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宋小莊 | 深圳大學港澳基本法研究中心前教授、紫荊研究院高級研究員

北部都會區具備獨特的區位優勢，面積和未來人口約佔香港整體的三分之一，是香港經濟發展的新引擎，具有巨大發展潛力和經濟價值，香港各界高度關注。為加快北部都會區建設步伐，香港特區政府應積極學習和借鑒內地成功經驗，提高統籌規劃能力，簡化行政流程，為發展拆牆鬆綁，力爭早日將藍圖變為現實。

概述

2025年9月，香港特區政府新一份施政報告第三章標題是「加快發展北部都會區」。至此，對北部都會區（以下簡稱「北都」）發展，李家超行政長官已在施政報告作過四次討論。2022年10月，施政報告有「發展北部都會區，啟動新引擎」（第54-56段）；2023年10月，施政報告有「推進北部都會區發展新引擎」（第78-84段）；2024年10月，施政報告有「推進北部都會區發展新引擎，深化大灣區合作」（第43-54段）。這三份施政報告都強調北都是香港經濟發展的「新引擎」，但北都發展速度未達大眾預期。

眼下，河套合作區深圳園區已對深圳發揮作用，但香港園區的第一期還未完工，第二期才將要完成規劃，還要考慮「『邊建設，邊進駐』模式，靈活為企業提供工作空間，讓企業無需等待整區完成工程就可以提早進駐」（第51段）。可見，行政長官想要北都發展成為「新引擎」（第5段），可謂「心急如焚」（第43段）。

今年9月，施政報告把「加快發展北部都會區」列入第三章進行專章討論，增添了不少新內容。例如，提出設立「北都發展委員會」，成為統籌推動北都發展最高級別的領導班子。北部都會區原設有北部都會區督導委員會，由財政司司長主持，有40名非官方成員，為推廣北都出謀獻策，職權範圍是規劃和落實北都的建設，向政府提供意見。發展局還設置北部都會區諮詢委員會和統籌辦事處兩個機構。但多年來的事實證明，這樣做似乎已不大能滿足北都發展改革的需要，也不能加快實現促進北都發展的目標。

如果還是依照原來的架構運作，北都可能發展不利。諸如大約87公頃的河套合作區香港園區，與深圳園區相比較，就拖後很多。如果不積極改革，不採用創新做法，可能繼續落後下去。佔地不到87公頃的河套香港園區尚且如此，「北都面積和未來人口約佔香港的三分之一，可以提供3,000多公頃新發展土地」（附篇第16頁）如此巨大規模，在20-30年內全部發展起來實屬不易。

為此，特區政府提出成立由行政長官擔任主席的「北都發展委員會」，「提升北都發展的決策層次」，「務必加速推進」北都建設，「更好發展經濟、改善民生」（第44段）。該委員會分為三組，各自發揮重要職能。報告的創新提法很多，從運作到規劃到實踐，都提出要簡化行政措施，拆牆鬆綁，以新思維採納不同地方的建造方法、材料和裝備等（第44段），並把類似方法「套用在北都以外的地方」（第47段）。
 

北都發展委員會及其分組職能

施政報告認識到北都發展的艱巨性和多樣性。廣義而言，北都發展就像是在內地的大城市建立一個新的開發區，例如：在上海的浦東建立浦東新區、在蘇州建立工業園區等。內地這種開發區可能已有數十個，有不同的開發模式可供借鑒。就香港而言，當年新市鎮擴展、地鐵謀劃、香港新機場建設、數碼港發展、廣深港高鐵香港段完成，也都提供了經驗和教訓。

狹義而言，內地開發區具有特殊性。如按常規規劃進行開發，可能時間較長、成本較高，還可能超支。如果容許建設先導性、低密度的建築和設施，進行齒輪式、滾動式發展，預收臨時土地出讓金，對總體規劃沒有負面影響，卻可以緩解開發初期的資金要求和招商壓力，以短中期租賃方式激活儲備土地利用，緩和遠期規劃與近期開放的矛盾。前海企業公館、東莞舊工業區活化、長沙高鐵新城、海口江東新區企業港等項目，都曾經採用過上述方式發展，對香港而言有可以引進的成功經驗。

在內地，政府主導盤活未出讓或待開發的土地設施建設稱為1級開發，市場化的房地產開發稱為2級開發。盤活未出讓或待開發的土地，提高土地利用率，奠定長期發展基礎，創新土地開發管理實踐，有潛在的成本效益、進度效益和其他效益，減少閑置土地浪費，稱為1.5級開發。《深圳市深汕特別合作區土地1.5級開發操作指引》《東莞市土地1.5級開發操作指引》等對此作出歸納總結。

為加快興建公屋，特區政府主導「簡約公屋」計劃，在尚未開發（或未來）的商業土地上開發，但居住期限為五年。在啟德世運道發展地區興建「簡約公屋」，即為此例。當時政府並非不知道有1.5級開發的做法，卻要建造高層的「簡約公屋」，採用很深的鑽孔灌注樁（bored pile）作為基礎。居民入住五年後就要搬遷，上層的建築就要拆卸。但鑽孔灌注樁基礎部分卻很難拆卸，或將成為拆遷後商業再開發的隱患。

如果香港可以靈活借鑒有關成功經驗，有所提升和發展，進行1.5級土地開發，才能加快北都的開發，才能使北都成為香港經濟發展的「新引擎」。

為提高決策水平，北都發展委員會下設三個高層職能小組，分工合作：一是財政司司長任組長的「發展及營運模式設計組」， 二是政務司司長任組長的「大學城籌劃及建設組」， 三是財政司副司長任組長的「規劃及發展工作組」（第45段（i）、（ii）、（iii）），涵蓋北都發展的分期、分批、分塊的開發工作。

第一組負責產業園區營運模式，劃分不同的產業園區，決定由園區公司（法定或非法定機構）處理不同的產業園區。各產業園區成立法定或非法定的機構，制定建設不同產業園區合作模式如「建設—運營—移交」、各產業園區「雙信封制」的招投標制度等。由立法會批准總預算及其分配方案，由各產業園區的管理機構決定各自的融資方案，包括股份制、債券、政府注資及土地參股等。

第二組負責大學城籌劃和建設，判定不同知名大學城的成功模式，博採不同知名大學的建議，研判香港學術優勢和產業深度結合路徑，促進內地和國際領先大學和研究機構的進駐等。對洪水橋、牛潭尾、新界北新市鎮三批大學城土地發展的定位、願景及產業導向作出建議等，並執掌各大學城的規劃管理，產、學、研、商等的指導工作。

第三組負責由規劃到執行的全流程管理，對規劃、工程、土地、交通、環保作統籌整合和全面部署，促進產業進駐，創造職位和提升生產力。加強工程審批的統籌和監督，設定通報機制，加快進度等。該小組承擔各產業園工程質量、工期、開支，並特設專案監督辦公室。

根據內地籌建開發區的經驗，各開發區要成立專門的籌建處、籌建班子，讓班子大部分成員可以全職工作，也較為直接地向當地政府問責。但北都發展委員會及其小組成員都是兼任的，都是政府的問責官員和公務員，他們還要履行本職工作，與政府本為一體，也不容易問責。兩者利弊在某些時候可能會顯現出來。
 

產業園區營運模式設計

北都面積366.7平方公里（合36,667公頃），約佔香港陸地面積的三分之一。但北都科技產業園區和大學城發展區域面積只「可以提供3,000多公頃新發展土地，有助我們突破過去產業發展面對土地不足的瓶頸，加快推動創新科技抑制其他產業發展」（附篇第16頁）。實際上北都發展土地面積僅佔香港陸地面積約8%。北都科技產業園區和大學城發展區域的面積相對較小，勿與整個北都面積混淆起來。

目前，北都由西向東分為四大區域，包括：「高端專業服務和物流樞紐」「創新科技地帶」「口岸商貿及產業區」「藍綠康樂旅遊生態園」，是香港的戰略發展區域（附篇第16頁）。河套合作區香港園區佔地87公頃，主要用於發展創新技術；洪水橋產業用地面積23公頃；新田科技城佔地210公頃，但如何突破過去產業發展瓶頸的3,000多公頃的詳情尚未可知。

隨著北都發展委員會工作的進展，規劃這3,000多公頃土地未來發展性質、規模、範圍，形成平面圖（含模型）和說明，才可能推斷出香港要用多大規模財政、融資和外來投資，要用多長時間和人力，才能作出全面、量化、精準的分析與評價。

三個小組的工作範疇是面積高達3,000公頃的特大項目，可能涉及數百上千的小項目。這塊大場地要被劃分為數十上百個不同地塊和片區。從時間上看，將花費20至30年才能逐步完成，也不可能所有項目都上馬，要劃分為若干地塊、片區，先後有序地推進。

除了總體規劃需要一次性（或多次）完成及其後可以作出必要的調整外，對任何一塊地塊片區、一個小項目的規劃而言，都有前期和後期的工作。第一、二小組偏重於工程的前期籌建工作，第三小組偏重於工程啟動後的建設工作，包括施工質量監督、進度監督、中期付款、調試和竣工結算等。

北都發展屬於特區政府特大項目，要由政府的稅收收入所決定的財政開支給予長期支撐。香港基本法第107條規定：「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應。」在農業和其他特定社會裡，「量入為出」是上佳的理財原則。但在金融社會裡，這一原則，就未必可能得到嚴格遵守。對巨大工程項目，預留工程款的支付恐怕也是不切實際的，但政府總要作赤字預算也不是辦法。因此，施政報告設計了多元的、切合香港實際的營運模式。

施政報告設計的營運模式是：先指定若干發展區作為不同產業園區，並度身成立一間或多間園區公司，該等公司既可是法定機構，也可是非法定機構（法人）。該等公司成立後，可以公司名義按照既定營運模式，設法集資籌款，以不同方式推進不同產業園區發展(第45（i）段)。

政府和該等公司可以設計不同的融資方案，包括股份制、債券、政府注資及「土地參股」等方式。當然，該等公司承擔管理有關產業園區及各有關項目的責任，而政府保留一定的決策權以及委任若干董事會成員和高層管理人員的權力。

產業園區（或園區公司）對有關項目必須通過招投票程序決定承包人，採用產業綁定的「雙信封制」，保證滿足質量和競標力的雙重指標。投標也可以採用公私營合作模式和「建設—營運—移交」等方式。

對營運模式，施政報告寫得很簡略，可能會產生不同的解讀。在實踐中，財政司司長在設計有關營運模式時可以作出更具體的說明。

對北都發展的財務安排，還有其他意見可供政府考慮：一是將出售公屋收回的房價作為北都發展基金。二是政府制定政策，從向空中僭建的新界丁屋得到補地價收入。三是從向地下僭建的豪宅得到補地價收入，等等。但特大型的基建項目，不僅是錢的問題，主要還是人才的問題，全球都稀缺綜合型兼專家型的高瞻遠矚的人才，北都發展成功的關鍵還在於這樣一批人。
 

拆牆鬆綁簡化行政措施

施政報告提到政府會簡化行政措施、拆牆鬆綁，涉及內容有七項（第46段），附篇提到相關內容有八項（第17-18頁），有相似之處。所不同的是：一是附篇把「引入快速審批制度」一句刪去；二是附篇把施政報告的其中一項措施分成兩項；三是執行機構的說明。執行機構的職能分工是必要的，也是重要的，列舉如下：

（一）「發展及營運模式設計組」職能，由財政司司長、副司長兩個辦公室和發展局、財經事務及庫務局負責；進行簡化行政、拆牆鬆綁的工作由發展局負責；涉及洪水橋23公頃的產業用地的政策，由發展局負責研究（第45（i）段）。

（二）「大學城籌劃及建設組」職能有三：第一是調研發展模式，包括考察、廣納海內外大學校長的意見，由政務司司長辦公室和發展局、教育局負責。第二是研究香港學術優勢和產業深度結合的路徑，促進內地和國際領先大學和研究中心進駐的策略等，由政務司司長辦公室和發展局、教育局、創新科技局負責。第三部是作出洪水橋、牛潭尾、新界北新市鎮三個大學城土地發展定位、願景及產業導向等建議，由政務司司長辦公室和發展局、教育局、創新科技局、醫務衞生局（因涉第三間醫學院及綜合醫教研醫院聯動）負責（第45（ii）段）。

（三）「規劃及發展工作組」職能有二：第一，規劃到執行的全流程管理，對規劃、工程、土地、交通、環保作統籌整合和全面部署，促進產業進駐，創造職位和提升生產力，由財政司副司長和發展局負責。第二，特設專案監督辦公室，加強工程審批的統籌和監督，設定通報機制，以加快速度等，由發展局負責（第45（iii）段）。

簡化行政措施、拆牆鬆綁的七、八項內容可分為三部分評述：

第一部分是採用優秀建築方法、材料和技術裝備，降低工程成本、並縮短工期（第46（i）段）。相比較內地而言，香港基建周期較長。1991年9月，中英簽訂了《關於香港新機場建設及有關問題的諒解備忘錄》含十項工程。即使有這樣的外交拘束力，但部分工程仍然超支、脫期。廣深港高鐵香港段的總造價864億港元，其中西九站約122億港元，超支、延誤，到2018年9月才通車。如何在保證質量的前提下，不延誤、不超支，甚至可以縮短工期、降低成本，值得向內地學習。例如，採用模塊安裝就必然比現場澆築省時省錢。在建築設計時考慮與施工方法相結合，就可以節省現場協調的時間及基建各方的協作等等。

第二部分是採用適當的開發方式，包括：「分階段開發」「1.5級開發」「多元開發」「片區開發」等（第46（ii）（iii）段）。建築方法和開發方式都指對工程建設的進度、造價、程序有幫助的方法，建築方法偏重於建築技術方面，開發方式則偏重於非建築技術方面，但也可兼而有之。例如：高(多)層建築物往往有地下室或地庫，一般就先完成地下室後才進行地上建築物的施工，但採用「逆築法」安排，就可能同步施工、加快進度。

第三部分是因應前面的開發模式作出合理的管理和法律安排（第46（iv）（v）(vi)段）。內地有1.5級開發的安排，「容許初期先建設和營運先導性的低密度設施，例如零售、娛樂或會議展覽等項目，藉此吸引企業進駐、創造收益和匯聚人流，發揮拉動作用，再落實長遠發展」（第46（ii）段），就要有中短期土地批租的安排，對有助於較長地塊開發的臨時性實施的土地，土地批租金應當較為便宜，租期較有彈性，臨時性實施就可能被當做一門「小生意」來引進，但目前香港土地批租較為僵化，就應考慮配合北都發展作出合理的改革。

從施政報告來看，政府的決心是很大的，甚至採用了「訂立加快發展北都專屬法例」(第48段)的表述。對「成立法定園區公司、為園區公司設立專項撥款渠道」，可能包括在內。管理指定地區域跨境流動的便捷方法、加快批出建築圖則、放寬分區大綱圖的准許用途、加快交付徵收土地的賠償等，政府都可以採取行政和法律措施。
 

對香港基建工程承包制度的檢討

為加快北都發展，施政報告罕見評述香港基建制度，決心改革。香港也還存在不少妨礙經濟發展的基建制度，施政報告還未充分觸及，內地有關基建的制度可作為改革借鑒：

（一）基建工程質量（技術、材料、施工、安裝、驗收等）的國家標準（規範）適用。由於歷史原因，香港基建工程質量長期適用外國（英國、美國、日本、歐盟）標準，不適用國家標準。隨著中國基建快速發展，中國國家標準基本覆蓋了上述四個國家和地區的全部標準。綜合經濟和技術等因素考慮，香港應當優先適用國家標準。如果中國暫時還沒有某些標準，香港才可以適用外國標準。

（二）基建合同的協作條款的引進。基建合同由承包人履行，發包人支付價款的合同，基建合同主要包括工程勘察、設計、施工合同，這三類基建合同都需要有協作條件，稱為協作條款。為了保證基建合同工作順利完成，基建合同當事人應當履行相互協助的義務，這對施工合同尤其重要。1999年全國人大制定《合同法》之前，中國各種有關條款就有此要求。《合同法》第275條規定，「施工合同的內容包括工程範圍、建設工期、中間交工工程的開工和竣工時間、工程質量、工程造價、技術資料交付時間、材料和設備供應責任、撥款和結算、竣工驗收、質量保修範圍和質量保證期、雙方相互協作等條款。」2021年《民法典》實施，《合同法》廢止，但其內容保留在《民法典》合同篇中，《合同法》第275條協作條款就是《民法典》第795條。雙方當事人協作在施工過程十分重要，是工程順利施工重要保證。在某種意義上，協作條款與其他條款一樣重要，甚至更為重要。中國承包人與國外發包人簽訂施工合同也強調協作條款的運行，該等條款可以避免當事人在施工過程中產生爭議。但西式基建合同，合同所在地（含香港）的法律和當事人在簽訂的合同就未必要求有協作條款，雙方不協作時的超支和逾期就不時發生，這是西式基建合同產生糾紛的一個原因。為使北都發展順利，各項目的基建合同就應當考慮引進協作條款。

（三）對基建合同分包制度的限制。對基建工程承包人而言，分包工作很常見。為節省成本，保持競爭力，承包人的核心團隊不可能養閑人。在基建工程需要勞務人員時，就聘用日薪工人，或把部分工作分包出去。中國在國外承接基建工程時，就常被發包人要求聘用當地勞工，以增加就業，沙特麥麥高鐵、印尼雅萬高鐵都是如此。但香港的多層分包制度卻為業界所詬病，主要在於分包超過兩層以上（含兩層），各層分包人都「過水澀腳」。損及成本的第二層（或以上）分包人就可能偷工減料，影響施工質量。分包合同的形式是複雜的，甚至是狡詐的。《合同法》第272條有「三不得」「二禁止」「一必須」的要求。

（四）基建合同的模式。國內外基建工程承包合同有兩種主要形式：內地推行的建設方和承包方的合同（甲乙合同）；西式（含香港）實行有參與方（設計方）介入的建設方和承包方的合同（甲乙丙合同），甲乙仍是合同的當事人，丙方（設計方）只是參與人。在改革開放期間，熟悉甲乙丙合同的香港投資人（建設方、甲方），並不排斥甲乙合同，但覺得甲乙丙合同更保護甲方利益，就搞「雙重合同」，被業界形容為「黑白合同」：「甲乙合同」供備案，「甲乙丙」合同供操作。對這種操作合同，丙方對合同運行表達意見是有分量的，就給人有維護甲方利益的感覺。設計方的駐地人員沒有丙方的身份，只負責工程質量監督。對備案合同，沒有上述駐地人，但另有監理方，負責工程質量、進度和造價的監督。建設方也都要承擔有關費用。

出於改革開放需要，對只操作但不備案的合同，司法實踐不構成無效合同。但只備案不操作的合同，也有操作之可能，如監理方是否介入，當事人須依法律辦理。兩者有衝突時，也要尋求解決之道的。

兩者的分別主要在於監理制度。設計方的駐地人員擔任工程監督，可能被認為缺乏獨立性，只代表設計方。專責的監理是被要求獨立的，前者的監督對象通常是工程質量，後者的監督對象，除工程質量外，可以包括設計、進度和造價的監理。

兩者各有利弊。甲乙合同關係簡單，設計方另由甲方專門聘用搞設計，其意見基於專業判斷，不代表甲方說話；監理方也由甲方聘用搞監督，監督範圍包括施工質量、工期，造價監督需依合同約定，不包括設計監督。但甲乙丙的關係較為複雜，設計方由甲方聘用搞設計，丙方作為合同當事人可對合同的運行表示意見，該意見基於專業及約定，並非代表甲方說話；設計方的駐地人員主要限於提供設計技術支持、協助設計變更的處理。由於前者關係簡單，各專業人員容易各司其職，有理說得清，不容易出現大的爭議。由於後者關係複雜，需精準約定各方權利義務，只有具備多學識、跨專業的設計方才能應對處理基建合同的種種複雜的關係，若條款模糊可能引發爭議和衝突，可能還出現仲裁或訴訟，當然也有賴於甲乙雙方的妥協水平而定。香港雖無「監理制度」稱謂，但有等效監管體系，由發展局統籌，聘請注冊專業人士履行質量監督等職責，監管效能明確。

（五）基建合同的監理制度。施政報告提到：「小組特設專案監督辦公室，加強工程審批的統籌和監督，並設時限和分階段通報機制，以加快審批效率」（第45（iii）段）。附篇第17頁規定由發展局負責處理。目前香港沒有要求基建工程合同要有與之相應配合的監理制度，在實踐中也產生不少問題。

施政報告中工程審批的範圍沒有定義，只是指工程施工圖的審批，還是指包括工程開工、重要設備和材料的審批、分段施工圖的審批、分段工程的驗收、調試等的審批。如果是前者，是指狹義的工程施工圖的審批，是設計監理。如果是後者，是指廣義的包括工程本身和過程的統籌和監督，是全面監理。北都開發項目巨大，需要審批的施工圖數以百萬千萬計，全面監理，工作量更大，只靠一個特設專案監督辦公室統籌和監督是不可能的。各項目還需要全面的監理，需要設立健全的監理制度，如本地監理人員不足的話，還要考慮培訓和引進。


 

本文發表於《紫荊論壇》2025年10-12月號