《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

姬朝遠｜澳門理工大學人文及社會科學學院副教授

香港特別行政區和澳門特別行政區，是我國「一個國家、兩種制度」方針下的一種嶄新的地方行政區劃形態。香港、澳門基本法對特別行政區權力架構的創設、人權保障的確認、經濟社會文化制度的確定，以及基本法自身法律地位的明確，不僅彰顯了基本法之憲法意蘊，而且回應了港澳社會的民主訴求。因此，香港和澳門依據基本法實施的高度自治，是劃時代的偉大制度創舉。

港澳基本法蘊含的民主經驗
 

（一）香港基本法創制中的民主經驗

自1985年7月1日香港特別行政區基本法起草委員會（起草委員會）第一次全體會議召開正式開始，至1990年4月4日七屆全國人大三次會議頒布基本法為止，（香港基本法）起草工作時間長達4年8個月。在這4年多時間裡，起草委員會共舉行9次全體會議、25次主任委員會議、2次主任委員擴大會議、73次專題小組會議、3次總體工作小組會議及5次區旗區徽評選委員會會議。其中，以「中央和香港特別行政區的關係」及「政治體制」兩個專題小組舉行的會議最多，分別是17次和19次。

在起草委員會會議和各種專題小組會上，大家各抒己見。對有爭論的問題，都採取反復討論、民主協商的辦法，逐一解決。包括個別委員的意見，同樣予以保留，供起草委員會討論、決定。起草委員會也通過各種方式和渠道廣泛徵求意見。香港基本法的起草過程高度公開。每次會議及時通報諮詢委員會或專題小組，並隨時向香港和內地的記者做詳細的介紹，起草的每一個步驟都在報刊上有報道。1988年7月，時任英國外交大臣傑弗里．豪在下議院聽證會上也承認，香港基本法「起草過程非常公開，起草委員會內能自由交換意見，起草過程中已公布的信息十分豐富」。

起草工作可分為四個階段。第一階段是準備階段（1985年7月－1986年4月），主要任務是為香港基本法的正式起草做前期準備。1985年7月1日，起草委員會第一次全體會議的舉行意味著香港基本法起草工作正式開始。會議討論決定了香港基本法起草的計劃和步驟，還決定成立香港基本法諮詢委員會。香港基本法諮詢委員會的工作主要是收集香港各界人士對起草香港基本法的意見和建議並向起草委員會反映。第一次全體會議後，起草委員會在北京成立了秘書處，隨即秘書處派出調查小組前往香港進行調研。調研小組共參加了110次座談會，進行了1,100人次的會面，走訪了法院、大學、工廠、碼頭、商場、證券交易所、寺廟、馬場和公共屋村，非正式接觸了港英政府官員，直接徵詢香港社會對起草香港基本法的意見和建議，尤其是關於香港基本法結構方面的意見和建議。在這個基礎上，秘書處草擬了香港基本法結構草案的討論稿。

第二階段是徵求意見稿起草階段（1986年5月－1988年4月），基本任務是起草香港基本法草案徵求意見稿。1986年4月，起草委員會第二次全體會議通過了香港基本法的結構草案和起草委員會的工作規則，並成立5個專題小組負責香港基本法的起草工作。每個專題小組有兩位負責人，一位為內地委員，一位為香港委員。專題小組成立後著手起草條文，隨後分批到香港聽取諮詢委員會和香港各界人士的意見，並在此基礎上修改完善。在1986年至1987年間，起草委員會召開了第三次至第六次全體會議，對專題小組提交的條文進行討論和修改。在1988年4月的起草委員會第七次全體會議審議和公布了《中華人民共和國香港特別行政區基本法（草案）》徵求意見稿。

第三階段是香港基本法草案形成階段（1988年5月－1989年1月），任務為將香港基本法徵求意見稿上升為草案。徵求意見稿公布以後，用時5個月在全國範圍內徵詢意見和建議。內地委員分為兩批赴港與香港委員一起聽取各界人士的意見和建議。與此同時，部分起草委員在北京、上海、廣州、福州等地參加座談會，聽取內地各界人士的意見。起草委員會將這些意見匯編成冊，供委員們參考。隨後專題小組、主任擴大會議對徵求意見稿進行了修改完善，總共修改了上百處，涉及實質內容的修改達到80多處，其中50多處來自諮詢委員會收集的意見。1989年1月，起草委員會第八次會議對香港基本法的序言和條文進行表決，表決採取了無記名、逐條逐件表決的方式。

第四階段是香港基本法草案審議通過階段（1989年2月－1990年4月），任務是為正式通過香港基本法草案做最後努力。1989年2月，起草委員會向全國人大常委會作了關於香港基本法草案的報告，常委會審議並公布了香港基本法草案及有關文件，並決定在全國範圍內開展第二輪公開諮詢。隨後，起草委員會在諮詢的基礎上進行修改和完善，在 1990年4 月4日，第七屆全國人大第三次會議正式表決通過了香港基本法及其三個附件和相關文件。

（二）澳門基本法創制中的民主經驗

1988年9月至1993年1月，澳門基本法的起草經過了4年零4個月的工作，起草工作經過了五個主要階段。

第一階段：擬出澳門基本法結構（草案），為澳門基本法草擬確定一個框架。澳門基本法起草委員會專門成立了一個草擬結構的小組，用半年時間的調查研究，聽取澳門各界人士的意見，擬出了澳門基本法結構（草案）。

第二階段：根據澳門基本法結構（草案），起草委員會內部成立5個專題起草小組，分別負責起草澳門基本法有關章節的具體條文。5個小組分別是：（1）中央與澳門特別行政區的關係小組；（2）居民的基本權利和義務小組；（3）政治體制小組；（4）經濟小組；（5）文化與社會事務小組。這期間，5個專題小組的內地委員，赴澳門與在澳起草委員一起進行調查研究，同各界人士座談，聽取意見。此後，各專題小組舉行了50次會議，草擬出各自所負責章節的條文。

第三階段：擬出澳門基本法（草案）徵求意見稿。在專題小組草擬的條文的基礎上，起草委員會召開了主任委員擴大會議，對一些條文作了調整和修改。1991年7月9日舉行的第七次全體會議審議通過並公布了《中華人民共和國澳門特別行政區基本法（草案）徵求意見稿》及有關文件，用4個月的時間廣泛徵詢內地和澳門各界人士的意見。

第四階段：1992年3月5日舉行的起草委員會第八次全體會議根據澳門和內地各界人士的意見和建議對《澳門特別行政區基本法（草案）徵求意見稿》做了100多處修改和補充，形成了澳門特別行政區基本法（草案）。會議還採用無記名投票方式對基本法草案及有關文件逐條逐件地進行了表決，所有條文和文件均獲得全體委員三分之二多數同意通過。1992年3月16日第七屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議決定公布《中華人民共和國澳門特別行政區基本法（草案）》及有關文件，再次用4個月的時間在澳門和內地廣泛徵求意見。

第五階段：起草委員會各專題小組和起草委員根據澳門和內地各界人士的意見和建議，對基本法草案提出了26個修改提案，其中有18個修改提案在第九次全體會議上獲得全體委員三分之二以上多數贊成通過，並取代了原基本法草案的相應條文。至此，澳門特別行政區基本法（草案）及有關文件的起草工作全部完成。

起草委員會在起草基本法草案的同時，還進行了澳門特別行政區區旗、區徽圖案的徵集和評選工作，成立了有內地、澳門兩地的起草委員和美術家組成的區旗、區徽圖案評選委員會，制定了區旗、區徽圖案的徵集和評選辦法。評選委員會經過對應徵的782件圖案作品進行初選和複選，評出了獲獎的作品。根據起草委員會的意見，評選委員會在獲得一、二等獎的作品的基礎上又反復進行了修改，提出了兩套區旗、區徽圖案。起草委員會第九次全體會議以無記名投票的方式選出了提交全國人民代表大會審議的區旗、區徽圖案（草案）。

澳門基本法草案提交1993年3月召開的第八屆全國人民代表大會第一次會議審議, 並在3月31日舉行的全體會議上獲得通過。

基本法是劃時代的制度創舉

（一）兩種社會制度從對立走向兼容。在我國社會主義憲法秩序背景下，中央政府對世界承諾，在主權回歸後的香港特別行政區、澳門特別行政區實施資本主義制度。這與二戰後長期存在的資本主義和社會主義兩大陣營在意識形態領域的根本對立形成鮮明的對比。中國政府以驚人的膽魄和身體力行的實踐開啟了人類社會一個偉大的時代，即兩大社會制度競相發展、互相汲取有益經驗的時代。

（二）實現了多元族群社會共和治理。現時的「一國兩制」與歷史上港英政府和澳葡政府對廣大華人社會的威權統治有著天壤之別。基本法對於港澳原有法律制度的重視和尊重有目共睹。主權的回歸並沒有以破壞港澳原有法律制度為代價，而是以基本法的方式延續了原有的法律傳統。不僅如此，基本法的制定與生效，使原有的法律傳統惠及每一位港澳居民，既包括佔社會人口九成以上的華人社會，亦包括作為港澳居民的外籍人士，而不象回歸前那樣，華人社會被排擠在法治之外，權力成為外來統治者極少數人和少數群體的特權。

（三）創造了行政區權力架構新形式。在中國的地方權力架構中，第一次將地方公權力作出了新的劃分。無論是香港的基本法還是澳門的基本法，均將公權力劃分為特首權、行政權、立法權和司法權。除了特首權外，其他三種權力的劃分和權能配置雖然起源於西方民主憲政實踐，但任何政治文明都屬於全人類智慧成果，它不是任何國家或者政治集團的專利，任何國家和地區都有權作出參考和借鑒、甚至移植。對比港澳的權力架構，國家層面的權力架構設計則呈現出另一個面貌。在中國憲法秩序中，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會被稱為中央和地方各級權力機關、立法機關（憲法第2條、第57條、第58條、第96條、第100條等），中央人民政府即國務院和各級人民政府是行政機關、權力機關的執行機關（憲法第85條、第105條）；法院是審判機關（憲法第123條），檢察院是法律監督機關（憲法第129條）。港澳公權力架構是國家權力機關在不採用西方三權分立與制衡的權力機制情勢下，遵照「一國兩制」方針，對特區權力架構的一種獨特設計。這種權力機構設計與權能配置既不同於西方憲政意義上的三權分立與制衡傳統，又與中央政府的集中統一領導相協調。既體現了回歸後港澳社會的政制訴求，又實現了中央的有效管制，其創新性顯而易見。

（四）開啟了中國人權事業的新篇章。基本法中的基本權利內容，涵蓋了人權保障的全部內容，在國際上可謂獨樹一幟。基本法對於港澳居民基本權利的確認達到了國際化水平，《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約等世界人權文獻和世界其他國家憲法文獻中所確認的人權內容，均可以在特別行政區得到保障。更為重要的是，港澳居民基本權利的基本法確認，意味著公權力的基本職責和保障義務。為港澳居民基本權利提供充分保障的「一國兩制」實踐，為祖國內地通過經濟政治制度改革，不斷提升公民福祉、解決人民日益增長的物質文化的需求與落後的社會生產之間的矛盾，提供充分的、鮮活的經驗借鑒。

「一國兩制」是特定政治形勢下，中華民族完成和平統一大業的基本方略。我們應該借助於不同制度實踐的鮮活現實，從全民族的整體利益出發、從人權保障的有效性和持久性出發，對面對的問題作出科學理性的解答，不斷探索完善實現和保障祖國完全統一的制度體系。
 

本文發表於《紫荊論壇》2025年7-9月號