久、交戰各方乃至全世界都會損失慘重的人類災難和浩劫。他們的判斷是：美國不可能在合理時間內取得壓倒性勝利。更重要的是，就連美國的戰略家也承認在常規戰中，美國輸給中國的概率頗大。事實上，在絕大部分美國軍事專家進行的衆多兵棋推演中，美國都是輸方。 拉斐爾・科恩（Raphael S. Cohen）和吉安・金泰爾（Gian Gentile）慨嘆：「沒有人能確定與中國就台灣問題爆發的潛在戰爭將如何結束，但兵棋推演表明，這幾乎肯定會是血腥的，而且可能不會很快發生。……與俄烏戰爭不同，台灣衝突可能使世界第一和第二大經濟體在公開戰爭中直接相互廝殺。中國的軍事能力和工業能力已經讓俄羅斯相形見絀。如果美國直接捲入戰鬥，它投入戰爭的資源可能會比迄今為止它提供給烏克蘭的資源多得多。簡而言之，美國和中國將能夠在很長一段時間內維持一場常規衝突，雙方都不會很快達到疲憊不堪的地步。因此，美國將面臨在接受失敗和長期戰鬥之間作出戰略選擇。」 美國前副助理國防部長托馬斯・G・曼肯（Thomas G. Mahnken）憂心忡忡地說：「儘管華盛頓宣稱同時關注北京和莫斯科，但美國的國防規劃與眼前的挑戰卻不相稱。」他坦言：「大量美國軍事裝備正在老化，許多飛機、船隻和坦克可以追溯到上世紀八十年代里根政府的國防建設。美國重要設備和彈藥的供應也非常有限，以至於它不得不動用自己的大部分庫存來支持烏克蘭。」更不幸的是，不但「美國的武器儲備有限，其工業基礎也是如此。」 科里・沙克（Kori Schake）更提醒：「中國對台灣威脅的緊迫性似乎也沒有在（美國）國防部得到充分體現。國防部在拜登政府成立初期對部隊進行了態勢審查，但卻沒有產生任何有意義的變化。它隨後提出的邊際變化，例如輪換駐扎和分散基地，並沒有以與威脅相一致的速度發生。國防部計劃建議在短期內縮減陸軍規模，將艦艇從艦隊中撤出，將中隊從空軍中撤出，以便為2035年部署的未來部隊騰出資金。換言之，國防部計劃削弱其執行當前戰略的能力來換取在遙遠的未來能夠部署一支更強大的部隊，但這卻遠遠超越了美國官員認為中國試圖接管台灣的時間框架。」 美國衆議員阿當・希夫（Adam Schiff）亦指出，在與中國博弈時，「我們國家的情報機構還沒有準備好——遠遠沒有。如果不對資源和組織進行重大調整，美國將無法在未來幾十年在全球舞台上與中國競爭。」  無論如何，美國的盟友和夥伴深知，中美大戰後，無論誰勝誰敗，美國乃至西方的全球霸權將會徹底終結，而因為美國欠債累累和濫發貨幣早已岌岌可危的美元霸權也必然會分崩離析，世界將會出現一個極為混亂和凶險的局面。這些情況是他們極不願意看見的。因此，很難想象美國的盟友與夥伴會支持美國為了台灣不被中國收復而對中國用武。   美國的盟友和夥伴沒有道德和安全理由參加美國策動的中美大戰   美國盟友和夥伴之所以不可靠的另一個重要原因是他們覺得自己沒有道德和安全理由必須參加一場美國策動的中美大戰。他們願意在軍事上援助烏克蘭和犧牲自己的利益去制裁俄羅斯，是因為他們不滿俄羅斯入侵一個主權國家和佔領其部分領土，認為俄羅斯違反了國際法和聯合國憲章。可是，他們早已承認了世界上只有一個中國，台灣是中國不可分割的領土。就算中國以武力收復台灣，在法律上而言也只是中國結束國家分裂狀態、謀求國家統一和維護國家安全的舉動。儘管他們因為政治或價值觀的理由而不願意看到中國收復台灣，又擔心此舉會在一定程度上損害他們在亞太地區的利益，但在法理上和道德上他們卻很難對中國作出義正詞嚴的譴責或予以强烈反對。 另一方面，中國收復台灣並不會對美國的盟友和夥伴的國家安全構成實質威脅。當然，日本會因為台灣重歸中國後擔心自身能源和經濟安全受到威脅，或者憂慮中國會進而對釣魚島採取收復行動，乃至恐懼中國國力的進一步擴大，但日本應該不會相信中國會覬覦日本的固有領土或者視日本為永久的死敵，而中國亦應該會向日本作出安全的保證。澳大利亞雖然擔心受到日益强大的中國的「威脅」並因此尋求美國對其安全的保證，但卻不至於憂慮中國會對其採取「侵略」行動，因此難以想象澳大利亞會願意與中國發生戰爭並蒙受滅頂之災。對歐洲國家而言，即使中國用武力收復台灣，對遠在大西洋彼岸的歐洲國家並不構成實質安全威脅。對亞洲各國來說，正如伊謝卡・克萊尔（Isheika Cleare）所言:「冒著激怒鄰國（中國）的風險去支持一個忠誠度不可靠而注意力不集中的大國（美國）是沒有戰略意義的。…… 雖然亞洲國家無法逃避中美競爭的現實，但它們仍對完全站在美國一邊以及隨之而來的問題持謹慎態度。他們不想被一個不可靠的盟友推到台前。」按照大衛・M・麥考特（David M. McCourt）的觀察，即使是美國最親密的盟友英國和澳大利亞都不認同美國關於中國的崛起可以被阻止的看法。在這兩個國家的眼中，中國的崛起是二十一世紀世界政治的必然趨勢，但美國卻篤信需要對中國的崛起作出正確的回應（即予以遏制）。 東南亞諸國包括美國的軍事盟友泰國和菲律賓也都不願意在中美大戰中站在美國一方與中國開戰。布萊克・赫辛格（Blake Herzinger）確信東南亞是一個以實用主義為特徵的地區。他認為，「東盟成員國在冷戰期間看到了大國競爭在他們集體後院造成的毀滅性後果，他們不太可能再加入另一場競爭。」他指出：「東南亞，以及更廣泛的印太地區的大部分地區，有興趣最大限度地與美國和中國這兩頭大象進行合作，同時又不會因為與其中一方的關係過於親密而激怒另一方。」新加坡與美國雖然有軍事上的合作，但它卻是經常公開表達深切擔憂中美爆發戰爭將「殃及池魚」的國家。 尤為關鍵的是，所有美國的盟友和夥伴都與中國有著密切和難以割捨的經貿聯繫，因此難以在美國的壓力下在經貿上與中國「脫鈎」，頂多在不損害自身核心利益的情況下與美國虛與委蛇。中國現在是世界上最大的貨物貿易國，近三分之二的國家與中國的貿易額多於與美國的貿易額。作為首屈一指的工業生產大國，中國也是不少供應鏈和產業鏈的核心。正如美國前財政部長鮑爾森所言：「即使是華盛頓最親密的戰略夥伴也不準備像美國那樣廣泛地對抗、試圖遏制或在經濟上瓦解中國。事實上，許多國家的做法與華盛頓最強硬的聲音所尋求的相反。許多國家沒有在經濟上與中國脫鉤或解體，而是深化與中國的貿易，儘管他們也同時通過業務多元化、在第三國建立新的供應鏈以及減少在最敏感領域的風險敞口對沖來自中國的潛在壓力。也許這就是為什麼在2020年，即便美國警告多年，中國還是超過美國成為歐盟最大的貿易夥伴。」對此，伯格斯滕（C.Fred Bergsten）亦深度認同。他指出：「試圖遏制中國甚至發動新冷戰的極端對立顯然是無效的，而且確實會適得其反。中國的增長勢頭強勁且基礎穩固，不會受到實質性影響。與反對蘇聯的聯盟不同，很少有其他國家會加入美國的這種努力，因為它們在經濟上與中國有著深刻的相互依存關係。屆時中國將加倍努力實現自給自足，成為一個更強大的競爭對手。」   美國的盟友和夥伴對美國多方面缺乏信任和信心   還有一個令美國難以建構可靠聯盟的重要原因是美國的盟友和夥伴對美國多方面缺乏信任和信心。他們（包括台灣人民）不太相信美國會真的為了不讓中國收復台灣而與中國開戰。他們擔心如果美國覺得中美戰爭對美國越來越不利時美國會選擇單方面主動撤退，從而令自己深陷被中國的嚴厲報復和懲罰的險境。他們又憂慮美國的外交政策多變而令自己無所適從。如果奉行「孤立主義」的美國右翼民粹主義者上台執政，則美國對台灣的態度將會發生重大變化。美國的盟友又不滿美國主要是用懲罰性手段來迫使盟友和夥伴就範，並要他們付出沉重代價，但卻在「美國優先」的原則下不願意為他們提供可靠的安全保證和經濟利益。他們又不認同美國鼓吹的「新冷戰」思維和把世界各國依照美國的意識形態强行分為「民主」和「威權」兩個對抗陣營的做法。 事實上，過去不少例子表明，當涉及本國的重大利益時，美國的盟友和夥伴會選擇不跟從美國的指揮棒行事。1981年，美國的歐洲盟友不顧美國的反對和制裁，繼續建設新的西伯利亞天然氣管道以增加蘇聯向歐洲的天然氣輸送量。2003年，法國和德國拒絕參加美國未經聯合國授權而發動的伊拉克戰爭。2015年，即使美國不斷施加壓力，但除了日本外，美國的其他盟友包括英國都紛紛加入中國倡議成立的亞洲基礎建設投資銀行。2019年，澳大利亞、日本和韓國都拒絕在本國部署新的美國中程核導彈。 總的來說，美國不可能在台灣問題上建構一個「反華聯盟」。一旦中美戰爭爆發，美國基本上只能依靠自己的力量來應對，而且勝算委實不高。美國最近在台灣問題上不斷升級的挑釁，已經對中國國家安全構成越來越嚴重的威脅。美國顯然相信那些挑釁會產生强大的威懾作用，令中國不敢對台灣用武，而美國也無需真的動用龐大資源和承受重大犧牲對中國挑起戰端。但是，如果那些挑釁最終迫使中國不得不採用「武統」選項的話，則美國便會陷入一個對其國運有重大影響的戰略困境，而對美國而言任何一個用來擺脫困境的選擇都只會是對自己、自己的盟友和夥伴以及世界極壞的選擇。 本文發表於《紫荊論壇》2023年3-4月號

汪    超 I 澳門大學法學院副教授、加拿大英屬哥倫比亞大學（UBC）法學博士 賴冠儒 I 澳門大學法學院研究助理教授、澳門大學法學院憲法與基本法研究心研究員、澳門大學法學博士   「一國兩制」作為中國特色社會主義的一部分，其終極價值追求必然與中國特色社會主義是一致的，那就是實現國家統一和不斷實現人民對美好生活的嚮往。 澳門特區政府要全面準確、堅定不移貫徹「一國兩制」、「澳人治澳」、高度自治的方針，持續發展經濟、改善民生，確保澳門經濟社會長期繁榮穩定，為具有澳門特色的「一國兩制」成功實踐行穩致遠作出新的貢獻。   一、不忘初心：「一國兩制」的意義與價值   3月31日，澳門舉行紀念澳門基本法頒布三十周年研討會。圖為嘉賓在研討會上合影（圖：新華社）三十年前的春天，《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱「澳門基本法」）歷經整整五年的起草歷程，終於在全國人大獲得通過並頒布。回首三十年，今天我們追憶和緬懷「一國兩制」偉大構想的提出者鄧小平先生，紀念澳門基本法的制定與頒布，既是歷史的迴響，也是現實的需要。1988年，七屆全國人大一次會議決定成立澳門基本法起草委員會，負責澳門基本法的起草工作。當時的中國，百廢待興，距離文革結束和改革開放剛剛過去了十年，起草基本法是當時我們面對的一個全新的重大課題。魯平先生曾經對參與基本法起草工作的同事說，「你們不要害怕犯錯誤，如果犯錯誤，第一個去坐牢的會是我」。所以，當年所有參與基本法起草的人士，以巨大的政治勇氣，毫不計較個人安危與得失，參與了這件對國家、對民族有著巨大「歷史意義」和「國際意義」的事情。回首三十年，我們首先要致敬那個時代，致敬當年所有參與基本法起草的前輩們。 「歷史意義」和「國際意義」這八個字是鄧小平先生提出的。1990年，鄧小平在接會見出席香港基本法起草委員會第九次全體會議的委員時說，「你們經過將近五年的辛勤勞動，寫出了一部具有歷史意義和國際意義的法律。說它具有歷史意義，不只對過去、現在，而且包括將來；說國際意義，不只對第三世界，而且對全人類都具有長遠意義。這是一個具有創造性的傑作。」那麼，基本法的歷史意義和國際意義到底是什麼呢？ 基本法的歷史意義和國際意義來自於「一國兩制」這一偉大構想。基本法是「一國兩制」的制度化和法律化。「一個國家，兩種制度」在我們今天看來是順理成章、天經地義的事，但是在三十年前，在距離文革結束和改革開放僅十年的時候，參與基本法起草的前輩們，他們將「一國兩制」這一偉大構想付諸實踐，用基本法這種法律的形式將這個偉大構想制度化、法律化。基本法所固定下來的，不僅是「一國兩制」這一構想，同時也是香港和澳門廣大同胞對於祖國統一和民族復興的信心和信仰。 「一國兩制」和基本法的偉大意義簡而言之有三：和平解決國際爭端的示範，祖國和平統一的路徑，以及不同文化、制度、價值觀和意識形態的共存。在百年未有之大變局的時代背景下，第三點尤為重要。如何在一個國家這一前提和基礎上，使截然不同的價值觀和制度可以共存，事實上也是踐行構建人類命運共同體這一重大理念的核心命題。 上述不同文化、制度、價值觀和意識形態的共存這一理論命題，事實上需要「一國兩制」的具體實踐作為對該理論的檢驗。「一國兩制」作為中國特色社會主義的一部分，是前無古人，無先例可尋的，只能摸著石頭過河，在實踐中不斷探索。回顧香港和澳門回歸二十多年來「一國兩制」具體實踐的歷史經驗，對於我們如何在百年未有之大變局的今天保持初心和信心、繼續探索「一國兩制」具有重要意義。 二、「兩制」的根本目的：鞏固「一國」和改善民生   「一國」是「兩制」的基礎，這是香港回歸祖國二十多年來的經驗總結。香港回歸至今，尤其是香港國安法實施前後的對比，證明了「一國」是「一國兩制」的基礎。有憲法而有國家，有國家而有特區，因而守護憲法、基本法和國家政權，是保障「兩制」實施的基礎和前提。回歸後，中央和香港特區政府嚴格依照憲法和香港基本法辦事，謹守「兩制」的界限不越界，卻發現事實上意識形態對立的少數「反對派」並不願相向而行，相互禮讓，形成一個良性互動和共存，相反卻是步步緊逼，挾洋自重，親手破壞了中央實施「一國兩制」的美好願望和善意，「把中央和特區政府的克制忍讓當作軟弱可欺」，到最後自己淪為美西方反華勢力的炮灰，同時也嚴重傷害了許許多多身處香港、身處內地和身處海外的人們對「一國兩制」的信心。 香港回歸祖國以來的歷史經驗證明，我們在探索「一國兩制」的道路上需要始終保持初心。「一國兩制」本身是中國特色社會主義的一部分，因而「一國兩制」作為一項基本國策所追求的終極目標與中國特色社會主義的價值追求是一致的，那就是實現國家統一和不斷實現人民對美好生活的嚮往。回歸以來，我們堅守「兩制」底線。這一「兩制」底線體現在三個方面：一是「不管就是管好」這一尊重「兩制」的善意和美好願望，二是尊重政治上和意識形態上的不同聲音，三是保持香港原有的資本主義制度。但是在現實中，尊重「兩制」和尊重不同聲音的善意面對的是處心積慮要將香港從一個經濟中心變為一個政治城市和「反中」橋頭堡的政治勢力。這使我們清醒地認識到沒有「一國」的「兩制」會傷害到作為基礎和前提的「一國」，而這違背了實行「一國兩制」的初心。 「一國兩制」作為中國特色社會主義的一部分，其終極價值追求必然與中國特色社會主義是一致的，那就是不斷實現人民對美好生活的嚮往，也就是民生問題。 香港回歸祖國後，我們堅守「兩制」底線的另一個重要方面，體現在保持香港原有的資本主義制度。香港的資本主義制度，其經濟自由度甚至遠遠超過了西方發達資本主義國家中的很多福利國家，這種經濟上的新自由主義模式在現今世界上的很多國家都造成了嚴重的貧富差距問題。香港也飽受這一新自由主義的經濟模式影響，導致房價高企和貧富懸殊，使香港成為了壟斷資本主義的「巔峰」。從某種程度上說，這是香港社會不穩定的根本之源。魯平先生生前曾不止一次提到他對於香港社會問題的看法，他認為香港問題歸根結底是民生問題。筆者認同他的判斷：香港本地和境外政治勢力的煽動是外在因素，而香港的內在根本性問題是民生問題。當然，香港問題的複雜程度遠遠不止於此，身份認同和文化碰撞等問題同樣深刻而複雜。澳門常被視為「一國兩制」的典範，除了相較於香港最突出的兩大民生問題，即高房價和貧富懸殊在澳門並不突出外，澳門居民所表現出來的愛國愛澳價值觀不僅深入人心，並且做到世代傳承。2019年習近平主席在慶祝澳門回歸祖國20周年大會暨澳門特別行政區第五屆政府就職典禮上的講話，深刻總結了澳門成功實踐具有澳門特色「一國兩制」華彩篇章的四點重要經驗，指出最重要是始終築牢「一國兩制」社會政治基礎，特區政府和社會各界高度重視弘揚愛國傳統，愛國愛澳核心價值在澳門社會居於主導地位。最關鍵就是將憲法與澳門基本法為基礎的憲制秩序的牢固確立，故為了築牢「一國兩制」社會政治基礎，憲法與澳門基本法教育在澳門很早就已朝向全覆蓋重點學科規劃。澳門特區政府於2015年即將憲法與澳門基本法全面落實於澳門中小學教育階段（品德與公民課程），並且在2018年由當時的高等教育局（已與教育暨青年局合併為教育及青年發展局）協調各高校開展為必修課，並以《澳門高校憲法與基本法課程（非法律專業）教學示範大綱》統一教學方向。從2022學年最新的國情教育水平評估，澳門本地高中畢業生的整體國情教育水平表現屬於「中等偏高」水平（7.2分）。其中對於憲法與澳門基本法的重視程度（8.6分）、愛國情感（8.2分）和平時的報國行為頻率的表現（7.7分）都屬於「高」水平，對於學習憲法和澳門基本法的感興趣程度（6.3分）為「中等偏高」水平，對於憲法和澳門基本法的知識掌握（5.4分）為「中等」水平。相較於2015年之前接受正規教育的群體，在各項評估指標中，除了「愛國情感」外，其他各項指標都有顯著的成長。而根據「系統化」後的憲法與澳門基本法教育工作，以及高校開展憲法與澳門基本法必修課成效，不僅能有效提升整體兩法知識水平由原先「中等」水平（5.4分）至「高」水平（8.2分），針對正規教育階段的開展成效，澳門特區政府也能夠有效的掌握各校情況和制定有效的優化方案。   三、回歸初心，面向未來：群眾路線與改善民生   實事求是和群眾路線是中國共產黨從革命時期直到建設時期取得勝利的法寶。2014年爆發的香港「佔中」事件，引發了魯平先生對於群眾路線和青年問題的思考。魯平先生早年畢業於著名的上海聖約翰大學。他在讀書時即加入了地下黨。他經常提起當時在學校是如何組織學生運動，也因此曾經被校長開除過。然而學生們卻為此罷課，迫使校長最終讓他復學。這些經歷使他對於學生運動有著自己的思考和理解。在2014年的「佔中」事件後，他談及了一些對當時形勢的看法，其中包括香港的青年問題。他認為：「青年一般比較激進，但可塑性也比較大，加以正面引導，是可以團結的……」。他曾不止一次提到，「我們這些地下黨員當時群眾基礎非常好，因為我們都能和其他同學打成一片」。最近中央大興調查研究之風，香港和澳門亦應如此。在香港和澳門，愛國統一戰線不僅包括工商界人士和政治上積極要求進步的人士，更應儘量了解和照顧到港澳社會基層同胞的聲音和需要。 澳門特區在開展憲法與澳門基本法教育的同時，也非常重視對於青少年意見的收集等附加價值工作的開展。澳門大學具備三個條件開展此類工作，包含：（1）樣本充足。澳門高中畢業生繼續在澳門就讀學士學位者中約有四成六選擇就讀澳門大學，也就是澳門大學的一年級生的本地生樣本佔澳門該屆高三畢業生約三成，就敘述統計研究的需求（樣本數佔母群體10%，母群較小，則抽選需提升至20%）已相當足夠評估澳門青年整體情況；（2）制度完備。憲法與澳門基本法已是澳門大學學生的必修課；（3）系統有效。澳門大學法學院憲法與基本法研究中心於2019年初設計並完成「澳門大學憲法與基本法系統化教學方案」，並於該年年中投入全校運作。因此，除了透過統考系統評估教師教學是否符合「準確」原則和「全面」原則，更關鍵是透過問卷系統開展附加價值工作，除先前提到評估正規教育階段的國情教育水平，也能藉由課前評估和統考結果及課後問卷的數據進行進階分析，除了解憲法與澳門基本法教學成效外，還能藉問卷即時和長期追蹤以了解澳門青少年對於一些熱點時事看法、關注議題類型、經濟評估、政府信任度等附加價值工作。這也是澳門特區政府在開展青年工作相當重要的一部分，掌握青年動態，根據青年偏好與意願協助青少年對接參與社團活動等，真正為擴大社會政治基礎做工作。 國家安全和民生問題是「一國兩制」的政治基礎和經濟基礎。經濟基礎決定上層建築是馬克思主義理論最基礎和最經典的論述。在香港國安法頒布實施後，新一屆香港特區政府正在通過各種方式解決房屋問題和其它民生問題。澳門行政長官賀一誠也表示，改善民生始終是政府施政的重中之重，特區政府將採取有效措施回應廣大居民的訴求。筆者相信，夯實「一國兩制」的政治基礎和經濟基礎必然能夠使「一國兩制」這一基本國策行穩致遠，永遠具有生命力。    本文發表於《紫荊論壇》2023年3-4月號

周   挺 | 澳門科技大學法學院助理教授、博士生導師，法學博士 許姣姣 | 澳門科技大學法學院博士研究生 基本法中關於中央監督澳門特別行政區行政管理權的實施只對行政長官的述職、授權、許可、批准、備案等內容進行了基礎性闡述，中央監督特別行政區行政管理權的邊界、監督程度、監督方式、監督程序、監督保障等為實現監督效果所必備的行為存在明顯缺失，從而影響中央對特別行政區行政管理權監督機制實效的發揮。以法治原則、憲法和基本法依據、制度設計、政策趨勢等為出發點，中央監督特別行政區行政管理權實施機制可以從選擇制定全國性法律路徑和探索構建具有分層遞階關係的中央檢閱制度、中央參與評議制度、中央指令制度等方面逐步完善，保障中央監督特別行政區行政管理權機制實施和運行的協調性和連貫性的同時，維持中央監督權與特別行政區高度自治權的平衡。   一、問題的提出  澳門地標性景點大三巴牌坊（新華社資料圖）《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱「基本法」）第2條規定：「中華人民共和國全國人民代表大會授權澳門特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。」全國人民代表大會以基本法形式承載的對特別行政區的授權是一種不同於其他地方行政區的複合型超越性「授權」，此處「授權」二字按照公法上的授權理論當然蘊含了中央享有對澳門特別行政區高度自治的監督權之內涵，以在必要時加以限制或者指引。對於這一點，國務院新聞辦公室於2014年發表的《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書中作出了清晰的確認，即對於特別行政區的高度自治權，中央具有監督權力（以下簡稱「中央監督權」），這也是確保「一國」主權和「兩制」實施的應有之義。不過，據筆者的觀察，基本法僅規定了中央監督特別行政區行使立法權與司法權的實施機制，而針對特別行政區行使行政管理權方面，只是厘定了中央監督權的邊界，並未系統規定實施機制。事實上，澳門回歸23餘年，至今尚未建立起完整的中央監督特別行政區行政管理權的實施機制，在全面貫徹「一國兩制」方針政策留下了一些機制漏洞，實有必要儘快探索填補。   二、中央監督行政管理權制度的 涵義與問題   （一）特別行政區行政管理權的範圍 基本法規定了澳門特別行政區享有行政管理權，並依照基本法自行處理特別行政區內的行政事務。特別行政區行政管理權包括對特別行政區各項行政事務的組織、指揮、協調、監督等，其範圍極為廣泛且有擴大趨勢，主要分散於基本法第5章經濟、第6章文化和社會事務、第7章對外事務之中，諸如金融、科學技術、文化、體育、社會福利、社會治安、出入境管理、公務員管理、對外事務等領域。本文認為，基本法中置於中央監督權之下的行政管理權作為地方政府權力中重要的組成部分，既包括基本法中明確界定的立法權和司法權之外的事務管理權力，也包括將來可能在基本法或者基本法以外的法律、決議等中享有全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會或中央人民政府授予的其他事務管理權力。 基本法中規定的對特別行政區管理權的監督權可以具化為五個方面。一是基本法中主要關於行政長官的履職，基本法規定了：（1）行政長官對中央人民政府和澳門特別行政區負責和由中央人民政府任命；（2）行政長官負責執行基本法；（3）行政長官將財政預算、決算報中央人民政府備案；（4）行政長官提名並報請中央人民政府任命或者免除主要官員（各司司長、廉政專員、審計長、員警部門主要負責人和海關主要負責人）、檢察長、終審法院法官、終審法院院長；（5）行政長官執行中央人民政府就基本法規定的有關事務發出的指令；（6）行政長官代表澳門特別行政區政府處理中央授權的對外事務和其他事務；（7）行政長官出缺期間的職務代理報中央人民政府批准；（8）行政長官被彈劾要報請中央人民政府決定；（9）特別行政區政府辦理基本法規定的中央人民政府授權的對外事務；（10）行政長官、主要官員、行政會委員、立法會議員、法官和檢察官宣誓效忠特別行政區；（11）行政長官、主要官員、立法會主席、終審法院院長、檢察長還宣誓效忠中華人民共和國。二是基本法條文中的其他直接「授權」，如特別行政區經中央人民政府具體授權可以自行制定民用航空的各項管理制度，可以簽發護照或者其他旅行證件，有關國家和地區談判和簽訂互免簽證協議。三是基本法條文中的直接「許可」，如外國軍用船隻進入澳門特別行政區須經中央人民政府特別許可。四是基本法條文中的其他直接「批准」，外國在澳門特別行政區設立領事機構或其他官方、半官方機構，須經中央人民政府批准。五是基本法條文中的其他直接「備案」，在外國設立官方或半官方的經濟和貿易機構報中央人民政府備案。 （二）授權自治下的中央監督權概念 公法上的授權意味著，授權人能夠享有全面的監督權、廢止權與收回權，即授權行為作出後，授權人並不喪失許可權本身，而被授權人所獲得的也不是許可權本身，而是有關許可權的行使。從基本法出發，「一國兩制」邏輯下的授權自治具有高度自治權，這意味著中央對特別行政區的授權沒有廢止權與收回權，僅存監督權，且監督權受到一定限制，授權與監督之間是不平衡的。 承接於前文論述的特別行政區行政管理權的範圍，本文對於授權自治下的中央監督權的理解是，中央監督本應全面，但依基本法而受到限縮。概言之，中央在授權給特別行政區高度自治權後保留行使的，對特別行政區在行使高度自治權過程中各類問題的發現、提示、解決，輔以協助、督促等非決策性的權力。中央在行使監督權時不能替代特別行政區直接做出決定。由此，應當重新看待基本法在行政管理權範圍當中設定的向中央人民政府和全國人民代表大會常務委員會的「備案」義務。如第50條規定了行政長官將財政預算、決算報中央人民政府備案；第87條規定了終審法院法官的任命和免職須報全國人民代表大會常務委員會備案；第88條規定了終審法院院長的任命和免職須報全國人民代表大會常務委員會備案；第142條規定了澳門特別行政區可根據需要在外國設立官方或半官方的經濟和貿易機構，報中央人民政府備案。 在全面準確貫徹「一國兩制」、特別行政區高度自治授權、有效實施對特別行政區的全面管治權等宏觀背景下，基本法中的備案義務是否僅僅是一種事實行為，是否可能承載著後續審查或者發表意見的功能，抑或可能對備案事項結果直接產生實質性影響？這其中隱含著一定程度的中央監督權的行使。財政預決算等備案義務多觸及到行政裁量性活動，而傳統的行政機關「傳送帶理論」解釋無法滿足當前行政權擴張的需要已具共識，作為主權性權力一部分的中央監督權在特別行政區的適當強化介入，不失為符合新時代精神的一種處理方式。在中央監督特別行政區行使立法權與司法權的實施機制相對明確的情形下，注重中央監督行政管理權實施機制的探索完善便顯得尤為重要。     （三）中央監督行政管理權的制度漏洞 基本法第17條、第18條、第145條以及附件一、附件二等組成了相對明確的中央監督特別行政區立法權的實施機制，涵蓋備案、徵詢意見、不作修改的發回、審查、批准等內容。具言之，特別行政區制定的法律需要向全國人民代表大會常務委員會備案，但備案不影響法律的生效；全國人民代表大會常務委員會在徵詢基本法委員會的意見後，對不符合基本法關於中央管理的事務及中央和特別行政區關係的條款，可將有關法律發回，但不作修改，發回的法律立即失效，除特別行政區另有規定外，無溯及力；全國人民代表大會常務委員會對特別行政區原有法律是否與基本法相抵觸進行審查；全國人民代表大會常務委員會在徵詢基本法委員會和澳門特別行政區政府的意見後，可對基本法附件三的法律作出增減；2009年及以後行政長官產生辦法的修改，需報全國人民代表大會常務委員會批准；2009年及以後立法會產生辦法的修改，需報全國人民代表大會常務委員會備案。 基本法第19條、第143條等組成了相對明確的中央監督特別行政區獨立司法權和終審權的實施機制，涵蓋證明書、最終解釋力、徵詢意見等內容。如法院對國防、外交等國家行為無管轄權，涉及相關事實問題須以取得中央人民政府的證明書為前提；基本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會，全國人民代表大會常務委員會授權法院解釋特別行政區自治範圍內的條款；對中央人民政府管理的事務或中央和澳門特別行政區關係條款的解釋如影響到案件判決，終審法院應提請全國人民代表大會常務委員會解釋並以其解釋為準，但全國人民代表大會常務委員會的解釋不影響之前的判決；全國人民代表大會常務委員會在對基本法進行解釋前應徵詢基本法委員會的意見。 反觀中央監督特別行政區行政管理權的實施，基本法目前只從行政長官的履職機制、授權、許可、批准、備案等內容進行了基礎性闡述，但是沒有明確說明中央是否也像審查特別行政區立法一樣享有類似於發回權等強後續處置權力，除了已經作為憲制慣例的行政長官定期向中央述職外，中央監督特別行政區行政管理權的邊界、監督程度、監督方式、監督程序（如評價、回饋、整改）、監督保障等為實現監督效果所必備的行為存在缺失，從而導致中央對特別行政區行政管理權監督的運行和實施難以發揮應有作用。適當制度化的綜合效益顯而易見，本文擬以法治原則、憲法和基本法依據、制度設計、政策趨勢等為前提，重點從最終路徑選擇、特別行政區裁量性活動的恆常性書面審查制度、必要的參與決策評議制度、監督保障性制度等方面提出完善中央監督特別行政區行政管理權實施機制的具體建議。  三、中央監督行政管理權制度 實施機制的完善   （一）全國性法律路徑的終極確認 中央監督特別行政區行政管理權涉及中央和特別行政區關係，因不屬於澳門特別行政區自治範圍的事務，本文認為欲對其實施機制加以完善最穩妥和有效的形式是通過全國性立法進行終極確認，並在特別行政區進行公布或者立法實施。特別行政區行政管理權的中央監督權的全國性立法仍應當審慎進行，按照立法技術規範，總則、適用範圍、職責和機構、主要制度、監督程序、監督保障等為其必不可缺的內容，本文不一一進行贅述。 實際上，無論最終採取本文堅持的制定全國性法律路徑，還是修改憲法、全國人民代表大會及其常務委員會的路徑、中央人民政府的行政命令或者指令、憲法慣例等路徑，均無法迴避中央監督權實施機制中主要制度的構建。本文將特別行政區所有的裁量性活動納入中央監督權的範疇，探索性提出總體上具有分層遞階關係的中央檢閱制度、中央參與評議制度和中央指令制度的初步構想，並著墨於論述三大主要制度的概念、物件、時點、程序、結果應用等的差異以及銜接：監督對象的範圍逐漸縮小，監督時點的介入逐漸提前，監督程序的運行逐漸嚴謹，監督結果應用的強制性逐漸增強。     （二）中央檢閱制度的初步構想 參照澳門特別行政區《行政訴訟法典》第16條規定的技術員檢閱卷宗、第72條規定的助審法官檢閱卷宗、第129條和第160條規定的檢察院檢閱卷宗，《刑事司法互助法》第57條規定的檢察院和辯護人檢閱卷宗，第58條規定的助審法官檢閱卷宗，《刑事訴訟法典》中多處卷宗檢閱以及《敬禮及禮儀規章》中的隊伍檢閱，另結合大陸法系的檢閱卷宗模式可知，「檢閱」一般具有獲取諮訊、進行表達、提起注意等內涵。 本文所述的中央檢閱制度是指一種作用於特別行政區行政裁量性活動的恒常性、勸諭性的書面審查制度，並從中央監督特別行政區行政管理權的常態化管理開始樹立中央監督權的權威。國家領導人聽取特別行政區行政長官述職報告便是一種常見的檢閱制度。中央檢閱制度的具體實施至少要包括檢閱內容、檢閱情況記錄、檢閱事項處理等內容。 本文認為，特別行政區所有有關特別行政區經濟社會發展需要的行政裁量性活動都應該恆常性地接受中央人民政府檢閱。行政裁量的擴張是現代國家的宿命，行政裁量廣泛存在於行政立法、行政計劃、行政契約、行政司法等行政管理的所有領域，而中央對地方行政層級的監督最具防止權力濫用、合理權力配置的高效性和便利性。需要明確的是，中央的監督權不應以消除特別行政區的行政裁量權為目標，而是通過中央檢閱等制度進行必要的規制和協調，實現「1+1＞2」的合力效果。中央同時也要針對檢閱制度建立一套審核、評價、回饋工作程序，能夠保障檢閱工作的恒常性監督。例如，對檢閱事項進行分類，明確不同類型事項的檢閱標準，從合憲性、合法性、政治性、合理性等角度發表檢閱意見，給予特別行政區充分的意見聽取選擇權，定期向社會公開重要檢閱意見。 中央檢閱制度是基礎層級的監督權。中央檢閱制度可以特別行政區所有的行政裁量性活動為物件，特別行政區不僅要對財政預算、決算等行政管理權的行使過程做好記錄並按照特定的格式書面告知中央，中央基於檢閱程序和標準對於基本法授權特別行政區自行處理的事務提出的檢閱意見僅供特別行政區參考，對特別行政區不具有約束力。中央檢閱制度不僅尊重特別行政區高度自治權，還有利於特別行政區定期進行自我評估、約束和賦能。     （三）中央參與評議制度的初步構想 參照澳門特別行政區《行政訴訟法典》第17條規定了「檢察院於評議會之參與」，「駐終審法院及中級法院之檢察院代表如非以原訴人或被訴人身分參與有關程序，而其參與僅在於維護合法性者，則其須出席所駐法院之評議會，並於討論中被聽取陳述」，第72條、第75條、第129條等則規定了評議會會議有關內容；《行政程序法典》第四部分行政活動之第一章規章之第108條規定了「公開評議」，「如規章草案所涉事宜之性質容許，有許可權之機關原則上應將該草案交由公眾評議，以收集意見」「如對規章草案曾進行公開評議，須在規章序言內提及此事」；《刑事訴訟法典》第207條規定了因違法拘禁之人身保護令的請求程序中的評議以及第407條、第408條、第409條等有關評議會的內等；以及按照《辭海》中對評議的解讀，評議就是議論，是全面的分析、充分的意見交換和觀點交鋒。 本文所指的中央參與評議制度是指中央政府按照特定評議規則，對特別行政區的重大行政裁量事務進行分析、討論和判斷，並最終發表獨立意見的制度。中央參與評議既包括中央主動要求參與特別行政區事務的評議，也包括中央在特別行政區也的邀請下參與評議。評議物件、評議規則、評議結果是中央參與評議制度不可或缺的內容。中央參與評議制度的核心點是把握中央監督權與特別行政區高度自治權之間的平衡。中央參與評議制度雖然也以特別行政區行政裁量性活動為物件，但是其評議物件範圍小於檢閱物件的範圍，即涉及到特別行政區重大經濟民生、特別行政區憲制秩序、「一國兩制」方針落實等行政決策事項時才啟動中央參與評議機制。中央參與未決重大事項評議中所發表的意見應當獨立、全面、客觀，不能流於形式，不能消極履行監督職責。特別行政區在中央發表的評議意見面前，仍保有獨立性，以保證評議程序、評議結果與澳門特別行政區發展相契。 中央參與評議制度是中等層級的監督權。中央派代表列席特別行政區重大事項的評議會，積極、客觀發表評議意見，充分參與重大事項的討論；評議過程和觀點如實完整記錄；中央的評議意見不納入事項表決投票範圍，但可以作為最終表決的重要參考；如果中央意見與特別行政區最終意見產生分歧，特別行政區需要對不採納中央意見作合理性說明。     （四）中央指令制度的初步構想 指令權作為中央監督權有基本法淵源。基本法中唯一一條關於「指令權」的表述位於第50條第12項，行政長官「執行中央人民政府就本法規定的有關事務發出的指令」，但是未明確「有關事務」具體指代的內容。從文義解釋角度，指令指上級給下級的指示或命令，即中央人民政府對特別行政區政府發出的指令。按照公法授權理論，監管權伴隨著指令權，亦或者說指令權是監督權的最主要體現，在行使行政權力的過程中，授權者負有監管的責任，有發出指令的權力，被授權者對於授權者的指令必須服從。本文所指的中央指令制度特指國務院根據基本法規定，就特定事項向特別行政區行政長官發出的必須服從的指令，類似於一種強監督權的保障。中央指令制度雖也以特別行政區裁量性活動為調整物件，但其可調整範圍相較於中央檢閱制度、中央參與評議制度更小一些、層次更高一點，僅針對國防、外交等中央全權負責的事務、超越憲法和基本法授權範圍的事務或者破壞國家主權、安全和發展利益以及特別行政區的長期繁榮穩定產生實質性影響的事務適用。中央指令制度可以是事前引導，也可以是事後監督，其介入的監督權的時點比中央檢閱制度、中央參與評議制度可以更提前。若行政長官不服從國務院的指令且沒有充分合理的理由，國務院不能直接替代性地做出決定，而是可以選擇在證明材料足夠充分的境況下行使行政長官和主要官員的罷免權，正如全國人民代表大會常務委員會在徵詢基本法委員會的意見後，有發回不符合要求法律的權力。 中央指令制度是高等層級的監督權。因涉及國家主權、安全和發展利益等根本性事項而具有明顯的強制性，又因其具有極強的政治性，中央的指令需要有明確的事實和充分的理由，並給予特別行政區充分發表意見的權利，慎用罷免權等。對中央發出指令制定的原則、範圍、程序等制度的架構和細化，在啟動基本法指令權的同時，也有助於推動特別行政區管理的規範化。   結語   瞿同祖先生有雲：「考察視野要超出法律法令的範圍」「對一個政治體制的研究，如果僅憑據法律法令，總是不全面不充分的」「文字上的法與現實中的法經常是有差距的」。中央對授予特別行政區高度行政管理權行使監督權的合法性和正當性毋庸置疑，囿於基本法制定年代久遠、歷史背景特殊，基本法中不少中央監督特別行政區行政管理事項的條文已經不能完全適配高速發展的現代社會，也無法充分發揮特別行政區行政主導政治體制的優勢，進而有可能影響特別行政區的持續繁榮和穩定。本文便是從基本法規定中最為薄弱的中央監督行政管理權實施的補漏入手，著重闡述終極路徑的選擇和中央檢閱制度、中央參與評議制度、中央指令制度的初步建構，提出符合新時代和政策趨勢的中央監督特別行政區行政管理權實施機制的完善路徑。 惟需謹記，中央監督特別行政區行政管理權機制的完善，不代表弱化或者否定特別行政區的高度自治權，二者相輔相成，方能更好地服務於「一國兩制」的法治實踐。 本文發表於《紫荊論壇》2023年3-4月號

廣東省社會科學院港澳台研究中心課題組 習近平總書記強調：「中國堅持以高水平開放促進高質量發展，不斷放寬服務領域市場准入，提高跨境服務貿易開放水平，拓展對外開放平台功能，努力構建高標準服務業開放制度體系。」在國家第二個百年的新征程上，服務貿易已成為中國開展對外經貿合作的重要組成部分和新的增長點。因此，發揮香港服務貿易獨特作用，對於推進粵港澳大灣區服務貿易走在全國前列，具有重要意義。 在保護主義抬頭、經濟全球化遭遇逆流的背景下，服務貿易是當今國際貿易中最具活力的部分，更是我國經濟增長潛力所在。2022年，中國貨物貿易進出口總值首次突破40萬億元（人民幣，下同）關口，連續6年保持世界第一貨物貿易國地位。然而，服務貿易總額不足6萬億元，服務貿易逆差達到2,757.1億元。由此可見，我國服務貿易具有巨大發展潛力。 著眼於國家服務貿易的發展趨勢，發揮香港服務貿易在粵港澳大灣區的獨特作用，加快粵港澳服務貿易集聚化發展，既有利於暢通國內經濟大循環，也有利於暢通國際經濟循環，是推動形成國內國際雙循環互相促進的「加速器」。展望未來，支持香港融入國家發展服務貿易的開放大局，發揮好香港服務業的獨特優勢，加強粵港澳大灣區服務貿易合作，粵港澳大灣區服務貿易高質量發展必將「風景更好」。 一、提升服務業發展能級和競爭力 2022年12月22日至24日，2022粵港澳大灣區服務貿易大會在珠海成功舉辦，這是大灣區首次以服務貿易為主題的大型綜合性展會活動，吸引了來自大灣區和國內27個省市超過400家企業參展參會（圖：2022粵港澳大灣區服務貿易大會官網）粵港澳推動生產性服務業向專業化和價值鏈高端延伸，重點發展研發、設計、會計、法律、會展、物流等服務業，發展總部經濟。提升生活性服務業的精細化和高品質水平，發展健康、養老、育幼、文旅、體育、家政、物業等服務業。加強公益性、基礎性服務業供給。推進現代服務業同先進製造業、現代農業的深度融合，加快推進服務業數字化。 （一）加強商貿會展業合作建立21世紀海上絲綢之路沿線國家和地區商品展示、銷售、採購中心，粵港澳需要構建會展業協調機制，聯合申辦國際知名展會和綜合展會，支持聯合辦展和差異化辦展，並從會展規模、類型、目標客戶等方面錯位發展，加強培育時尚消費、高端裝備、遊艇、海洋等專業會展品牌，形成粵港澳優勢互補的會展集群；研究設立免稅商品購物區，搭建與國際接軌的現代商貿業體系。 積極推動粵港澳三地會展業界在資訊宣傳、辦展、人員培訓等方面的合作交流，推動建立會展聯盟，制訂區域行業規範和標準，形成粵港澳會展產業的集聚效應。（二）提升國際都會商貿功能 充分發揮香港連接國際市場網絡和澳門輻射葡語國家市場優勢，加強粵港澳經貿服務的合作和銜接，增強廣東國際商品中轉集散功能，加強與「一帶一路」沿線國家和地區的貿易往來。 大力集聚國際知名品牌，建立國際都會級商業功能區，形成粵港澳之間優勢互補、協作配套的現代服務業體系。承接港澳地區發達的國際商貿優勢，加快發展商貿服務業，使廣州、深圳等成為服務全國、輻射亞太地區國際商貿中心。 （三）構建「外貿+互聯網」產業鏈 構建粵港澳「外貿+互聯網」全產業鏈，吸引集聚市場採購、展會交易、信用擔保、分銷體系、供應鏈管理+互聯網應用的各種類型電子商務企業，促進網上國際貿易中心、離岸貿易中心發展；同時，鼓勵跨境電商企業開展境外公共服務平台建設或租用海外倉，為內地其他中小跨境電商企業提供貿易、倉儲、配送和售後等服務。 （四）設立國際採購配送中心 大力發展國際物流、保稅物流、智慧物流、綠色物流、冷鏈物流，壯大一批骨干物流企業，建設一批現代物流配送中心。充分利用前海、橫琴、南沙保稅港區出口退稅的優勢，吸引跨國公司在區內設立國際採購配送中心。 （五）建設國際消費品集散中心 利用前海、橫琴、南沙保稅港區政策，做大跨境電商保稅展示體驗中心。優化超級中國干線，打造和香港機場聯網的跨境商品大通道。推動前海、橫琴、南沙與澳門商會、中葡青年企業家協會和西班牙中西百貨協會合作建設葡語系/西語系國家經貿園，打造葡語系/西語系國家商品展示銷售綜合平台，協同發展商貿服務、產品展示、進出口貿易等業務。 （六）加強郵輪旅遊合作 拓展面向「一帶一路」沿線國家和地區的郵輪市場，推廣粵港澳郵輪旅遊「一程多站」路線，粵港澳需要加強旅遊布局規劃銜接，加強對沿線國家和地區的推廣，開展通關便利化試點，培養國際型旅遊人才。促進粵港澳旅游資源優勢互補、錯位發展、互利共贏，打造大灣區國際知名旅遊區。加快廣東對港澳投資開放步伐，吸引更多港澳投資商獨資或聯合開發廣東旅遊資源和產品。合作開發郵輪、遊艇旅遊，共同打造大灣區遊艇的重要中心和世界郵輪旅遊航線。加強粵港澳三地旅行社合作，實施「走出去」戰略，到「一帶一路」沿線國家和地區開設分支機構，共同打造大灣區國際旅遊品牌。 推進粵港澳游艇便利化通關試點工作，探索粵港澳地區遊艇註冊登記、牌照互認及出入境管理新模式，簡化口岸聯檢手續，鼓勵港澳遊艇入籍前海、橫琴、南沙和開展遊覽、駐泊、消費。投資建設遊艇服務配套。研究開展與香港郵輪母港的掛港合作，積極規劃前海、橫琴、南沙國際郵輪母港基地建設。 二、構建專業服務集聚發展新格局 粵港澳大力發展法律、會計、仲裁、建築設計、檢驗檢測計量等專業服務，形成專業服務集聚發展新格局。 （一）推進專業服務資格互認 落實CEPA及服務業對港澳擴大開放先行先試政策措施，積極發展商務服務，推動開展專業資格互認和統一標準，支持港澳服務提供者依照相關規定到前海、橫琴、南沙開辦法律、會計、工程諮詢、建築服務等專業服務機構。 （二）推動粵港澳法律服務合作 支持港澳法律服務機構在廣東設立分支機構，支持港澳律師事務所在廣東設立合夥型聯營律師事務所。逐步推進與港澳商事民間調解機制的對接，探索完善與港澳律師業合作、聯營的機制。設立營商服務專職機構，與企業、商會、行業協會建立溝通互動機制。探索不同法系下處理法律業務的一站式服務，提高大灣區法律服務水平。支持香港建設亞太區國際法律以及解決爭議的服務中心，鼓勵內地企業選擇香港作為與海外合作方解決爭議的中立第三地。 （三）加強粵港澳會計行業合作 發揮香港會計行業運作完善、聯繫面廣、專業性強的優勢，大力吸引港澳會計業從業者來廣東創業發展。支持港澳會計師加強與廣東會計行業機構和協會的密切溝通，提升大灣區會計師行業水平。 （四）發揮粵港澳建築服務業優勢 加快推動工程諮詢、工程設計、測量、測繪和建設等領域對港澳地區擴大開放。重點在工程諮詢、項目開發、工程建設、物業管理等方面探索建立與國際接軌的管理制度，整合粵港澳建築服務業優勢，聘用港澳建築及工程專業人士參與項目策劃、建設和管理諮詢，聯手開拓國際建築承包市場，提高行業的設計能力和技術水平。 （五）加強檢測認證領域合作發展 促進廣東與港澳在中醫藥、建築建材、食品及珠寶等檢測認證領域的合作發展，建設與國際接軌的檢測認證中心。加強粵港澳產品檢驗檢測技術和標準研究合作，推進第三方檢驗檢測平台建設，逐步推進第三方結果採信。試行粵港澳、「一帶一路」沿線國家認證及相關檢測業務的互認制度，實行「一次認證、一次檢測、三地通行」，逐步擴大粵港澳三方計量服務互認的範疇。放開港澳認證機構進入廣東開展認證檢測業務，給予港澳服務提供者在內地設立的合資與獨資認證機構、檢查機構和實驗室同等待遇。 三、共建大灣區多層次金融市場 貫徹落實人民銀行、銀保監會、證監會、外匯局、廣東省政府聯合印發的《關於金融支持前海深港現代服務業合作區全面深化改革開放的意見》，支持香港融入國家金融改革開放大格局。加強粵港澳大灣區推進金融市場互聯互通，攜手共建國際金融樞紐。大力發展多層次資本市場，以深圳證券交易所和廣州期貨交易所為核心，推進資本、期貨等要素市場建設，提升上市公司質量，提高直接融資比重。積極發展普惠金融、綠色金融、科技金融，強化金融對欠發達地區及中小微企業、科技企業的支持，積極穩妥發展創業投資等。推動金融數字化、智能化轉型，開展數字貨幣試點，打造金融科技高地。支持中小銀行和農村信用社持續健康發展。健全金融機構組織體系，理順地方金融監管體制。 （一）加快推進金融改革創新 《粵港澳大灣區發展規劃綱要》發布四年以來，粵港澳不斷深化金融合作，前海、橫琴、南沙等三大合作平台金融改革創新取得重大突破，港交所、深交所、廣期所三大重要金融基礎設施建設不斷完善，「深港通」、債券通、「跨境理財通」三大「金融通」範圍不斷擴展。 2021年，大灣區金融業增加值超1.5萬億元，較2018年增長近35%，佔GDP比重超10%；大灣區內累計跨境人民幣結算量超21萬億元，人民幣自2020年起持續成為大灣區第一大結算貨幣。 橫琴合作區大力創新跨境金融業務，率先開展本外幣兌換特許機構刷卡兌換業務，赴港發行國內首只非上市城投類企業離岸人民幣債券等；前海合作區大膽探索金融改革創新，設立大灣區首家人民幣海外投貸基金，率先面向港籍居民開展數字人民幣創新應用，率先試點跨境雙向股權投資等；南沙自貿片區重點打造特色金融產業，重點發展跨境金融、航運金融、科技金融、飛機船舶租賃、股權投資、商業保理、綠色金融七大特色金融。 （二）擴大「金融通」家族成員 在粵港澳大灣區內，不斷擴大「金融通」的家族成員，「深港通」範圍不斷擴大。2020年，深港ETF互通正式開通；2022年，深港ETF納入互聯互通標的，粵港兩地市場互聯互通機制不斷升級。在「北向通」成功運行4年的基礎上，債券通「南向通」正式開通，目前債券通日均成交260億元，較三年前增長了628%。「跨境理財通」業務試點於2021年啟動。 此外，粵港澳大灣區大力探索金融科技試點，深圳成為金融科技應用試點城市、央行金融科技創新監管試點城市和首個國家級金融科技測評中心，廣州獲批成為金融科技創新監管試點城市，廣州、深圳獲批開展資本市場金融科技創新試點。跨境金融發展邁向新台階，港資、澳資金融機構在廣東實現全覆蓋，共有180多家港資、澳資金融機構進駐廣東，港資、澳資銀行營業性機構數量居全國第一，成為全國首個港資銀行營業性機構在所有地級市全覆蓋的省份，QDLP試點擴容至廣東全省，QFLP業務在深圳、廣州、珠海等地穩步推進。 四、培育數字灣區發展新動能 推動數字經濟和實體經濟深度融合，有利於粵港澳大灣區建設具有國際競爭力的數字產業集群，打造全球數字經濟發展新高地。 （一）推動產業數字化發展 在數字經濟時代，經濟、社會、產業、技術等領域深度交叉融合，創造出無限發展機遇。2022年2月，粵港澳大灣區被確定為國家級工程「東數西算」8個國家算力樞紐節點之一，「數字灣區」建設獲得國家戰略性支持。大灣區在5G、人工智能等領域具有領先優勢，5G基站數和專利數量、國家級工業互聯網跨行業領域平台數量等均居全國第一。中國信息通訊研究院數據顯示，2021年華為、中興、OPPO的5G有效全球專利數分別佔全球總量的14%、8.3%和4.5%，分列全球第1、第5和第9位，大灣區成為全球5G發展高地。因此，加快培育和聚集數字經濟新動能，促進粵港澳大灣區的人流、物流、資金流和信息流等資源要素加速流動，有利於更好地參與全球產業分工和國際競爭。 大灣區數字經濟發展已具備良好產業基礎，在數字經濟與實體合作方面可以充分做到優勢互補、協同發展。規模龐大的傳統製造業轉型升級釋放巨大需求潛力，為數字產業發展、數字技術進步創造了巨大的市場動力；同時，大灣區加速建立一體化的數字商業、數字產業、數字基礎設施、數字社會、數字政府和數字科創體系，具有豐富的數字經濟綜合應用場景，進一步推動產業數字化和數字產業化發展。 （二）增強數字經濟新動能 2021年，粵港澳大灣區有6個產業集群入選工信部先進製造業集群「國家隊」。其中，智能裝備產業集群橫跨廣深佛莞四市，是全國規模最大、品類最多、產業鏈最完整的智能裝備聚集區域，涵蓋高端裝備製造、智能機器人等廣東「雙十」產業集群，全鏈條產業鏈中湧現出瑞松、博創等優秀自主品牌。 對傳統製造業企業而言，數字化轉型是利用數字技術對生產進行全方位、多角度、全鏈條的改造過程。在粵港澳大灣區，數字化轉型的重點還在於推動廣大中小企業參與全面的數字化轉型。 截至目前，廣東累計推動超過1.5萬家工業企業運用工業互聯網技術實施數字化轉型，帶動50萬家企業「上線用雲」降本提質增效。未來，推動製造業數字化轉型需要重點孵化和培育國家工業軟件實力，以智能製造為核心加強生產設備和生產線的智能化改造，通過示範推廣、技術對接、金融服務等手段，引導製造應用先進技術和智能化裝備。 五、發揮合作平台的牽引帶動作用 建設大灣區合作發展平台是深化改革開放、推進區域合作的重大舉措和嶄新嘗試，是充分發揮粵港澳三地各自比較優勢、實現互利共贏的必然選擇。要堅持以「雙區」和前海、橫琴、南沙三個合作區建設為牽引，推進全面深化改革、擴大開放，以更高水平開放促進更深層次改革，帶領大灣區對外開放制度創新、業態創新、環境創新，建立健全更高水平開放型經濟新體制，不斷增強大灣區國際經濟合作和競爭新優勢。 （一）健全更高水平開放型經濟新體制 抓住縱深推進「雙區」建設和橫琴、前海等重大平台建設機遇，打造新發展格局戰略支點，形成更大範圍、更寬領域、更深層次對外開放新格局。全力鞏固大灣區貿易強區地位，提升對外經貿合作水平，大力發展數字貿易、跨境電商等新業態，推進投資貿易自由化便利化。對標全球最好最優最先進，加快規則、規制、管理、標準等制度型開放，發揮前海、橫琴、南沙3個自貿片區作用，積極推動擴區，打造高水平對外開放門戶樞紐。 （二）推進「灣區通」工程和「數字灣區」建設 粵港澳加快打造全球一流灣區和世界級城市群，支持港澳更好融入國家發展大局。要大力推進「灣區通」工程和「數字灣區」建設，加強商事制度銜接、職業資格互認、規則標準對接，提升大灣區市場一體化水平。要優先在食品藥品安全、通關、環保、交通、通訊、工程建設等粵港澳三地共識度高的領域取得實質性突破。推出更多「一事三地」「一策三地」「一規三地」等改革創新政策舉措，加強與港澳在市場准入、產權保護、標準認定等方面的銜接，促進人員、資金、貨物等各類要素的高效便捷流動。落實大灣區基礎設施互聯互通專項規劃，高水平打造「軌道上的大灣區」，協同港澳擴大世界級機場群和港口群的國際影響力，提升現代航運服務水平。攜手港澳構建布局科學、集約高效的大灣區發展格局，健全完善城市群和城鎮發展體系，更主動融入全球市場體系，切實提升在全球配置資源的能力。 （三）以改革創新推動深圳先行示範區建設 深圳全面落實國家重大發展戰略，充分發揮粵港澳大灣區中心城市功能，增強「一核一帶一區」主引擎功能，以先行示範區的擔當作為更好服務全國、全省改革發展。圍繞深圳實施「五大戰略定位」「三個階段目標」和「五個率先」重點任務，深入推進深圳綜合改革試點，落實放寬市場准入特別措施意見，高質量謀劃實施授權事項清單。加快高質量發展，努力打造社會主義現代化強國的城市範例。支持深圳建設現代化國際化創新型城市，高水平推進河套深港科技創新合作區，建設高層次國際人才聚集區，建設光明科學城、西麗湖國際科教城，加快科技發展體制機制改革創新，強化戰略性新興產業優勢。支持深圳加快推進綜合改革試點，賦予深圳更大改革自主權，探索實施省級行政管理權限負面清單管理模式，加快形成與國際接軌的經貿規則體系，加強深港金融合作，加快人民幣國際化先行試點，加快在新經濟審慎包容監管等方面的先行先試，在重要領域和關鍵環節實施改革，旨在創造一系列可複制可推廣的重大制度創新成果。以深圳綜合改革試點為牽引，構建全省統籌、全域協同、全鏈條銜接的工作機制和改革生態，引領帶動廣東改革開放向縱深推進，為全國制度創新建設作出重要示範。（四）深化前海深港現代服務業合作區改革開放 2021年9月6日，中共中央、國務院印發《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》（簡稱《前海方案》），《前海方案》明確，將前海合作區總面積由14.92平方公里擴展至120.56平方公里，在更為廣闊的空間打造全面深化改革創新試驗平台，建設高水平對外開放的門戶樞紐。 《前海方案》是進一步增強粵港澳合作的重大戰略部署。《前海方案》以現代服務業為切入點，進一步促進粵港、深港合作，推動香港更好地融入國家發展大局。香港特區行政長官李家超與深圳市委書記孟凡利就創新及科技、金融服務、專業服務、前海發展、教育合作、醫療合作、青年發展、投資推廣、環境保護、文化及養老等合作領域進行了深入討論。雙方將繼續推動不同領域的高水平合作，並以優勢互補、互惠共贏的精神，共同為粵港澳大灣區建設和國家發展作出應有的貢獻。港深兩地政府同意成立19個工作專班，全面推進港深緊密合作。 開發建設前海深港現代服務業合作區是支持香港經濟社會發展、提升粵港澳合作水平、構建對外開放新發展格局的重要舉措。要推動前海深港現代服務業合作區和前海蛇口自貿片區高質量發展，推動出台新一輪前海合作區總體發展規劃和國土空間規劃，探索行政區和經濟區適度分離下的新型管理體制。要圍繞「擴區」和「改革開放」兩個重點，推動金融開放、服務貿易、法律事務、人才引進等支持政策覆蓋至擴區後全部區域，全面提升深港服務業合作水平。要建立健全競爭政策實施機制，推進粵港跨境政務服務便利化。高水平打造前海深港國際金融城、會展海洋城、國際人才港等平台，加快推進國際法律服務中心和國際商事爭議解決中心建設。 （五）推進橫琴粵澳深度合作區建設 2021年9月5日，中共中央、國務院印發《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（簡稱《橫琴方案》）。加快橫琴粵澳深度合作區建設是中央作出的重大決策部署，對於豐富「一國兩制」實踐，為澳門長遠發展注入重要動能，推動澳門長期繁榮穩定和融入國家發展大局具有重要意義。粵澳兩地共同深度開發橫琴，可充分利用澳門國際貿易自由港、單獨關稅區、中葡商貿合作服務平台及對外聯繫網絡等多重優勢，為促進澳門經濟適度多元化帶來更廣闊的發展空間。要加快科學編制橫琴總體發展規劃，推動出台橫琴合作區條例以及放寬市場准入特別措施、鼓勵類產業目錄、企業和個人所得稅優惠政策。建成「一線」橫琴口岸（二期）以及「二線」海關監管場所，推動分線管理政策落地實施。組建合作區開發投資公司，吸引集成電路、新能源汽車等領域龍頭企業設立研發設計中心，加快建設橫琴先進智能計算平台、中藥新藥技術創新中心，促進澳門經濟適度多元發展。推動高鐵、城際等軌道交通項目與澳門輕軌銜接，抓好澳門新街坊、澳門青年創業谷等建設。 （六）推進南沙深化面向世界的粵港澳全面合作 2022年6月14日，國務院印發《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》。方案按時間明確了兩個階段目標。到2025 年，南沙粵港澳聯合科技創新體制機制更加完善，產業合作不斷深化，區域創新和產業轉化體系初步構建；青年創業就業合作水平進一步提升，教育、醫療等優質公共資源加速集聚，成為港澳青年安居樂業的新家園；市場化法治化國際化營商環境基本形成，攜手參與「一帶一路」建設取得明顯成效；綠色智慧節能低碳的園區建設運營模式基本確立，先行啟動區建設取得重大進展。到2035 年，南沙區域創新和產業轉化體系更趨成熟，國際科技成果轉移轉化能力明顯提升；生產生活環境日臻完善，公共服務達到世界先進水平，區域內港澳居民數量顯著提升；國際一流的營商環境進一步完善，在粵港澳大灣區參與國際合作競爭中發揮引領作用，攜手港澳建成高水平對外開放門戶，成為粵港澳全面合作的重要平台。 六、攜手打造國際科技創新中心 香港特別行政區長官李家超表示，特區政府會繼續深化與內地，尤其是大灣區內地城市，在創科方面的合作和交流，包括與深圳共同努力推進河套深港科技創新合作區的建設工作，攜手探索在「一區兩園」的基礎上試行創科合作跨境政策。 近年來，大灣區的科創氛圍日益濃厚，粵港澳三地協同創新的共識越來越強烈。2021年9月20日，世界知識產權組織（WIPO）發布《2021年全球創新指數報告》。報告中關於全球「最佳科技集群」的排名中，「深圳－香港－廣州」城市創新集群位列第二位。這個排名與大灣區不斷推進「廣州－深圳－香港－澳門」科技創新走廊建設密不可分。 2021年4月，大灣區綜合性國家科學中心先行啟動區（松山湖科學城）在東莞正式奠基，大灣區大學（松山湖校區）、香港城市大學（東莞）等一批重大基礎設施項目同步啟動，成為推動粵港澳大灣區國際科技創新中心建設的重要力量。 未來粵港澳大灣區將以國際科學創新中心為牽引，全面推進大灣區綜合性國家科學中心、國家技術創新中心建設，加快深港河套、珠海橫琴、廣州三個合作區和光明、松山湖、南沙三大科學城建設。加強與港澳科技創新交流合作，打造開放型融合發展的區域協同創新共同體，建設全球科技創新高地和新興產業重要策源地。更好發揮港澳開放創新優勢和珠三角產業創新優勢，強化國際創新資源聚集能力、科技成果轉化能力，更好融入全球創新網絡，加快形成開放互通、布局合理的區域創新體系。探索促進創新要素跨境流動和區域融通的政策舉措，深化粵港澳在創業孵化、科技金融、成果轉化等領域交流合作，打造高水平粵港澳產業發展平台，提高產業鏈供應鏈現代化水平，提升廣深港、廣珠澳科技創新走廊建設水平，增強珠三角國家自主創新示範區的引領輻射作用，推動實現國家級高新區地市全覆蓋，建設具有全球影響力的科技和產業創新高地。 本文發表於《紫荊論壇》2023年3-4月號