練信琛 I 武漢大學經濟學博士王    耀 I 全國港澳研究會會員《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處2020年新冠病毒疫情令澳門旅遊業遭到巨大衝擊，業界經營十分困難，博彩收入大幅下滑，遊客銳減，酒店空置率高企。為提振澳門旅遊業，澳門政府在努力做好疫情防控的同時，也為旅遊業的復蘇想盡辦法，大力爭取中央支持放開內地居民自由行，推出本地社區游，提升旅遊品種層次。在後疫情時代，一方面要堅持疫情防控不放鬆，同時堅持澳門旅遊的可持續發展，開發澳門深度遊，吸引高質旅客來澳消費，向遊客發放一定的消費卡以增加吸引力，加強澳門與橫琴粵澳深度合作區探索，積極推動珠澳琴聯遊。2020 年 10 月 10 日，澳門舉辦第二十一屆「東南亞美食嘉年華」。圖為開幕儀式 ( 圖 : 新華社 )澳門是以旅遊業為主導產業的微型經濟體，在國家規劃中被定位為世界旅遊休閒中心，具有豐富的中葡文化及旅遊資源，實施自由港政策，區位優越，多年來成為國際及內地旅客所選的熱門旅遊目的地。回歸廿年來，隨著內地和澳門的交流合作逐步深化，以及內地個人遊政策開放城市的陸續增加，澳門旅遊業一路高歌猛進，旅遊人次先後突破1,000萬、2,000萬、3,000萬的關口，2019年更直逼4,000萬人次，龐大客流直接帶動博彩業及旅遊關聯行業經營收入猛增，為廣大澳門居民創造大量的就業機會，澳門特區一片繁榮景象。惟進入2020年，一場來勢洶洶的新冠肺炎疫情，使得內地旅客及境外遊客一下子禁止入澳，令訪澳客源頓然消失，昔日人流如鯽的澳門大三巴等熱門旅遊景點變得一片寂靜，旅遊企業經營狀況及旅遊業就業狀況急劇惡化，澳門旅遊經濟遭遇回歸以來最大的挑戰。　　  新冠肺炎疫情令澳門旅遊業遭到巨大衝擊新冠疫情對澳門旅遊產業的衝擊是最明顯和最大的，旅遊業表現自年初以來急劇變差：一是旅客銳減，博彩毛收入斷崖式下跌。受疫情影響，2019年澳門博彩業亦呈急速下行勢頭，旅客銳減，使澳門2020年上半年GDP實質大幅下跌58.2%。根據澳門博彩監察協調局公布的數據，2020年1至9月的博彩業毛收入錄得只有386.05億澳門元，較2019年同期的2,202.97億元大幅下降82.5%，博彩業發展面對前所未有的挑戰。疫情下，8萬名博彩業從業員的生計是特區政府穩就業的重點，是澳門社會穩定的關鍵。幸好，各大博企響應政府穩就業政策的呼籲，至今沒有出現大規模裁員，但為了減輕每日龐大的支出成本，部分博企有要求僱員放無薪假或提前放年假等，這使澳門總體失業率由過去幾年持續低於2%直升至2020年6至8月的2.8%﹙居民失業率則上升至4.0%﹚，相比鄰近地區，疫情對澳門就業市場的影響相對低。二是旅客入境人次急跌，中小企承受巨大經營壓力。一直以來，澳門中小企尤其是旅遊區的企業依賴每年龐大的旅客人流得以生存和發展。疫情持續多個月，內地自由行旅客中止來澳，香港、台灣旅客入境須實施強制隔離，使得三大客源地的入境人次明顯大跌。根據統計局的資料，2020年1至8月的訪澳旅客總人次只有357萬人次，較2019年上半年的2,743.79萬人次大幅下調87%。其中，內地旅客2020年1至8月錄得260.69萬人次，較2019年同比下跌86.7%。數據反映澳門旅客結構仍然是高度依賴內地客源。旅客減少直接削減了澳門中小企的市場需求，約七至八成旅遊區企業結業或中止營業，情況慘淡。三是酒店入住率跌至比SARS更差的水平。回歸以來，隨着經濟的發展，澳門逐漸興建起世界級的大型休閒酒店集群，中小型酒店也有自身的發展，酒店房間數量累創新高。疫情前，澳門酒店入住率旺季保持八成甚至九成的高水平，吸引投資者不斷投資興建新的酒店項目。疫情期間，澳門酒店業失去了主要客源，澳門綜合渡假村的新項目推遲投入市場，現存的酒店房間十室九空，酒店入住率創下了比SARS更差的水平。截至2020年8月，澳門酒店客房數共有34,700間，1至8月酒店客房平均入住率卻只有23.5%，較2019年同期急挫68.1個百分點，高檔酒店較經濟型酒店更受影響。其中，五星級和四星級酒店一至八月的客房平均入住率分別同比下跌73.5個百分點和62.9個百分點至19.4%和28.1%。相比之下，二星級酒店和公寓同比下跌幅度低一些，分別為39.6個百分點和26.1個百分點至35.6%和38.5%，這使酒店業界面臨巨大的經營壓力，紛紛推出價格優惠搶客。四是旅遊業步入寒冬，旅客總消費同步急降。過往，旅客除了偏愛入住本澳休閒度假村和博彩娛樂之外，購物也是來澳的指定動作。受疫情影響，2020年第一季的旅客總消費﹙不包括博彩﹚按年減少70.4%至50.1億澳門元，旅客人均消費亦按年下跌4.8%至1,555澳門元。疫情下澳門旅遊業界所面對的困難 疫情下，澳門旅遊業界主要面對以下困難：第一，疫情嚴重衝擊旅遊業界生存環境。在疫情的影響下，澳門對旅客實施嚴格的出入境管控和醫學隔離措施，內地自由行旅客基本停止來澳，旅遊區零售商戶多個月來都人流冷清、生意淡薄，旅行社被迫停辦旅行團，與昔日榮景有天淵之別。本次疫情的影響要比SARS嚴重，新冠病毒可能長期存在，徹底改變旅遊業的生態。連月來的客流冰封且要面對昂貴舖租為旅遊業中小企帶來現金流的沉重壓力，特別是資金儲備少、周轉能力差的中小型企業，可謂是生死存亡的經營大考。第二，酒店房間供應過剩，經營面臨巨大挑戰。酒店業是一個固定資產投資規模大、聘用員工多、經常支出大的行業，要使酒店業保持健康的活力，必須依賴足夠的客流予以支持。在旅遊業停擺的影響下，酒店業失去大部分的收入，酒店客房自然是供應過剩，沒有客人但又要保持高素質的服務水平及品牌形象，資產及固定支出壓力便會大增，酒店經營面臨巨大挑戰。第三，行業資源競爭加劇。受疫情影響，本澳旅遊業處於停頓狀態。即便內地自由行恢復審批，訪澳旅客總量也不可能一時三刻恢復至疫情前水平，估計最快要到2021年第一季才能恢復疫情前的六至七成水平。在這種情況下，旅遊企業為了緩解資金周轉緊張的問題，傾向會採取各種促銷手段搶客，市場生態或許再出現供大於求的情況。過度的惡性競爭會使旅遊業出現資源配置效率降低，一些企業遭遇惡性淘汰的情況。澳門特區政府推進旅遊業復蘇的政策思路疫情當前，特區政府快速有序地採取了一系列抗疫措施，最大限度地防控疫情的擴散。並透過一系列減免稅費、緩解民困及扶持中小企業的措施，全力保供應、保民生、穩就業、穩經濟。賀一誠行政長官首份《施政報告》提出了促進經濟復蘇、疫後提振經濟的全盤思路，其中一個重要方面就是推動綜合旅遊休閒業復蘇。相關旅遊業復蘇政策有五個政策要點：一是當新冠肺炎疫情得到控制後，在主要客源市場，特別是鄰近地區加強旅遊推廣，推出旅遊鼓勵計劃，拓展客源。二是適當時候請求中央政府恢復內地赴澳旅遊簽註審批，增加自由行城市，並與廣東省協商放寬廣東居民赴澳旅遊簽註政策，恢復旅遊業發展。三是在疫情基本穩定而內地赴澳簽註尚未恢復之前，推行澳門居民「本地遊」和「橫琴及鄰近地區遊」等旅遊活動計劃，加深澳門居民對澳門世界文化遺產和景點以及橫琴的認知。四是增加舉辦節慶盛事，推行有關獎勵措施，鼓勵鄰近地區居民來澳旅遊和消費，特別是鼓勵留澳過夜消費。五是將旅遊局納入經濟財政範疇，更好地推動旅遊業與其他產業聯動發展。上述政策要點近期也取得了一定的進展。2020年8月，國家宣布澳門居民往內地豁免醫療隔離，並於8月12日、8月26日和9月23日依次恢復珠海市、廣東省和全國個人遊和團體旅客的簽註，無疑為澳門旅遊業復蘇注入強大的動力。同時，在內地旅客恢復來澳之前，特區政府推出了「心出發．遊澳門」本地遊項目，資助居民參與25條不同賣點的社區及休閒旅遊路線。特區政府推出「心出發．遊澳門」本地遊項目的目的在於逐步恢復停頓多時的澳門旅遊業，短期而言是為了維持旅行社、導遊、旅遊巴司機及相關就業人員生計，惠及傳統社區的中小企業。中長期而言，是倒迫業界創新旅遊產品、優化旅遊路線，讓本地居民認識社區、促進本地深度遊的發展。根據澳門旅遊局的數據，「心出發．遊澳門」本地遊項目自2020年6月啟動以來取得不錯成效，有助澳門旅遊業恢復元氣，並獲市民廣泛好評。截至7月31日，此項目已吸引逾10萬人次報名。截至7月15日，已有155家旅行社和616名導遊參與該項目，提供服務的私營旅遊巴士數目達501輛。此外，澳門旅遊局於6月推出「澳門心出發」電子優惠平台，以給予澳門居民餐飲、購物、住宿等方面的優惠，以此刺激澳門旅遊業及相關產業消費。此外，特區政府亦在回歸後首次推出居民消費卡計劃，兩期計劃共資助每名居民8,000元消費金額，而消費卡是可用於支付「心出發．遊澳門」本地遊路線的團費，兩項政策形成協同效應。誠然，內地個人遊簽註復簽後的首個「十一黃金週」的表現不如預期。旅遊局數據顯示，「十一黃金週」首6天訪澳旅客共12萬人次，按年跌87%；其中內地旅客佔11.2萬人次，按年跌85%。這說明澳門社會各界仍要付出巨大努力推動旅遊業復蘇。疫後促進澳門旅遊博彩業復蘇的有利因素儘管受疫情的嚴重影響，但本文認為，澳門旅遊業多年積累的綜合實力依然存在，只要繼續積極融入國家發展大局和粵港澳大灣區旅遊經濟圈的建設，定必可以重新出發、邁向繁榮。具體來看，疫後促進澳門旅遊業復蘇的有利因素包括：一是中央政府對澳門經濟復蘇的強力支持。國家不單在疫情防控上給予澳門指導性意見，同時在促進澳門疫後經濟復蘇上都給予精準的政策支持。當中，澳門社會最為期待的就是，個人遊簽註的恢復審批，這為處於一段寒冬時期的澳門旅遊業重新注入活水，預期為本地企業帶來持續的消費人流，支撐經濟復蘇。二是粵港澳大灣區建設密鑼緊鼓，為旅遊業復蘇提供巨大外部動力。粵港澳大灣區建設是澳門融入國家發展大局、突破發展局限和困境、促進經濟適度多元發展的重大機遇，旅遊業定必從中受惠。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》明確布局休閒灣區的建設，當中提及「支持澳門建設世界旅遊休閒中心，在澳門成立大灣區城市旅遊合作聯盟，推進粵港澳共用區域旅遊資源，構建大灣區旅遊品牌，研發具有創意的旅遊產品，共同拓展旅遊客源市場，推動旅遊休閒提質升級。」同時，《實施『粵澳合作框架協定』2020 年重點工作》指出，粵澳兩地繼續共同開發「一程多站」旅遊精品線路，開展境內外旅遊宣傳推廣，開拓澳門珠海（橫琴）聯程旅遊產品，助推琴澳旅遊品牌。通過逐步落實這些政策，將有利澳門旅遊業擴大市場空間、提升發展質量、樹立品牌形象。2020 年 7 月 11 日，演員在「慶祝澳門歷史城區申遺成功 15 週年嘉年華」上表演舞獅 ( 圖 : 新華社)橫琴是澳門參與粵港澳大灣區建設、融入國家發展大局的最佳平台。粵澳兩地一直密切溝通橫琴合作區的建設思路，務求建立粵澳雙方共商共建共享的體制機制，打造具有中國特色、結合「兩制」優勢的高水平開放區，成為「一國兩制」下區域合作的先行示範區，以及「一國兩制」實踐的新平台。2020年8月中旬，澳門行政長官賀一誠率團赴北京拜訪十多國家部委，希望在各個方面為橫琴深度合作區的建設爭取更開放的政策，並得到各部委的積極回應，增添社會對橫琴開發的信心。可以預期，橫琴粵澳深度合作區將實施高度開放的通關模式，破除居民和旅客在澳門與合作區之間的各種流動障礙和政策壁壘，定必帶動澳門旅遊業的復蘇及可持續發展。三是粵澳基礎設施深度聯通，為珠澳、澳琴間創造更自由的跨境旅遊環境。基礎設施是粵港澳大灣區建設的重要基石，也是促進三地人流、物流、資金流、信息流便捷有序流動的重要支撐。2020年8月12日，橫琴新口岸正式開通，標誌着推動澳門與珠海基建進一步深度聯通，粵澳兩地基礎設施互聯互通向前踏出重要一步。橫琴新口岸實施全國創新的「合作查驗、一次放行」，澳門巴士可直抵口岸澳門旅檢區接載旅客，大大方便旅遊業界跨境經營，有利加強內地與澳門、粵澳之間的旅客、文化等交流。隨着青茂口岸2021年建成啟用，以及澳門輕軌延至橫琴口岸，澳門將可以通過橫琴聯通國家高鐵網和城市軌道網，提升往返內地和澳門的通勤效率。正如澳門行政長官公開發言時所指，相信未來澳珠基礎設施互聯互通和合作發展完全有條件走在大灣區城市群的前列，為灣區融合發展起到更積極的促進作用。促進澳門旅遊業復蘇的策略建議國家恢復內地個人遊旅客來澳，澳門具備更佳條件推進澳門旅遊業復蘇的工作，更需要深入思考如何走上旅遊業可持續發展的道路，摒棄追求數量的發展模式。儘管疫情一時令旅遊業深深受挫，但不會影響澳門建設世界旅遊休閒中心的決心，不會影響澳門建設大灣區世界級旅遊目的地的步伐。本文認為，未來應該實施以下策略，以加快推進澳門旅遊業更高質量的復蘇。第一，堅守防疫不鬆懈，令重臨旅客來澳健康、安全、放心。澳門是區域內疫情防控做得不錯的地方，相信在吸引旅客來澳旅行有優勢。自由行政策恢復後，預計會有逐步增多的旅客入境澳門，經濟層面帶來消費流，直接挽救寒冬已久的旅遊業。但從防疫層面，亦有意見擔心目前澳門的防疫網未能負荷數以百萬計的旅客增加，必將使防疫風險增加，恐觸發另一波疫情。無論如何，防疫安全肯定放在第一位，但如何做到旅遊業復蘇與防疫民生同時兼顧，需要特區政府充分評估風險及做好應急預案周全準備，重點細化對旅客防疫、檢疫檢測和珠澳聯防等工作。全球新冠疫情演變仍有很多的未知之數，澳門因旅客增加而發生局部、偶發病例的情況不能排除。當局必須堅持防疫不懈，倘若出現大規模輸入案例或出現本地社區感染個案時，要啟動熔斷機制，再次恢復醫學觀察14天的封閉式管制。第二，轉型開發澳門深度遊，吸引高質旅客來澳高消費。自由行簽註恢復時間表出爐的確對重振澳門市場信心有莫大幫助，但同時全球旅遊發展已進入疫後發展的新常態，所有旅客進入本澳須持有七天有效核酸陰性結果證明，成本增加，多次往返澳門自由度不及以往。已有一些業界和學者預期訪澳旅客不會短期內大幅反彈，社會預期2020年下半年的旅客消費不及2019年。回顧疫情期間，政府和業界推出了本地遊資助計劃，倒逼開發了25條社區遊和休閒遊本地路線，吸引大量居民報團。事實上，廣東省的旅客過往經常來澳，對各大旅遊景點不陌生，平日來澳傾向以購物為主，或到指定景點一遊，較少深入社區了解。在未來，澳門更應從延長旅客留澳時間着手，開發耳目一新的旅遊產品，吸引旅客體驗澳門社區深度遊。經過疫情倒逼，澳門深度遊產品已累積基礎，如有直升機體驗、海上遊、向日葵、teamLab展等等，再配合各大商戶和優惠，將可吸引更多旅客來澳體驗疫後的澳門。第三，向過夜訪澳旅客發放一定金額的消費卡。澳門應主動引客，推出針對過夜旅客的刺激計劃。澳門政府已於百億抗疫基金預留30億用作旅遊業復蘇，可考慮向每名訪澳過夜旅客發放一定金額的消費卡，吸引他們到社區中商戶消費。同時，可考慮對每位旅客（包括即日來回的）贈送半天的深度遊，借此帶動社區經濟，促進訪澳旅客提質，為吸引回頭客打好基礎。第四，加強澳門與橫琴粵澳深度合作區探索，積極推動珠澳琴聯遊。澳門應當牢牢把握粵港澳大灣區建設的機遇，更好發揮旅遊業自身優勢，全面深化與內地要素雙向流動，努力擴大一程多站旅遊圈，積極引導、推動、促進澳門與橫琴之間旅遊業資源共享、協同發展，加快澳門旅遊經濟加快恢復，推進「一中心、一平台、一基地」建設和澳門經濟適度多元可持續發展。本文發表於《紫荊論壇》2021年1-2月號第103-109頁

田曉宇 I 英國倫敦大學亞非學院研究生《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處2020年內地肖戰事件中粉絲群與2019年香港「修例風波」中反修例人士，其發動網絡攻擊的手段，顯示了兩種在網絡上組織並行動的方式。本文將試圖分析這兩種網絡組織方式的特點及其表現形式，並討論其對政治形勢的可能影響。一、肖戰事件中的「綫球」現象內地知名男演員肖戰的粉絲們在事件中展示了粉絲集團的能量。因為不滿以肖戰作為角色的一篇文章，肖戰的粉絲群集體舉報了登出這一篇文章的網站，並成功使其被屏蔽。之後，數位微博博主在表露對肖戰及其粉絲不滿後，遭到了大量辱駡和人肉威脅，最終退出微博。在現在的網絡上，這種「一群人，在無利可圖的環境下，抱成了一個集團，去共同行動」已經成為了一種網絡現象。如果將互聯網比作一張四通八達的巨網，那麽網絡上的這些集團，便是巨網上的一個個綫球。在明星粉絲中，這種「綫球」出現得尤其頻繁。「綫球」由兩個特點構成，一是其成員思想的趨同性，二是其成員對排異的熱衷性。趨同性帶來了共同行動的土壤，對排異的熱衷帶來了行動的原因。（一）「綫球」的趨同性趨同性首要的一個成因便是回音室效應。回音室效應是討論網絡媒體時經常出現的一個詞匯。它的大意是，人會更多關注和自己意見相近的聲音，而在網絡環境中，和自己意見相近的聲音更容易被發現並獲得關注，導致人們最終耳朵裡充斥的都是類似的聲音，而與自己相左的意見則不會出現。這些近似的聲音使人們對自己之前的意見更加確信，從而失去了與其他不同的意見交流的機會。這就好比一個人在一個回音室中發聲，回音室傳來的都是他本人的回音，但他却不知道，並以為這些回音就是所有外界的意見，而外界則都和他一樣。現在，許多網站的算法都加劇了這一效應。通過分析用戶之前的搜索偏好，網站會自動向用戶推送他可能會喜歡的內容，從而更多的將用戶的注意吸引到和他相近的意見上。肖戰事件主要的舞台——微博，不僅有算法推薦，還有超話功能。在某種意義上，超話就是人工製造的巨大回音室。只有關注了超話的人才能在超話中發表言論，而超話的管理員「主持人」則有權力任意地屏蔽他超話中的帖子和用戶。因此，不符合主持人要求的聲音無法在超話中出現，超話成為了主持人和與他相近的人的回音室。除了個人和算法對信息的篩選之外，語言也幫助塑造了回音室。以明星粉絲為例，很多粉絲群體都對他們的明星有獨特的稱呼，比如肖戰就被叫做「兔兔」，而粉絲稱呼自己為「小飛俠」。除了粉絲以外，很多亞文化群體都有他們獨有的名詞和梗，如果不是對這個群體深入瞭解的人，可能看這個群體內的人對話，只能是半懂不懂，更別提互相交流了。如果說算法和個人偏好構成了回音室的四壁，那麽語言就構成了回音室的屋頂。在其中，人們能聽到的不同聲音極為有限。語言的另外一個效應在於趨近人們的想法。人的思考以語言為載體，依托於詞匯，使用語言相近的人思考方式不會偏差巨大。語言中出現頻率較低的詞匯，它的所指在思考中也不會高頻出現；而語言中高頻出現的詞匯，它的所指則會被優先使用。因此，使用語言相近的人，思考方式很可能比使用語言偏差巨大的人更加接近，從而進一步放大回音室效應。（二）「綫球」的排異性排異性則來自對自己身份認同的需要。馬歇爾．麥克盧漢在採訪中曾說，我們在被電子媒體部落化後，都將如同小母雞潘妮一樣瘋狂的四處打轉，尋找我們過去的身份，並在這個過程中釋放巨量的暴力。身份認同是「綫球」形成的重要原因。現代社會原子化的人，在尋求身份的過程中，發現了成為「綫球」的一部分這條捷徑。還有什麽比加入網絡上的一個「綫球」成本更低的事呢？與低廉的加入成本相比，進入「綫球」後一個人所能得到的認同，對自己身份的肯定，可以說高到不成比例。身份的認定需要邊界。假設全世界所有人都成為了中國人，那中國人這個身份就失去了意義。因此，每一個「綫球」，在不斷擴張並吸取新成員時，也在不斷的排異。肖戰事件其實起源於肖戰粉絲內部的矛盾。一名肖戰粉絲以肖戰為角色寫了一篇小說，而這篇小說中名為肖戰的角色遭到了其他粉絲的反對，導致小說發表的整個平台被舉報屏蔽。這個小說作者就是被排出的「異」，他就是舉報他的那一部分肖戰粉絲所組成的「綫球」的邊界。 因此，「綫球」是在不斷排異中的。在吸收與排出的過程中，「綫球」成員的認同必然越來越强烈，思想越來越趨同，而排異行動本身帶來的攻擊性，也成為了「綫球」的一部分。擁有了强烈的認同和相近的思想後，「綫球」變得有組織起來，擁有了比其他無組織的網民强大許多的力量。在意識到自己擁有力量後，「綫球」的攻擊性便不僅針對它體內的異，也針對它體外的異。在這個階段中，「綫球」就成為了一個具有社會影響的組織。通過集體評論、謾駡以及人肉等手法，一個「綫球」輕則可以逼迫他人道歉，重則可能影響他人現實生活。（三）「綫球」的表現形式互聯網對交流的加速，除了方便用戶找到「同」之外，也方便自以為思想相近的人們找到他們之間的「異」。在交流不充分的情况下，兩個思想相近的人可以很快發覺他們之間的共同點，而忽略他們的不同。因此，一個有系統思想的人找到一個類似的人，是有可能的。但是在交流非常方便的網絡上，人們很快就會發現他們觀點上的不同。在最好的情况下，擁有不同觀點的人可以求同存異；在最壞的情况下，任何人都不能認同其他人，隨之而來的是極端的原子化，所有個人都是網絡上的孤島。總體而言，思想越成系統的人，越難以在網絡時代認同別人，因為在大量的交流下，他會發現別人的觀點總會在某個地方違背自己的原則。因此，即使有大量反對「綫球」的個人，由於無法互相認同，難以形成組織，即使反對者數量龐大，也往往不是對手。因此，一個「綫球」幾乎在網上無往而不利，通常只有另一個「綫球」才可以與其抗爭。「綫球」是否僅僅存在於追星粉絲群體當中呢？也未必如此。形成「綫球」的，如上所述，是一個具有相近思考方式、擁有强烈排異願望的群體。實際上，很多互聯網亞文化社群，或者某些網站/論壇的用戶，都可能形成「綫球」。這些集體擁有自己獨特的一套規矩和語言，他們的領導者，比如論壇的管理員，正如微博超話的主持人一樣，極其願意執行他們的規定。不能遵守規定的，都被排出了集體。而不能掌握這些集體語言的，根本無法進入集體。互聯網本身的回音室效應，配合獨特的規定和語言，製造了思考方式接近的人。而對自己集體的認同，和管理員對異端的删除，帶來了强烈的排異願望。以上只是一個追星粉絲群體的例子，實際上，可能形成「綫球」的網絡群體，並不止這些。二、「修例風波」中的「蟲群」現象在「綫球」之外，還有一種組織方式，就是香港「修例風波」中反修例人士使用的，依靠著一個共識發動的，去中心化抗爭策略。「綫球」是一個只有單一聲音的，高組織度的集體，就如同肖戰的粉絲一樣，可以說令行禁止。在粉頭的帶領下，他們可以對一個人進行網絡暴力，也可以對人表示支持。甚至可以在進行網絡暴力之後，發現不對，立刻採取一個集體急剎車，反過來對這個人表示支持。沈逸教授在前一段時間和肖戰粉絲在評論區進行了論辯，開始時，他的評論區充滿了人身攻擊和質疑。後來，在得知他是研究網絡安全的專家後，肖戰的粉絲馬上剎車，而且利用微博的搜索機制，迅速地把沈逸教授和粉絲的論辯轉化成立一個誤會。由於肖戰粉絲對搜索機制的利用，一個不瞭解微博搜索機制的人，在搜索「肖戰 沈逸」時，都不會看到粉絲和沈逸之間發生過的具體論辯，而只會看到肖戰粉絲想讓他們看到的。這一切發生得很快很整齊，很有組織。反修例人士則不是這樣。他們理論上也有一個中心，「民間人權陣綫」。而反修例暴亂的主要組織方式，是由隨機的願意行動的人，在LIHKG（ 連登）和Telegram上發布意見。因時間、內容等緣故，受到點讚、討論的意見，會被討論進一步放大，進入更多人眼裡，從而引發更多討論，受到更多點贊。在這條意見的受衆滾雪球一般擴大後，就形成了一個「共識」。並不是所有人都認同這個共識，並不是所有人對這個「共識」的理解都一樣。但是，只要有足够多的看到這條共識的人，願意依照他們對這條共識的理解去行動，那麽一次攻擊就發生了。這個攻擊往往不像「綫球」的攻擊一樣，那麽整齊劃一，所有人都做相近的動作。在香港「修例風波」所引發的暴亂中，有非暴力主義者，有暴力分子，有準備各種武器的破壞分子。所有人都為了共識而行動，而沒有人有權力去指導、約束另一個人，這包括共識的創造者。在發表共識後，他的權力就與其他人等同了，他沒有對共識的解釋權。2019 年 11 月 17 日，在香港理工大學外，暴徒縱火、打砸並和警方對峙(圖:新華社)如果說肖戰的粉絲像一個滾來滾去的綫團，那麽反修例人士則像是科幻小說中的蟲群。一個探路蟲發現了目標，釋放了信號。這個信號，被足够的其他蟲族單位捕捉到後，便被不斷放大，最終找來蟲群的主力對目標進行攻擊。這種去中心化、無組織的行動，難以被阻止。能被大量人看到的共識，一定很簡單，並且有大量的理解空間，就如同約法三章一樣。一個事無巨細的長貼，在無數討論類似內容的帖子掩蓋中，從一開始就不會有足够的人有耐心讀下去，也就不會被衆人的視綫捕捉為共識。試圖阻止「蟲群」行動的人，面對的是衆多方法不可捉摸的個人。任何極端的可能性，都會在無數沒有約束的個人之中出現。反修例人士衝擊香港機場，就是一個例子。在共識形成的討論中，很多人出於各種理由，最後沒有同意衝擊機場，但這並不影響什麽。在同意衝擊的人足够多了之後，衝擊便開始了。內部分裂，和無法談判，是「蟲群」模式的問題。因為不是所有人都能對共識產生同樣的理解，當分歧達到一定程度時，內部分裂成多個只同意某種對共識的理解派系便成為可能。而由於沒有代表，和「蟲群」談判就意味著和每一個人單獨談判，因此談判也並不可能。在肖戰事件中，內地網絡還出現一個反肖戰運動，是在肖戰粉絲發動舉報後的2月27日開始的，因此也叫227。參加227的人，便可以說是一個「蟲群」。他們沒有組織，唯一的共識就是反肖戰。衆多個人，沒有組織的以各種方式抵制肖戰的商業行為。儘管肖戰的粉絲是一個「綫球」，大部分時候在互聯網上無往而不利，227還是成功的對肖戰的商業活動造成了一定打擊。三、「綫球」與「蟲群」現象帶來的政治影響是否「綫球」和「蟲群」，就如同肖戰粉絲和227一般水火不容？是否「綫球」只是一個娛樂圈內的粉絲行為，與政治無關呢？並非如此。這兩種組織方式，有時候可以組合起來，造成政治影響。在美國達拉斯警局推出了一款app供用戶舉報抗議遊行者後，韓國歌手粉絲向該app裡上傳了大量韓國歌手演唱視頻，導致該app陷入崩潰狀態。部分白人使用White Lives Matter(白人生命重要）標簽發twitter，來反對近期的黑人運動。很快，這些人的twitter評論區也被韓國歌手視頻佔據。美國總統特朗普在俄克拉荷馬舉行了集會，但是大量韓國歌手粉絲預定了集會門票，却沒有參加集會，據他們宣稱，這導致實際參加集會的人數低於預期。韓國歌手粉絲的這些行為，證明了他們有能力，也有意願影響政治。在以上事件中，參與這些活動的不止有韓國偶像的粉絲們。但是，首先發起活動，並使活動具有規模的，無疑是粉絲群體。個體在網絡上的力量是微小的，一個人在手機app中刷無關視頻，很容易被屏蔽，或者直接無視。但形成規模後，就可以吸引到群體以外的人注意，並形成一種潮流。也就是說，「綫球」靠著自己强大的組織力，迅速吸引了足够的目光，形成了共識，以此將一次「綫球」活動轉變為了「蟲群」活動。本文無意對這兩種網絡組織方式作出道德判斷，而只是希望指出這些現象。當今網絡中，由於各種原因，布滿了無數「綫球」。由於「綫球」思考方式趨同，一定程度上他們的行動是可預測的。同時，由於擁有組織性和攻擊性，他們可以被用來對可能的對手發起攻擊，攻擊方式可能包括現在的人肉、謾駡、刷屏，也可能有更加先進的方式。單一的思考方式，導致「綫球」面對某一種外界刺激，大概率會總是做出同一種反應，比如肖戰的粉絲在見到不合他們心意的小說之後，集體舉報了刊登小說的網站。而「蟲群」的組織方式，也值得更深一步的思考。共識是怎麽形成的？什麽樣的意見更容易形成共識？如果在將來的政治活動中，有人可以預測「綫球」和「蟲群」的反應，並給予相應的刺激，那麽他們便在網絡空間獲得了相當的力量——足以讓一部分人的聲音被淹沒的力量，正如韓國偶像的粉絲們與後來跟進的人淹沒達拉斯警局的app一樣。可以想見，在將來的輿論戰和網絡戰中，對這兩種現象的利用，可能是勝利的關鍵所在。本文發表於《紫荊論壇》2021年1-2月號第98-102頁

羅澤民 I 香港政治學學者、智庫研究員《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處本文上篇闡述了回歸前港英政府的管治情況，公務員隊伍的制度、管治及發展。本篇將講述回歸後香港特區公務員的表現，並嘗試在港區國安法制定實施的背景下，探討其未來发展之路、角色扮演、目標方向，以及特區政府應如何配合，讓「一國兩制」行穩致遠。為方便討論，本文內「公務員」一詞，除了指公務員編制內的正規人員，還廣義地包括所有編制以外（即運用公帑聘請的合約僱員及在半官方和政府資助機構服務）的公職人員。懸掛於元朗廈村民間支持香港國安法的橫額一、回歸後的狀況1997年7月1日零時，在香港回歸交接儀式上，隨著中華人民共和國國歌奏響，國旗及特區區旗緩緩升起，中國恢復對香港行使主權。同日，香港特區及特區政府相繼成立，而駐港部隊亦在市民夾道歡迎下，進駐香港。表面上，香港順利回歸，繁榮穩定，一切就如鄧小平先生所說，「馬照跑、舞照跳」。但實情又是否這樣呢？為了能夠客觀分析這個問題，筆者查閱了網上的相關論述，並參考不同觀點及結合個人觀察，作出以下總結和推論。(一) 英國交還了一個「走了樣」的香港中國由英國手中收回的香港，與她原先所想像的並不一樣。香港在《中英聯合聲明》（簡稱《聯合聲明》）簽署前的狀態才是最符合中國和香港利益的。那時候，官商關係密切，而政府則實行威權及行政主導的強勢管治，一切都是港督會同行政局說了算，港人普遍滿意當時「有管治，冇民主」和「官商合作」的狀態。自上世紀80年代初起，英國不顧中國反對，並在欠缺強大民間壓力下，向港人招手，不只給予大量民生甜頭，還主動與他們分享權力，實行所謂的「還政於民」，為香港埋下政治炸彈。簡單而言，英國雖然按《聯合聲明》交還香港，但那是一個「走了樣」的香港，一個讓北京憂心忡忡的香港！(二) 潘朵拉的盒子打開了，港人起了不一樣的變化正如上篇所說，英國在撤離前，向港人慷慨送贈了一個「潘朵拉的盒子」，內裡盛載民主和民生「大禮」，表面上是回應港人訴求，但深層次目的卻是為了擾亂香港的管治，而這亦是英國撤出其殖民地時慣用的技倆。北京對此當然洞悉，但由於領導人有落實「一國兩制」的強烈意願，因此在基本法的處理上，還是比較寬鬆。儘管《聯合聲明》沒有提及普選，基本法還是把普選行政長官和全體立法會議員寫入。然而，極度扭曲的政治氛圍，加上急速膨脹的親西方教育體系和對中共政權的妖魔化，孕育了不一樣的港人。回歸後，這個由英國送贈的「盒子」最終在英美勢力策動下，由一小撮鼓吹「港獨」的港人打開。一班別有用心及希望一朝奪權的政棍，通過唆擺入世未深但滿有盼望的熱血青年，以及誤導不滿現實的市民，終於釀成連綿多月的「黑暴」事件。從盒裡釋放出上帝和天使臉孔的「民主」惡魔，不但毒害他人，更毒害自己的下一代，製造了一班緬懷英國管治和盲目崇尚西方的港人，一班敵視政府和國家的本土主義者，一班旨在分裂國家的叛國者。(三) 精英管治不敵考驗和挑戰前文提到，港英時代的公務員著重執行角色，主要處理日常民生事務，甚少涉足敏感的政治議題，重要的決定都來自倫敦，就是政務精英也只需緊跟其後，無須負上政策失誤的責任。在這前提下，精英管治在回歸前從沒受過真正考驗。回歸後，公務員如常執行日常工作，但時任行政長官董建華很快發覺，依靠公務員就能管好香港的想法出了問題。因為「港人治港」的政策，很多問題都必須由特區政府自行決定。同時，中央亦嚴守「高度自治」原則，除了國防和外交等事務，其他重大問題，都沒有介入。無論是國務院港澳辦，還是中央駐港機構，不僅沒有干預香港事務，連可能遭人非議的應有官方聯繫，亦可免則免。本來，這該是公務員大顯身手的機會，但情況卻不是原先想像一樣。前行政長官董建華在任期間，其推行的重大政策，例如推動高科技產業的「數碼港」、開拓更多出路的「中藥港」、解決房屋問題的「八萬五」等，都被扭曲為政治問題。當時的官員沒有好好協助他落實政策，政治上亦沒有替他解圍，讓他遭受批評和謾罵。其中最讓人失望的，是他推動基本法二十三條立法時遇到的政府內部阻撓，傳有政務官竟以政治中立為由，拒絕協助他進行政治宣傳工作。這究竟是公務員力有不逮，還是另有原因？2002年，董建華先生推出局長問責制，嘗試透過政治任命，委任外面人才加入政府，以圖補救公務員團隊的「缺陷」。可惜，由「三司十一局」到今日的「三司十三局」（後來第二任行政長官曾蔭權增加了副局長職位），18年過去了，雖然局長換了一批又一批，但整體上還是由公務員主導，政治問責基本上沒有實現，不但沒有局長因為政策失誤問責下台，它更設有「旋轉門」，讓公務員遊走於問責局長與公務員編制之間，給人話柄。暫且不談問責制，公務員的整體表現亦受到非議。正如前文所說，回歸後，公務員延續以往的處事文化，例如採用漸進主義的手段去制訂公共政策、以量入為出的原則運用公帑、堅持按章合規的辦事原則等。過去，人們都認為這是讓香港成功的要素，但回歸後，港人普遍對政府官員的態度有所轉變，認為這是不思進取，甚至離地的表現。撇開公務員是否名過於實，他們未能應對愈來愈複雜的政治環境，是不爭的事實。(四) 公務員墮入「迷失20年」回歸之初，不少人把精英管治奉若神明，誇大他們是香港成功的不二法門，整個公務員團隊都被吹捧得飄飄然。回歸後不久發生的亞洲金融風暴，在中央支持下，特區政府雖然成功擊退金融大鱷，力保港元的國際地位，但卻沒有多少人注意到香港為此付出的沉重代價。此後香港進入了一段頗長時間的經濟收縮，各行各業都受到重創，這不但中斷了回歸的蜜月期，更誘發港人對政府的不滿。然而，這場慘勝，不但沒有使他們警醒，全方位檢討自身不足，加強香港自身的防禦，反而更讓他們沾沾自喜，日日沉醉於「屠鱷」的風光日子，並沒想到那只是西方對香港行動的一個開始。從土地與房屋、勞工保障、社會福利、衛生醫療、科技發展、環境保護、交通運輸、食物安全、教育和青年事務，到社會治安等施政領域，特區政府公務員全面複製港英時代的管治模式，但他們似乎沒有察覺，回歸後港人已失去昔日的包容，對管治者更是滿抱懷疑，高度不信任。雖然不是每個政策局或部門的表現都盡是不濟，但過去23年，一些與民生有極大關連的「意外」事故接連出現，如公屋鉛水事件、高鐵超支事件、港鐵沙中線紅磡站工程承建商擅自剪短鋼筋事件、公立醫院護士荒、內地孕婦湧港產子、垃圾堆填區爆滿、高樓價與地產霸權、公屋供應長期短缺、貧富差距擴大、南丫島海難事件、產業過度集中、青年人欠缺出路等，都涉及社會的深層次矛盾，並且打擊特區政府的管治威信。(五) 公務員的逃避與僥倖心態，間接導致管治困局除了上文提及的一些不作為，該做而不做和失誤事件外，在過去的20多年，特區政府公務員在處理一些關乎國家安全及民族前途的問題上，都予人逃避、拖拉和僥倖心態的感覺。大家都知，特區政府須按基本法第二十三條規定，就維護國家安全進行本地立法。在嚴峻的政治氣氛下，這無疑是非常艱巨的任務。奈何他們不僅表現不出應有的執行能力和決心，當遇上挫折時，更顯得束手無策。1.在愛國愛港思想工作上毫無規劃其實，進行本地立法不是單一、獨立的工作，相關的前期配套準備，例如「去殖化」、推廣愛國教育等思想工作，更是不可或缺。可惜，過去20多年，政府對此似乎毫無規劃。一是在「去殖化」方面，無論民政事務局、政制及內地事務局，還是教育局，都是「零」交代。這時候，港人的「戀英情意結」不退反升，特別是很多回歸後出生的新世代，竟然對英國及西方管治產生莫名好感，甚至趨之若鶩，為特區推行愛國教育及二十三條立法製造了先天障礙。二是在愛國教育方面，教育局一直沒有把它列為基本學習目標，亦沒有列為強制科目，只是讓學校以校本形式，透過滲透方式，經由不同學科（例如德育及公民教育課）間接施行。2012年，教育局曾經嘗試推行國民教育科，可惜遭「民間」強烈反對，搞出一個「國教風波」，迫使政府放棄，亦自此再沒提出獨立成科的打算。如果教育局有重視和吸取2003年推動基本法第23條立法時的慘痛教訓，推出國教科時多加防範，相信結果會不一樣。2.在基礎教育上屢屢失守及犯錯同樣令人憂慮的是通識教育科的現狀。通識教育原意是加強學生明辨思考的能力，本來是大學才有的學科，卻被納入中學課程。其實，港英政府早已投下計時炸彈，把通識科納入回歸前開展的中、小學課程改革中。回歸後，主責課程發展的官員無視當中危機，有做好管理的配套工作，任由它一躍成為中學文憑試的必修科目。在通識科剛推出時，沒有專科教師，授課的教師都是由其他科目的教師兼任。直到現在，該科仍不是專科專教，不少教師只上過短期課程。另外，由於通識科沒有指定教材，負責教師只需參考課程綱領，自編教材，學生受其政治取態影響很大。當學生遇上思想偏激的教師，情況就非常危險。事實上，媒體亦不時報道通識科出現了不少反政府、反國家的黑材料，連幼稚園也有類似例子。而課本情況也同樣讓人擔心，直至港區國安法頒布前，該科課本無須經教育局審檢，內容良莠不齊，情況頗為失控。而一旦社會出現情況，心智仍未成熟的青少年就會受到極大衝擊。事實是，2019年「修例風波」中，不少青少年受到煽動上街，參與黑暴。據報道，在近2萬名被補者中，竟然有近4成是學生。如果硬說學生參與暴亂與此無關，能讓人信服嗎？(六) 公務員直接參與反政府及分裂國家活動前文提到有公務員對社會發生的問題採取得過且過的態度，間接加劇社會的深層次矛盾。此外，更有一些公職人員，明知故犯，利用所謂「專業良心」做擋箭牌，違反專業道德，濫用職權，在工作崗位上做出失德行為。相關例子多不勝數。在2019年「修例風波」中，有投訴指出食環署及食衛局有關負責人聲稱「連儂牆」涉及政治，所以不會清洗、拆除及移除。亦有公立學校及大專院校的教師利用學生對他們的信任，以教導言論自由、學術自由為切入點，向學生灌輸反政府及「港獨」意識，甚至以「體驗基本法賦予的集會及示威權利」為由，帶領學生上街，直接參與暴亂。更有公務員背景的記者，以「捍衛新聞自由」為借口，偏離正常編採方針，以偏頗手法報道暴亂消息，抹黑執法人員，加劇社會撕裂。又有公立醫院醫護人員，以「保護港人健康」為由，以罷工為脅迫手段，強迫政府封閉關口，企圖打擊民生及經濟，加深兩地人民的矛盾。更有內部後勤人員，泄露執法人員個人資料，製造恐怖，打擊執法人員士氣等等。不僅如此，還有公務員假借成立新的公務員工會，明目張膽地包庇保護違法及失德人員。上述情況所暴露的問題，可能只是冰山一角，但著實令人非常擔心公務員管理及其執行政府政策的能力。二、兩地危急存亡之秋，國家安全立法是唯一出路香港除了是中國的重要窗口城市，也是西方世界了解和窺探中國的重要根據地，不僅跨國商業集團選擇落戶香港，全球各國政府及非政府組織更紛紛在港設立使館或代表辦事處，各取所需。因此，中國與西方國家的任何互動，香港都不能置身事外。（一）中美交惡，香港情況岌岌可危近年是中美關係自兩國1979年建交以來最荊棘滿途的歲月。從美國實施重返亞太戰略到特朗普出任總統以來推動單邊主義，美國對中國的干預已由對人權和管治的理念分歧延伸至全方位的打壓，消滅其所謂的「中國威脅」。無論是美國單方透過加徵輸美貨品關稅挑起的貿易戰，抑或是以中興、華為及中芯為重點打壓對象而對中國科技發展進行極限施壓，還是美國在南海水域、中印邊界、新疆及台海地區撩撥地區衝突，製造事端，世人可以清楚看見美國是如何透過其軍事、經濟、科技及美元霸權，指揮其追隨者，甚至威迫全球其他國家和地區，不惜利用一切荒誕手段，剝奪中國人民的生存權利和發展空間，實現其美國優先、世界霸主的目標。（二）外部勢力企圖借「顏色革命」操縱香港隨著中美關係愈趨緊張，香港的戰略角色愈見關鍵。自2014年「佔中」開始，西方反華力量更加明目張膽，積極利用他們在香港的據點和影響力，組織及煽惑港人（特別是青年人和學生）參與所謂的「顏色革命」。際此國家面對西方世界圍堵之時，香港所發生的暴亂活動又滲入「港獨」元素，不僅直接衝擊「一國兩制」底線，還有激化國家分裂的可能，危機一觸即發。為確保國家安全和香港穩定，確保「一國兩制」行穩致遠，全國人大常委會制定了港區國安法。三、港區國安法下公務員的角色及定位2020年6月30日（回歸23年周年紀念日前夕），全國人大常委會通過港區國安法，同日在香港特別行政區生效實施。翌日，中央政府在港設立國家安全公署，根據國安形勢，就戰略和政策提出建議，監督、指導、協調和支持特區政府履行職責；同時，特區政府亦在警務處成立國家安全處，專責執法工作。此外，針對港區國安法第三條規定，特區政府還需要進行大量工作，配合法例實施。其中，就前文提及的由公務員直接或間接導致社會出現深層次矛盾和不穩定的問題，特區政府必須認真檢討和處理。同時，公務員不但有責任配合履行政府的施政方針，更加需要深切思考和反省該如何調整角色和取態，以適應港區國安法頒布後社會的新形勢和新需要。2020 年 11 月 17 日，2020 年公務員事務局局長嘉許狀頒發典禮在政府總部舉行(一) 放下身段，謙卑務實公務員應當醒覺，過去對他們的一些讚譽，無論是真是假，都不應留戀，否則那只會成為他們往後繼續發展的絆腳石。公務員應該改變自高自大的心態，謙卑務實，學會欣賞別人（特別是內地公務人員及同胞）的見地、能力和成就。經過40多年改革開放，內地從人民素質、生活水平、科技發展和應用，到政府體制和人員培養等，都有長足發展，甚至超越香港。此次新冠肺炎疫情的處理，更清晰顯示兩地政府管治能力的差異。如果香港公務員仍然抱著唯我獨尊、故步自封的心態，不虛心向內地同胞及專家取經，不懂得取長補短的話，就會落後下去。(二) 秉承優良傳統，提升專業能力儘管港英時代傳下來的公務員體制在今天暴露出不少缺點和弊病，但也不應該全盤否定它的價值。港英政府的自由放任管治哲學在上世紀時的確有其優點，特別在公務員制度和管理上，曾是不少國家爭相學習的對象。時至今日，公務員的一些核心價值，如中立不偏私、廉潔奉公、與時並進、專業及服務市民等，仍然是歷久不衰。公務員除了要秉承這些優點，通過具體行動將其落實，切實提高專業能力外，更應擁有主人公心態，拋開個人榮辱，迎難而上，只有這樣才算得上是優秀的人民公僕。(三) 大是大非問題須與國家立場一致就公務員必須保持中立不偏私，只適用於處理一些內部和涉及人民生活利益的矛盾，具體而言是不偏不倚地依法辦事。如果是涉及國家安全、外部勢力干擾和民族前途等大是大非問題，公務員就不能借政治中立為由，置身事外，而必須與國家立場一致。因此，所謂中立應該闡釋為「以中國國家利益立場而立」，簡稱「中立」。(四) 必須效忠特區和國家世界已經進入了一個重大的轉折點，特別是美國在世界各地挑起的各種事端衝突，稍有不慎就會引發災難性的後果。作為特區政府公務員，也是中華人民共和國的公務員，必須認清當前形勢，不僅不能吃裡扒外，做出損害國家利益的事情，更必須具有危機感和使命感，效忠特區和國家，與全國人民站在同一陣線，共禦外敵。四、特區政府對公務員的制約和保障因應港區國安法的實施，特區政府除了必須根據國際形勢和社會發展需要，主動調整對公務員的要求和作出制約，亦應給予足夠支援，確保他們充分發揮作用。(一) 必須採取非常手段確保公務員盡心和效忠雖然大部分公務員（包括在正規編制外的公職人員）都是優秀和愛國的，但一場「修例風波」清楚表明，只要有少數公務員不盡心、不守法，都會毀掉多數人過去的努力。在港區國安法實施後，特區政府不但需要全方位檢討暴亂的深層次矛盾成因，加以糾正，更需要對公務人員的背景嚴格審查。過去，港英政府不是沒做功夫，就是沒有向特區政府交出重要人事資料，造成今日的管理困難。因此，公務員事務局有責任堵塞漏洞，包括做好入職前審查及在職人員的紀律管理，要求他們作政治表態及對違規人員依法懲處。與此同時，其他支取公帑的資助機構及半政府組織的人事部門，亦需跟隨公務員事務局的做法，為特區把關。執筆時，筆者得悉公務員事務局要求所有於港區國安法實施後入職的公務員，宣誓或簽署擁護基本法及效忠特區的文件。同時，亦考慮要求在職公務員做等同安排，以加強管理。在非常時期採取非常手段，以確保公務員盡心和效忠國家，這是無可厚非的。有人質疑做法不符合公平原則，更有可能違反僱傭合約，其實港區國安法第六條及第六十二條早已提供執行的理據。要處理法理的爭議，政府大可對不同級別及不同服務崗位的在職公務員作出不同程度的要求。同時，政府亦應提供自願離職方案，讓不願宣誓或簽署文件的公務員，離開政府。(二) 深化公務員的培訓及釐清法例的施行準則現時，為新入職及在職公務員提供認識國家的相關培訓課程，例如基本法認識課程、國家事務研習課程等，是由公務員事務局轄下的公務員培訓處執行。該處同時亦為晉升至指定薪級點的高級及首長級公務員安排到內地指定機構和單位進行在職培訓。除了要深入檢討有關課程是否適切到位，更重要的，是該處必須因應港區國安法，為現有課程添加新的及加強培訓元素，以配合法例的施行。另外，該處亦應為公務員組織及安排講座及培訓課程，協助全體公務員深入了解法例的適用範圍和施行準則，避免墮入法網；並為執行法例的前線人員，提供持續培訓，協助他們有效執法。(三) 檢討及調整個別制約力的監察系統和機制前文提及，英國主動在回歸前在港建立了一套對政府有極大制約力的監察系統和機制。在港區國安法實施的前提下，特區政府應該全面檢討這些監察系統和機制的功能，透過合法機制加以調整，以符合法例的目標。(四) 認真檢討及處理政府內部人事管理問題筆者在上篇曾提及一些公務員的人事管理問題，如政府借用商界「唯才是用」概念，在晉升事宜上以個人能力取代資歷為重的既有傳統；以合約形式開放晉升職位吸納體制以外的人才，取代恆之有效的準則；公務員本地化過程中亦採用了非常手段，讓資歷不足的人員「上位」。這些問題直接影響公務員的聘用、晉升和調職，對公務員制度的穩定性帶來衝擊。回歸以來，這個港英時代種下的禍根，不僅沒有得到剷除，更有愈演愈烈的勢態。因此，在港區國安法施行後，特區政府應確保公務員有一個更加公平、穩定的工作環境，讓他們專心致志，盡心做好本分。公務員事務局應該認真檢討現行的人事管理機制，特別是建立一套具有科學客觀準則及可驗證的人才資歷評估機制；積極把關，破除高級官員借「唯才是用」任人為親及公器私用的陋習文化；主動調查所有關於不合規的投訴，不要再假手於人，尤其是被投訴的政策局或部門，避免予人官官相衛的感覺。五、結語 港區國安法的實施，收到了立竿見影的效果，香港社會逐漸恢復平靜，絕大部分港人認同它的必要性。但這只是開始，特區政府還需要做大量工作，以配合法例的實施。公務員作為特區政府的骨幹，必須致力協助落實法例。除了專業幹練，他們還需要深切思考該如何調整自身的角色和取態，以適應港區國安法頒布後的新形勢和新需要。當下以美國為首的所謂西方自由民主世界，特別是五眼聯盟，不擇手段極限施壓，我們必須採取果斷手段，確保國家安全。其中，要求全體公務員宣誓或簽署擁護基本法及效忠特區的文件，實乃理所應當。作為土生土長的港人，筆者明白公務員（特別是在職公務員）有所顧慮，但在這艱難時刻，期望他們能夠以超越個人利益的高度處理這個問題，並且以勇於擔當及敢於犧牲的精神，向全國14億人民展示他們願意共同進退的決心。回歸前，香港靠「前店後廠」走向工商業化，名義上是與內地合作，各取所需，但實際上是因為有背靠祖國的優勢，搭上內地改革開放的順風車，獲取成功。其他所謂的成功因素，例如精英管治或穩健可靠的公務員團隊，都只是配角而已。回歸23年的今日，港區國安法已經頒布，並讓香港重新上路。無論從哪個角度來看，香港都是中國不可分割的一部分，香港與國家的命運從來都是緊扣在一起的。今日國家踏上科技騰飛之路，香港應該借機深度融入粵港澳大灣區，同舟共濟，再創輝煌。 本文發表於《紫荊論壇》2021年1-2月號第90-97頁

許政敏 I 廣東外語外貿大學法學院研究助理、天藍經濟與社會發展研究院特約研究員《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處香港回歸二十餘年來一直保持繁榮穩定局面，與此同時，一些深層次問題逐漸制約著香港經濟社會的可持續發展。唯物史觀的基本原理有助於我們把握「一國兩制」的內在精髓，抓住香港的經濟基礎和上層建築結構之矛盾及紛繁複雜的內在機理，對香港新時代融入國家發展大局後的可持續發展作出科學決斷。當前，香港存在經濟地位失衡、泛政治化突出、文化發展滯後、民生資源分配不公等深層次問題，亟需治港者以辯證而客觀的態度看待香港當下的發展困境，適度調整經濟基礎、優化上層建築，助推香港與內地同發展、共繁榮。香港回歸後所出現的各種深層次問題，是「一國兩制」辯證發展過程中所面臨的問題。香港深層次問題並不止於非常態運動下的社會失衡，而是在經濟、政治、文化與民生四大領域均有深層次問題困擾「一國兩制」的健康運行。為此，本文將運用唯物史觀的基本原理，透析各種深層次問題的內在機理及其本質，旨在正確認識香港實踐「一國兩制」的面貌及其發展趨勢，為香港管治提供可能的思路。一、經濟發展失衡誘發香港社會問題肆意生長（一）香港經濟發展失衡唯物史觀認為人的生存所需的生活資料以及生產生活資料的實踐活動構成了人類社會的基礎。物質生活的生產方式制約著整個社會、政治和精神生活的狀態。香港社會的問題歸根結底是經濟基礎的問題，政治、文化、民生問題只是經濟基礎問題的反映。認識事物，需要分清主次矛盾以及矛盾的主要方面和次要方面。香港問題的主要矛盾是經濟基礎單一導致的經濟失衡，其次要矛盾是泛政治化突出、文化發展滯後與民生資源分配不公。香港經濟失衡矛盾的主要方面是港元實行與美元聯繫匯率制，次要方面是過度依賴金融服務業、全球虛擬經濟萎縮和實體經濟的復興、內地經濟放緩壓力的聯動影響。香港問題的終極原因是港元與美元掛鉤構成的二律背反，一方面香港憑藉與美元聯繫匯率制，奠定了其東南亞金融中心的地位； 另一方面也埋下了外國勢力通過操縱匯率干預香港經濟政治穩定的導火線。2008年金融海嘯後，世界經濟疲軟，虛擬經濟萎縮。香港過度依賴其發達的金融服務業，導致經濟結構失衡。在世界性金融危機餘波下，其經濟狀況一直如履薄冰。近年來，香港經濟發展進入一個相對緩慢的過程。經濟基礎決定上層建築，但上層建築反作用於經濟基礎，二者相互影響、相互作用。囿於泛民主派的阻撓，長期的政治爭拗導致香港經濟政策進入一個「死循環」狀態，許多有益於香港的方針未能有效試行，如廣深港「一地兩檢」既耗費特區政府大量的經濟成本且在全國人大常委會專門作出合憲性的「決定」後方得到有效解決。香港社會的問題歸根結底是經濟基礎的問題。圖為戴著口罩的工人在搬運貨物(圖:新華社)（二）香港發展的經濟出路     當前，香港振興經濟的路徑，除了繼續保持金融等行業在國際上的地位外，更為重要的是多創造新的經濟增長點，擺脫房地產對經濟發展的制約。外力啟動的模式難以有效在短時間內挽救香港經濟，唯有改革經濟結構、發展多元綜合經濟模式，更加主動的發揚過去港人敢於創新、敢於拼搏的精神方能有效挽救香港經濟。更為重要的是，香港不能僅僅局限於眼前的狹隘利益，還要在各種合作中尋求利益最大化，摒棄所謂的「龍頭」概念方能再度成為經濟巨人。首先，積極融入國家發展大局與拓寬對外開放市場。一方面，內地經濟迅猛發展的勢頭既已成為事實，香港應加大與內地具有經濟活力和發展潛力的地區的合作力度，拓寬兩地經貿往來的覆蓋面，積極向中央爭取部分尚未開放領域的試點開放權利。同時，香港亦不能畏手畏腳，對內地企業進入香港市場同樣給予平等的關懷與照顧，助推內地與香港互利合作中實現共贏。另一方面，香港要拓寬對外開放市場，尤其是加大佔據市場份額，吸引更多海內外遊客到香港旅遊與消費，從而增強香港社會的消費活力。香港不能動輒以生活用品不能自用的理由而設置各種限制遊客攜帶商品離境的措施，更不能降低香港服務的品質與維持已久的市場聲譽。商品不夠供應，只能表明進口數量過少，而非需求過大。既然遊客願意在香港消費，足以表明香港的商品安全品質經得起考驗，而因為進口貿易政策的失誤，導致供不應求局面的產生，最終損害的是香港消費市場在國際市場份額的比例。其次，培養大量創新性人才，加快科技發展力度。香港正因為沒有及時抓住資訊時代的經濟發展機遇而被內地許多省市趕超，最終亦因為固守原來的經濟發展方式而不斷走入經濟衰退的局面。科學技術是第一生產力。重視培養科技人才於香港而言百利而少害。通過設置各種優惠政策，留住在香港培養的高端科技人才和吸引海內外高端科技人才更是香港重新獲得發展新機遇的關鍵。充分發揮高端科技人才在香港資訊經濟發展中的作用，提高科技企業在香港產業中的比例更有助於優化香港經濟結構，祛除守舊經濟模式的制約因素。最後，加大創業扶持力度，助推青年一代敢於創業氛圍的生成。近年來，香港青年之所以掀起一次又一次的社會運動，如2019年的「修例風波」，一個主要原因是他們看到往上流動空間過於狹窄而看不到未來。經濟的衰退與香港大財團壟斷之間存在一定的關係，為此，特區政府有必要營造良好的社會氛圍，讓香港的創業致富精神再次在新一代青年身上得到充分體現，以實現香港青年有所作為，在商海中拼搏而非陷入境外勢力的政治圖謀之中。二、政治生態錯綜複雜導致各項制度銜接不暢（一）泛政治化影響香港政治生態穩定香港回歸初期，泛民主派對特區政府制約力度有限，香港首屆特區政府的施政尚算順利，內地與香港經過了一段「河水不犯井水」的蜜月期。然而，這一切隨著2003年香港就基本法第二十三條立法的失敗而告終。在這次維護國家安全立法過程中，泛民主派在境外勢力的支持下，通過行業協會、非政府組織等大肆反對立法，令社會對維護國家安全立法抱有深度的憂慮，這也直接引發據稱五十萬人的遊行示威。維護國家安全立法失敗後，香港泛民主派日益壯大，他們對特區政府制約亦隨之增強，特區政府的許多有利於香港長遠發展的政策亦不斷走向流產或者緩慢出台。泛民主派以立法會為陣營，通過肆意「拉布」，進一步撕裂香港不同階層的利益，致使香港政壇陷入某種「混亂」的狀態。在立法會，泛民主派經常以所謂「雙普選」為利器直指中央不兌現基本法上的「承諾」。當中央出台專門為香港循序漸進走向普選的「831決定」後，泛民主派大肆炒作反對，並發動「佔中」，而在「831決定」基礎上推出的特區政府普選方案最終失敗。政治問題是經濟問題的縮影，經濟困境導致政治問題凸顯。換言之，「一國兩制」是科學的政治制度，香港政治不存在根本性矛盾。香港社會問題的根源在於其經濟基礎以及上層建築中與經濟基礎的衝突。經濟結構失衡的根源問題導致了香港的政治生態錯綜複雜。現在香港地區的上層建築中既存在符合香港人民利益的部分，也存在損害香港人民利益的部分。政治上層建築總體上是好的，但是觀念上層建築則受到經濟失衡及外部勢力干預的影響，呈現出混亂的形勢，危及香港人民的根本利益。經濟結構的不同財產形式之上，聳立著各種相對應的獨特的情感、幻想、思想方式和人生觀構成的觀念上層建築。觀念上層建築具有上下波動的特性。在相關社會事件的催化下，觀念上層建築呈現左傾或右傾的趨勢。當觀念上層建築過度傾向一邊時，反作用力又會將它拉回正常位置。當然也可能過度用力，而走向另一極端。儘管如此，觀念上層建築並不是隨意改變的，其必然圍繞經濟關係的中軸線上下波動。香港地區觀念上層建築的鬥爭表現為建制派和泛民主派的鬥爭，泛民主派是在相關社會事件的影響下對特區政府正確施政道路產生的反作用力。該反作用力來源於經濟利益的失衡，表現為政治觀念的鬥爭。香港政府必須從經濟利益分配、政府治理改革和觀念引導等方面化解之。其中，經濟制度和政府治理的改革任重道遠，以觀念上層建築建設為核心的政治爭拗疏導迫在眉睫。（二）完善配套法律制度，助力香港政治常態回歸正軌1.健全維護國家安全配套立法履行維護國家安全的立法是香港特區的憲制義務，而香港遲遲未能履行維護國家安全的立法責任，致使香港成為「國際情報中心」「逃犯天堂」。隨著後「佔中」時期「港獨」勢力時常挑戰中央，給國家安全帶來威脅。中央在對香港形勢審時度勢之後，全國人大常委會出台《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》（下稱港區國安法）列於香港基本法附件三，彌補了香港在維護國家安全方面的重大缺口。但港區國安法的推出並不代表基本法二十三條立法義務丟失，香港仍需根據自身情況就建立健全維護國家安全制度完善立法、執法與司法的配套措施來解決其存在的深層問題。2.落實普選制度設計，優化人大釋法機制「雙普選」是基本法上的政制安排。2014年8月，全國人大常委會根據香港基本法的制度設計頒布《全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會產生辦法的決定》（即「831決定」），該決定為香港「雙普選」提供了制度安排。但由於香港泛民主派不願接受「831決定」的制度理性，其自2015年7月起便肆意在香港立法會上集體捆綁否決特別行政區政府關於「雙普選」的提案，直接導致2017年香港行政長官未能通過普選產生，進而繼續沿用第四屆選舉方式產生行政長官。既然中央早前業已提出有關方案，且能夠協調香港不同階層利益，泛民主派應當積極妥協，而非繼續所謂的一味「抗爭」。多餘的抗爭不僅不利於香港社會共識的形成，更是不斷撕裂香港社會，進而導致許多有利於香港民生提升的事項無法落地，最終受到損害的仍然是香港最廣大的民眾。此外，香港民眾要正視中央對香港的全面管治權。人大釋法是基於香港形勢的需要而作出的，是符合香港整體利益的，也是符合基本法規定的。香港基本法第一百五十八條規定，基本法的最終解釋權歸於全國人大常委會。中央授予特別行政區高度自治的權力，讓其在一定事務範圍內可以實現自治，從而更便於其根據自身情況優化治理。然而，現實情況卻是，幾乎所有關於人大作出的決定，尤其是人大釋法，香港一些法律界人士總以政治化片面視角看待人大的決定與基本法解釋，認為這是中央干預香港自治的體現，在受到別有用心之人的政治誤導的情況下，將法律與政治混在一起，完全喪失應有的法律專業立場。「一國兩制」是一種新型的制度，是為了磨合內地與香港兩地制度而成的，全國人大常委會在「一國兩制」中的憲制地位是以憲法和基本法予以明文規定的。香港一些法律界人士及其他政治人士，以香港高度自治或者司法獨立否認中央對香港的管治權與最高領導地位，這是毫無根據的。三、文化認知片面滯後阻礙香港融入國家發展大局（一）去殖民化不徹底是香港消極文化殘存的主要歸因香港回歸時，中央政府許諾香港人民的生活不會變、經濟制度不會變。這一制度安排既有利於香港保持穩定繁榮，又使得英國殖民管治時期遺留下來的殖民地文化得以殘存。過時的殖民地文化混淆了香港青年的價值觀、人生觀、世界觀，導致身份認同的困境。反對派學者長期把持中小學通識教材的編寫，在一定程度亦給予香港青年錯誤的指引。隨著內地經濟的騰飛及其文化的多樣化發展，香港的文化事業相形見絀，近年來香港電影票房不斷走低即是良證。（二）支持優秀香港文化多元發展影視文化作為香港文化的縮影，似乎已經足以代表整個香港的精神面貌，至少從當代內地人看來，這就是香港。不同於香港，澳門時刻居安思危，近年來，一門年輕的學問——澳門學，逐漸得到國際學界的認可與肯定。在澳門基金會的大力支持下，已連續舉辦了五屆關於澳門學的國際學術研討會，極大地提升了澳門文化的國際影響力。相比之下，迄今為止，整個教育界從未聽聞香港學的誕生。沒有香港學，意味著香港文化亦只能繼續寄託於單一的影視文化，這必然不利於香港社會的整體發展。由於香港文化不斷走偏，而社會意識亦反作用於社會存在，港人賴以存在的精神支柱亦不斷被搖動，這對香港的社會經濟發展亦必然有副作用，直接影響到香港的繁榮穩定。因此，特區政府亟需關注這一核心問題。社會民生問題是香港需要迫切解決的深層次問題。圖為香港天水圍公共屋邨毋庸置疑，由於香港文化的根基尚存，亡羊補牢，為時不晚，挽救香港文化需要各方人士給予充足的耐心和支持。第一，應當儘快在教育界營造香港學的研究氛圍。正如澳門能夠居安思危那樣，香港不應沉醉於影視文化的輝煌，要借鑒澳門有益的經驗，儘快在國際學術界推出能夠彰顯香港獨特文化的研究領域，並將現有的影視文化通過理論建構融入到香港學中。第二，儘快培養優秀的演員，保持香港影視文化後繼有人。香港高校在特區政府、文化協會等機構的支持下，通過物質與精神的資助，鼓勵香港青年積極從事影視文化研究與實踐工作，尤其要創造條件，讓香港「老戲骨」能夠親自帶領香港青年，保持香港影視技藝的代代相傳。第三，在港區全國人大代表、政協委員的支持下，通過向中央有關部門提出建議，請求將香港與內地合作拍攝電影中不利於保持香港影視文化的條件限制於極低的範圍內。第四，積極拓寬香港與域外的影視文化交流，如取得澳門的支持，與澳門攜手合作，重點推出系列反映港澳社會面貌的重量級電影、電視劇。四、資源分配不均影響香港民生穩定（一）以分配正義為核心的民生問題是亟需解決的頭等大事所謂民生，實質上是人民生活利益的公平分配。生活貧困、分配不公、民生失調必將束縛香港政府的政策措施。因此，以分配正義為核心的民生問題是香港政府亟需解決的頭等大事。香港所發生的一切問題，歸根到底是經濟衰退而無法維持或者提升原有福利水平而引發的。基於此，社會民生問題是目前香港社會迫切解決的深層次問題。其中，尤為突出的是香港青年發展問題，即香港青年向上流動空間少成為整個民生矛盾的爆發點。近年來的「佔中」「旺角暴亂」「修例風波」等政治事件無一不充分折射出香港青年在社會運動中的主力作用。這些運動的背後除了有外部勢力的支持，還從形式上標誌著香港青年登上政治舞台。從側面而言，由於泛民主派青黃相接既已成為事實，也隱藏著香港政治爭拗將進入一個持續局面。鑒於此，此處重視探討香港青年發展問題，實際上相關論證思路亦能適用於其他香港居民。（二）多維路徑尋找均衡發展的最大公約數從香港基本法的運作邏輯而言，平衡不同群體利益的直接表現為「低稅」政策的實施。香港基本法的初衷在於希望平衡各方利益，避免走向任何極端。誠然，「低稅」政策對吸引外商投資、貨物流轉等方面具有促進作用，但這種政策卻對任何群體都「低稅」。儘管中下層人士不用承擔高昂稅負，但同時富人階層亦不用承擔高昂稅負。如此一來，「低稅」政策的原意被無限曲解，從一個注重照顧富人的極端，加速走向更加照顧富人的更大極端，香港的貧富差距由此而無限拉大，成為各種社會運動的導火線。在曾蔭權擔任行政長官時期，這種「低稅」政策更加變得「可怕」，特區政府取消遺產稅，少數富人趨於更富，壟斷香港地產，資本變得更有力量。綜前所述，至少在中央的大力支持下，特區政府仍有多維路徑去尋找香港的最大公約數。例如，在「低稅」政策上，香港可參照內地實行階梯式稅率進行徵稅，越高收入的人稅率越高。遺產稅也得重新回歸本來的面貌。值得關注的是，林鄭月娥本是從底層成長的精英，曾臥薪嘗膽，深知香港底層的艱辛，其作為行政長官是否可以化解兩個階層之間的矛盾，仍可拭目以待。我們相信，香港政府將有新的面貌。同時，香港亦要積極融入粵港澳大灣區建設，讓香港青年積極參與大灣區建設是緩解香港民生問題的重要法寶。由於香港已經錯失信息時代發展的良機，現有的制度體系業已被地產、金融等產業把持，要想優化現有的產業難度極大。因此，香港加入大灣區建設，不僅可緩慢民生問題，更對振興經濟具有極大的促進作用。五、結語港區國安法的出台，為香港經濟發展和社會秩序穩定奠定了基礎，也為解決香港深層次問題提供保障。為此，治港者應當上下同心，從憲法與基本法蘊含的內在法理出發，在港區國安法背景下優化治港的配套制度設計，同時秉持歷史唯物主義的科學理念，立足於世界歷史發展的必然大勢，高瞻遠矚、客觀辯證地看待香港當下的發展困境，對症下藥，方能真正解決香港存在的深層次問題，助力香港融入國家發展大局，促進香港發展實現再一次質的飛躍。本文發表於《紫荊論壇》2021年1-2月號第83-89頁

馮澤華 I 廣東財經大學法學院博士後《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處粵港澳大灣區存在兩種社會制度、三個法律體系（含法系）、三種貨幣和三個單獨關稅區，除了在國家制度上保持憲法的統一適用外，內部在行政級別、法律制度等深層次方面免不了出現各種各樣的問題。為推進粵港澳大灣區建設，在法治層面需要建立以立法協同完善頂層設計的協調機製，需要釐清軟法在大灣區協同建設中的法律效力，需要以合憲性審查促進生產要素跨境流通。2019年2月《粵港澳大灣區發展規劃綱要》頒發後，建設粵港澳大灣區的美好藍圖正在一步一個腳印地變成現實。粵港澳大灣區的發展目標為國際一流灣區，但國際三大灣區均運行於具有統一法制體系的一國一制之下，且實現了高度法治化的城市間的合作治理，而粵港澳大灣區是在「一國兩制」之下，且受內地城市等級秩序、城市間法治化參差不齊以及城市間行政權力分割和府際衝突等因素的影響，面臨的挑戰巨大。粵港澳大灣區存在兩種社會制度、三個法律體系（含法系）、三種貨幣和三個單獨關稅區，除了在國家制度上保持憲法的統一適用外，內部在行政級別、法律制度等深層次方面免不了出現各種各樣的問題。在法治方面，比如憲法與港澳基本法的關係、中央全面管治權與特別行政區高度自治權的關係、港澳居民如何適用憲法權利義務規範問題等等。然而，由於種種制約，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》不可能面面俱到，作為國家戰略性工作的指南針，其已從知識產權、司法協助、社會治安治理聯動等方面，對大灣區建設進行了長遠的謀劃和細緻的設計。為更好地推進粵港澳大灣區建設向縱深發展，根據《粵港澳大灣區發展規劃綱要》擴大社會參與的精神，本文擬詮釋《粵港澳大灣區發展規劃綱要》亟需進一步厘清的重大問題及其破解之道。綜觀當前粵港澳大灣區建設的實際情況，主要有三大法治問題值得審視。一、以立法協同完善頂層設計的協調機制基於「一國兩制」的憲制現實，粵港澳大灣區建設的首要問題是，頂層設計的協調機制在法律地位上不明確。為了推動大灣區建設工作做實做好，2018年中央成立粵港澳大灣區建設領導小組，作為國家層面大灣區建設的議事協調機構。從過去的實踐來看，涉港澳的議事協調機構（如中央港澳工作協調小組）在推動港澳與內地融合發展中確實發揮了不可或缺的協調作用，因其跨部門協調的權力而具有較高權威性，作出的決策一般均可通過人大的方式上升為國家意志，從而得到順利實施。然而，無論這種決策的權威性有多強，作為議事協調機構的粵港澳大灣區建設領導小組沒有明確的法律地位，其作出的決策在港澳並不一定具有約束力，加之港澳的司法獨立傳統，上述決策在港澳可能遭遇司法覆核，這一點在「一地兩檢」問題上得到充分體現。縱觀當前中國的憲制結構，一些憲定機關如全國人大及其常委會、國務院等，可以通過基本法解釋、行政指令甚至憲法解釋、基本法修改等方式在大灣區建設實踐中發揮作用，但大灣區建設領導小組的定性導致其難以長期從事法律衝突協調工作。首先，在立法方面，特別行政區享有立法權，本地立法要報全國人大常委會備案，但備案不影響法律生效，全國人大常委會可將不符合基本法關於中央管理的事務以及中央與特別行政區關係條款的法律發回。其次，從法律實施層面來看，除國防、外交以及其他不屬於特別行政區自治範圍的全國性法律外，其他全國性法律也缺乏在特別行政區實施的進路。最後，在司法層面，特別行政區享有獨立的司法權和終審權，粵港澳三地缺乏共同的上級司法機關。有鑒於此，大灣區建設雖納入中央的頂層設計，但頂層設計的機制沒有高位階的法律規範，考慮到粵港澳三地間的法律衝突問題長期存在，因而需要在大灣區建設領導小組外建立一項完善的頂層設計的協調機制——粵港澳大灣區立法協同機制。2020 年 12 月 11 日下午，第二次粵港澳大灣區法律部門聯席會議在線上舉行。圖為香港特區政府律政司司長鄭若驊資深大律師(前排中)在聯席會議上發言在以往「一國兩制」的實踐中，港澳基本法長期充當內地和港澳「防火牆」的角色，在一定程度上迎合「井水不犯河水」的管治思維。然而，「一國兩制」不是過度強調「兩制」，「一國」的融合才是該制度的要義。因為，中國尚未恢復對港澳行使主權時，內地與港澳本來就是「一國兩制」。而且，即便自港澳被殖民統治以來，「兩制」一直是區隔內地與港澳的堡壘，但同在一個主權國家的「一國」性從未喪失，中國歷屆政府亦從來沒有承認英葡對港澳的主權。因此，全面準確貫徹「一國兩制」，方可為粵港澳大灣區建設夯實與新時代相契合的法理基礎。正是由於過去片面側重「兩制」性，導致在制定許多國家政策時並沒有預料到港澳回歸後，與內地互利合作的需要將不斷上升，也長期缺乏港澳和內地「一盤棋」的管治思維。當遭遇難以處理的管治危機時，只能依託全國人大常委會行使重大事項決定權作出一些重要的決定。例如，儘管連貫內地與香港的交通大動脈——廣深港高鐵「一地兩檢」工程已經成功落地，但該工程由於沒有任何憲制性文件的明確規定，整個實施過程備受香港法律界的質疑，落地歷經千辛萬苦，幸得全國人大常委會出台合憲性的決定方逐漸平息爭拗。這在一定程度上反映出粵港澳大灣區立法協同機制的必要性。隨著立法法的修改，目前，粵港澳大灣區內的立法主體在不包含中央的前提下共有十二個，有特別行政區立法權、省級的立法權、經濟特區的立法權、設區的市的立法權，立法主體和許可權錯綜複雜。而粵港澳大灣區城市間合作在跨境的情況下必然觸及中央事權，比如互聯網的跨境合作必然涉及國家安全體制，此類事項並非大灣區各地能自主處理。鑒於此，粵港澳大灣區立法協同工作舉足輕重。在不觸及中央事權的情況下，粵港澳大灣區內部長期處於行政區隔狀態，環境保護、知識產權、社會民生、金融合作、法律服務等問題，跨區域合作尚未完全展開，許多地方性法規只涉及到本行政區域，往往不會與其他城市達成某一事項的跨市法律規範。這種情況極其不利於各種生產要素在大灣區內有效流通。事實上，保持一定的地方特色是立法法修改的本意，但某種程度而言與大灣區城市群建設趨同是相違背的。綜前所述，可由粵港澳大灣區內的各立法機構經協調後建立大灣區立法協同機制。當然，這一過程應尊重各地的立法權，尤其是經濟特區立法權，盡最大努力凝聚共識，促進共贏。為實現中華民族偉大復興的中國夢的共同目標，立法協同機制必然需要合作各方在平等、協商、互信、共贏的基礎上尋求適宜之路。立法協同機制具有許多可能性和想像空間，在依法推進地方立法創新的過程中，不應固步自封，也不能顧此失彼，要充分利用特別行政區立法權、經濟特區立法權、設區的市的立法權等立法權的內在優勢，緩和彼此的內在張力，積極破解合憲性審查的障礙與壓力。例如，珠三角九市可先行先試，統一立法步伐，共同就大灣區所需的制度保障進行協調，攻破市場堡壘。在這一過程中盡可能避免差異化，促進同等化。在珠三角九市整體形成對大灣區立法協同的成功經驗的基礎上，由大灣區立法協同機構對珠三角九市與港澳的立法體系進行銜接。如此為之，粵港澳大灣區合作各方方能在利益融合的帆船上迎接每一個巨浪。二、釐清軟法的法律效力軟法是與作為現有法律淵源的硬法相對應的學術概念，儘管並非屬於憲法和立法法所明文規定的法的類型，但從廣義以及學術的角度來看，軟法也屬於法的一種類型。法國學者弗朗西斯．斯奈德較早對軟法進行定義，他認為，軟法是指原則上無約束力但有實際效力的行為規則。羅豪才認為，軟法是一種法律效力結構未必完整、無須依靠國家強制保障實施，但能夠產生社會實效的法律規範。毋庸諱言，軟法在區域經濟一體化中具有不可替代的地位和作用，區域府際合作離不開軟法治理。粵港澳大灣區建設自不例外。石佑啟和陳可翔認為，大灣區治理主要適用以協商性、柔性、便捷性為主要特徵的軟法，以指導性文件為例，可包括《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020）》、國家「十三五」規劃綱要、國務院政府工作報告、粵港澳府際協議、CEPA及其補充協議等。他們進一步指出，軟法可突破「一國、兩制、三法域」以及傳統行政區劃等多重因素的束縛，彌補硬法滯後性、剛性引起的制度缺位與失靈，促進中央與粵港澳地方政府對區域公共問題進行溝通協商，在平衡各方利益的基礎上謀求共識。陳洪超、張春楊、王琳主張以軟法為重要抓手，健全灣區軟法治理框架，發揮軟法多元治理的「功能約束」，著力建構軟硬法協同化發展格局。王紫零認為，軟硬兼施的混合法模式是我國解決公共問題的基本模式，歐盟通過軟硬兼施、剛柔並濟的混合法機制進行公共治理，實現了高度的區域一體化，深入研究粵港澳緊密合作中的軟法運行機制意義重大。總體而言，從研究規模來看，相對於運用硬法視角探索粵港澳大灣區行政法治協調而言，軟法視角的研究較少，但呈現逐步上升趨勢。從學術觀點來看，學者們普遍認可軟法在粵港澳大灣區法治建設中的重要作用，並初步構思治理進路，但尚未系統闡釋軟法在其中的法律效力問題。這裡重點討論府際協議和規劃綱要的效力問題。長期從事內地與港澳合作法律問題研究的學者一般認為，粵港澳大灣區建設屬於特殊的府際合作，但因其缺乏相應的法律依據，此合作行為並非法律行為，不屬於法律調整的範疇。換言之，粵港澳大灣區建設的法律基礎不牢固。截至目前，與粵港澳大灣區建設有關的一系列府際協議（或稱區際合作協議），無法從憲法、基本法、立法法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法等憲制性文件找到明文根據。更進一步而言，系列大灣區府際協議一般沒有明確政府主體間的權利義務以及相應的約束機制。這在某種程度上強化大灣區府際協議的無約束力。然而，粵港、粵澳合作框架協議以及大灣區合作協議都是在習近平主席（前兩者簽署時為國家副主席）見證下簽署的，可以說系列府際協議得到了中央的支持，只是在法律上沒有獲得形式上的授權。另外，大灣區的合作聯席會議雖然經過國務院批准，但在憲法、基本法、立法法等憲制性文件依然找不到依據，任何一方不遵循這種協議，理論上也無法要求其承擔法律責任。在內地，國務院統一提出要求和任務，即能在珠三角九市落實，但是在特別行政區不具有法理上的正當性，相關協議的實效難以保證。如何合理解答府際協議的效力問題，將直接影響大灣區建設的實效。從法理上看，粵港澳系列府際協議若無法律效力，那麼這些由三地政府簽署的文件有何在法律上的作用？因此，從法律效果上只能推定其有法律效力。如果合作過程中發生糾紛，作為中央政府的國務院會事實上出面協調或裁決，採用協調這一方式時往往是通過內部會議，不對外公開，這種「秘密式」的協調形式與「一國兩制」具有一定政治敏感性存在關聯，但是，不能因為府際協議在實踐中內部糾紛解決機制的不公開而否定協議本身的實質約束力。鑒於此，府際協議是否為中國法的淵源並非首要問題，關鍵在於其在實踐中是否具有某種施政上的法律效力。其次，框架協議在港澳要真正執行，須經立法會批准，成為規範性質的文件，其內容才具有規範性。換言之，合作協議本身具有產生規範的能力，能夠在實踐中推動立法，而立法的義務，歸於港澳立法會。當然，在遭遇極為棘手的跨境合作事項時，全國人大常委會作為最高國家權力機關有必要為府際協議確立合憲性的基礎。廣深港「一地兩檢」的合作協議便是通過此種路徑獲得香港立法會的支持，完美地實現了由府際協議轉化為特別行政區法律。因此，為進一步推動大灣區法治化，國家需要明確府際合作的文件是具有法律約束力的。除了從府際協議具有實質意義上法律效力進行證成外，實際上，還可從府際協議蘊含的憲法精神尋找法律基礎。毋庸置疑，中國憲法作為一部任務型憲法，是圍繞現代化建設設立的，一切有利於現代化建設的因素都會得到鼓勵和推動。憲法序言規定「國家的根本任務是，沿著中國特色社會主義道路，集中力量進行社會主義現代化建設」。基於政治體制原因，一些牽動全局性的問題可通過先行試點的方式獲得經驗後，再通過全國人大及其常委會而轉化為法律制度。再者，我國憲法序言的最後一段說，「本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮鬥的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力」，也就是說，中國憲法不僅具有規範性，還具有目的性和任務性。憲法的根本任務本身不具有規範性，憲法是任務趨向的。過去，國家制度的改革多在局部地區先行先試，這是中國憲法變遷的重要方式，也是中國憲法生命力的表現形式，不能說憲法沒有明文規定，就否定某一制度改革的合憲性。從規範性角度看，憲法規範似乎被違背了，但實際上「指代不明」正是憲法生命力的具體表現，也是憲法精神的核心意蘊。以「一國兩制」的實踐為例。毫無疑問，「一國兩制」的制度設計在很大程度上突破了以往主流的憲法理論，以至於有些學者所認為的「一國兩制」成了「主權矛盾」的產物，特別行政區只能是特例。誠然，享有高度自治權的特別行政區的某些權力還高於聯邦國家下的州，如享有獨立的司法權和終審權，而後者僅具有司法權，不具有終審權。但不能因為理論跟不上時代的發展而否定實踐本身。應當明確，法學理論是從實踐中來，而非決定實踐。否則，理論的僵化將會葬送大灣區建設。在粵港澳大灣區建設（之前是港澳珠三角區域合作）的過程中，國民經濟和社會發展規劃綱要（以下簡稱「規劃綱要」）作為一項特別的「法律」基礎，在促進粵港澳合作上發揮著中流砥柱的融合作用。可以說，許多大灣區建設的目標任務、重點難點、基本原則均出自於「規劃綱要」中的具體表述，在某種程度而言，港澳及珠三角九市在推進大灣區建設的過程中或多或少受到「規劃綱要」的影響，各地政府的施政方案體現得尤為明顯。因此，明晰大灣區的法律基礎，「規劃綱要」的性質、效力及其合憲性審查成為一個不得不探討的重大問題。這個問題主要包括三個維度：一是中央制定的「規劃綱要」對地方的約束性問題。從過去內地施政的慣例而言，各地的「規劃綱要」制定得稍早於中央，這就導致中央「規劃綱要」對地方的指導性變小，在某種程度上甚至演變成為地方「指導」或者「約束」中央，中央「規劃綱要」或難以取得理想的執行效果。因此，國家有必要變革現行的「規劃綱要」制定體制，確保中央「規劃綱要」的約束性，為大灣區建設保駕護航。二是「規劃綱要」在港澳的合憲性。以往的計劃綱要均沒有將港澳納入具體的計劃路線，僅是「蜻蜓點水」式重申中央對港澳的政策立場。港澳回歸後，從「十一五規劃綱要」開始，「規劃綱要」將中央支持港澳的政策、措施直接納入國民經濟和社會發展規劃中，「十二五規劃綱要」更以專章的形式增加港澳在其中的分量。那麼，在「一國兩制」下，「規劃綱要」對港澳是否具有一定的法律效力？答案是顯而易見的。將港澳納入「規劃綱要」在某種程度上彰顯中央全面管治權，中央進而依據「審查和批准國民經濟和社會發展計劃」的憲法許可權對港澳行使權力。從程式而言，在中央制定「規劃綱要」的過程中，港澳特別行政區政府主動與全國人大互動，並提出若干意見，中央對港澳行使基於憲法的規劃權由於特別行政區政府的同意而獲得了合法性或者合憲性。這就從雙重維度為「規劃綱要」在港澳的適用奠定憲制基礎。三是「規劃綱要」的權威性問題。「規劃綱要」由財政經濟委員會起草並經審議後由全國人大批准雖是法定程式，但終究涉嫌「既做裁判員，又做運動員」。因此，由具有具體實施合憲性審查職能的憲法和法律委員會作為無利害關係的第三方進行審查有助於提高「規劃綱要」的權威性、合憲性。總之，在實踐「規劃綱要」中彰顯任務型憲法的精神——通過加快經濟發展步伐與完善政治、文化等體制建設貫徹民主、法治、平等的憲治理念，通過「規劃綱要」實現規範價值。由於「規劃綱要」具有宏觀性、整體性與抽象性，規劃任務往往牽涉多個主體，可參照較為靈活的憲法修正案審查標準，即審查其是否符合憲法核，若明顯違反憲法核，如偏離國家現代化路線、否定市場經濟等，憲法和法律委員會與財政經濟委員會討論後，可作出不合憲的判斷，並建議後者根據實際情況修改。三、以合憲性審查促進生產要素跨境流通2018年第五次修正憲法後，中國建立起以全國人大常委會為審查機關，以憲法和法律委員會為具體實施審查的職能部門的合憲性審查模式，這標誌著全面依法治國的新形勢下憲法監督工作終於邁出艱難的一步，它是在總結新中國成立七十年來法治經驗的基礎上有別於西方的憲治路徑。回顧中國憲法監督之路，雖然《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》、勞動教養制度等與憲治不相容的因素相繼被消除，但憲法作為治國安邦總章程的硬實力尚未充分彰顯，一些不合憲的法律規範時而出現，折射出憲法和法律委員會在新時代下合憲性審查工作任重道遠。從合憲性審查的基本要求來看，地方層面的立法文件既要符合憲法核，亦要符合憲法條文或者憲法精神方能合憲，遠高於中央立法文件的審查程度。因為，中央的立法文件從國家大局的層面進行規定，往往較為籠統，且考慮到不同地方的改革發展需要，不能對其展開較為嚴苛的合憲性審查。而地方層面立法文件的制定是依據中央層面的立法，地方管轄的內部差異小，規範法律問題的統一性高，為保持與中央立法的統一性、系統性，避免地方保護主義的產生，合憲性審查工作有必要對其作出嚴苛的要求。在粵港澳大灣區建設新時代下，作為肩負著融入大灣區建設時代使命的地方法律規範——特別行政區法律的備案審查問題將會提上議題。以往由全國人大常委會港澳基本法委員會具體承擔特別行政區法律的備案審查工作（主要是依據基本法），但如今憲法和法律委員會成立以後，是否要把特別行政區法律的備案審查納入其工作範圍成為必須考慮的現實問題。特別行政區法律備案審查的基準是基本法關於中央管理的事務和中央與特別行政區關係的條款，但是現在粵港澳大灣區建設的合作背景下，若特別行政區法律機關制定違背國家市場統一等國家戰略的法律，是否可對其進行合憲法、合基本法審查，值得學界進一步深思。當前，內地許多行業的准入門檻不斷降低，而港澳相應行業卻一如既往，單邊的合作註定整體的效益不高，甚至容易引起一方基礎公共資源的流失，從而引起該方怨聲載道。例如，珠三角九市持續放寬港澳居民進入律師行業的要求，而港澳律師業卻遲遲不願鬆口，這容易引起珠三角九市律師群體的不滿。從長遠而言，單向的市場開放並不利於調動內地民眾踴躍參與大灣區建設，更不利於國內市場的高度融合。而且，在此過程中，許多政策往往帶有某種程度上的「超國民待遇」。一些部門對待港澳的觀念往往是，若無「超國民待遇」措施的落地，似乎難以吸引港澳居民到珠三角九市發展。然而，這種措施制定的路徑依賴，勢必招致內地民眾的頗有微詞。積怨太多，恐生質變。這是管治港澳工作中需要提前預防的基本點。誠然，問題的關鍵並不在於「超國民待遇」，而在於過去內地過度將港澳居民參照外國人士進行管理，以至於港澳居民在感觀上誤認為自己是有別於中國公民的，如港澳居民只能到醫院的國際醫療部看病、港澳居民無法報考內地公務員等等都從情感上將港澳居民置於一種身份隔離狀態。今後管治港澳工作不能只停留在刻意提供優惠待遇，而在於如何落實憲法上的平等原則，讓港澳居民真正成為法律意義上的中國公民。為有效推動港澳融入國家發展大局，憲法和法律委員會在特別行政區法律的合憲性審查上應有所作為。首先，憲法和基本法共同構成特別行政區的憲制基礎，以及基本法乃憲法規範的重要組成部分，從這兩個大前提出發，憲法和法律委員會對特別行政區法律進行合憲性審查理由充分。其次，從憲治原理的角度而言，港澳特別行政區法律體系長期與內地區隔，既不利於中國作為一個主權國家法律體系統一的需要，亦不利於「一國」與「兩制」實現良性互動。港澳不實行社會主義制度，並不意味著排除國家統合層面上的其他制度，如港澳與內地均實行市場經濟，這就可在經濟制度上取得突破，以最終達至國家市場經濟法治的統一。再如港澳與內地可共建中國非物質文化遺產制度，就共同擁有部分非物質文化遺產，申報世界非物質文化遺產。鑒於此，當下如火如荼的粵港澳大灣區建設，關鍵在於多措並舉，使人流、物流、資金流、資訊流等生產要素的法律制度趨於統一，而非各自設置門檻。最後，「一國兩制」二十多年的生動實踐仍未建立由中央主導的違反基本法審查制度。港澳司法實踐中，往往由司法機關自行對違反基本法的法律進行審查，這就削弱了中央在其中的作用。因而，於法理以及制度實踐的正當性來看，憲法和法律委員會有必要將涉嫌違反憲法、基本法的特別行政區法律納入合憲性審查的範圍，建立法律備案審查機制以及違反基本法審查制度。在法律備案審查機制上，特別行政區的立法機關可將制定的法律，或者特別行政區政府與其他地區的合作安排（如內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施「一地兩檢」的合作安排）上報憲法和法律委員會備案，憲法和法律委員會以是否符合「中央管理的事務及中央與特別行政區關係」的憲法和基本法標準，對港澳特別行政區法律或者合作安排進行審查後向全國人大常委會提出合憲性審查意見，全國人大常委會在徵詢基本法委員會後決定是否發回港澳。在違反基本法審查制度上，涉港澳訴訟案件中的原被告、審理法院均有權向全國人大常委會提出違反基本法審查的申請，全國人大常委會將申請轉交憲法和法律委員會進行合憲性審查，後者審查後將意見上交全國人大常委會，全國人大常委會在諮詢基本法委員會後將結論函告提請違反基本法審查的主體。總之，這樣的銜接機制是完全符合憲法和基本法，基本法委員會的徵詢地位並未被動搖，因為在全國人大閉會期間，憲法和法律委員會受全國人大常委會領導，所作出的任何合憲性審查決定均由全國人大常委會對外公布。而且，銜接機制的建構有助於將特別行政區法律置於國家發展大局中考量，滲入更多的「一國」性。本文係國家社科基金重大項目「港澳基本法實施的相關機制研究」（項目編號：14ZDC031）的階段性成果，發表於《紫荊論壇》2021年1-2月號第75-82頁

溫卓毅 I 嶺南大學政策研究院、亞太老年學研究中心研究助理教授楊嘉文 I 嶺南大學亞太老年學研究中心研究助理《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處近五年來內地來港人才有約11萬人之多，多數是學歷較高的專業人士，是香港中產階級的重要組成部分。2020年5月到10月，筆者對此群體做了一個調查和研究項目，總結出此群體相對年輕，學歷高，對香港政府政治信任比較高，政治取向價值多元，但苦於沒有適合的政治參與和政治表達的渠道。筆者呼籲港府應多聆聽內地來港人才的聲音。2019年，《逃犯條例》修訂事件不斷發酵，引發政治爭議，外加新冠疫情雙重打擊，特區政府的管治及施政，面臨前所未有的挑戰，民眾猛烈抨擊政府並質疑推行的任何政策。特區政府亟需復和香港社會，重建管治認受性。內地來港人才是香港中產階級的重要組成部分，但其政治態度長期以來未被重視。在復和香港社會，重建管治認受性的過程中，需要重視內地來港人才的政治信任與參與，令他們與香港本地中產階級一樣，發揮穩定社會的作用。內地來港人才：被忽視的香港中產階級香港作為全球城市，有各項優秀人才引進計劃，補充本地勞動力。來自中國內地的留港學生與海外回流的內地人才，佔據境外優秀人才的主要部分。入境處資料顯示，2019年有近2.5萬內地人通過優才、專才等五項計劃來港工作，5年間更有超過11萬內地人才來港。內地在港人才往往擁有本地或海外高等學歷，具有香港所需而又缺乏的特別技能、知識或經驗，是典型的中產階層，亦是社會穩定、促進消費的重要群體。然而，社會較少聽到內地來港人才對政府施政的意見和聲音，對他們的處境不甚了了。社會輿論更多關注政治經濟地位稍遜的新移民家庭、跨境學童、雙非子女，乃至港漂學生的情況。為了了解內地來港人才的心聲，筆者於2020年5月至10月期間，透過聚焦小組及個人訪談訪問了30位內地來港人才，及後透過網上問卷訪問了另外300位內地來港人才 。當中接近9成受訪者年齡介乎18-39歲，超過一半在2014年或之前來港，約三分之一受訪者已成為香港永久居民，超過四分之三受訪者擁有碩士以上學位。受訪者來港前常居地涵蓋內地主要省市，在香港任職於主流經濟產業。信任中央政府多於特區政府在訪問中，受訪者受邀按信任程度為中央政府、家鄉地市級政府和香港特區政府排序。結果顯示，受訪者最信任中央政府，對特區政府的信任度稍高於對家鄉地市級政府的信任度。問卷調查結果顯示相同。以1-6分評價對中央政府、內地地方政府、香港特區政府的信任程度時，中央政府得分為4.34分，香港特區政府緊隨其後有4.02分，內地地方政府有3.8分。經歷《逃犯條例》修訂引發的社會運動事件、新冠疫情爆發，再到香港國安法頒布，受訪者也明言，對特區政府的信任度不斷下降。受訪者表示，中央政府可最大程度保護國人，權威性高且強有力，也認為中央政府一定會為其謀福利。相比於家鄉地市級政府，更加信任特區政府的受訪者表示，家鄉地市級政府話事權小，特區政府擁有更多的管治權，能夠在建設香港時發揮作用。而且，受訪者認為特區政府施政過程較為透明，會傾聽民意。相比之下，家鄉地市級政府沒有同市民直接對話，缺乏透明度和問責性。同時，受訪者也認為，當中央政策與香港民意發生衝突時，特區政府沒有起到調和的作用。受訪者以疫情防控為例，認為特區政府封關慢、無力穩定口罩供應，形容政府反應慢，執行力弱。 參與渠道少、效能感低2014年及2019年的社會運動令內地來港人才遇到了政治分歧。有受訪者表示自己受到很大衝擊，如暴力帶來的恐慌感、中西方價值觀的衝擊以及內地與香港信息不對稱引起的自我質疑。受訪者亦表示，在內地時，對政治較為冷感。來到香港後，公民意識與政治參與意願都日漸增加，但是似乎自己對特區政府施政沒有發言權，缺少合適的參與途徑。2019年區議會選舉期間，有受訪者表示自己曾去助選，希望通過區議員發聲，但過程中感受到香港社會政治撕裂嚴重，感到灰心。隨著互聯網的發展，民眾逐漸將新媒體作為非制度化政治參與的工具。新媒體除了能令民眾獲取即時新聞，還建構了表達意見的平台。有內地來港人才透過網絡參政議政，比如政治眾籌、參與網絡聯署反暴力。受訪者表示，他們與本地人的媒體使用習慣不同，同一件新聞事件可能存在截然不同的報導取態。香港人常用Whatsapp、Facebook與Instagram，內地人則用微信、微博。因此，造成了雙方網絡空間的差異，亦影響了內地來港人才的政治參與。例如，特首林鄭月娥在Facebook及Instagram均有開設個人帳號，並不時通過Facebook Live攜各司局長與民眾對話，探討如何解決香港面對的問題。香港市民可通過在線留言的方式與政府官員對話。而內地來港人才則並非對此類網絡溝通方式都能適應。結論坊間輿論認為，內地來港人士政治立場較為保守，傾向支持建制派。但訪問中發現，內地來港人才固然有樸素的愛國情感，但同時對時政也有自己的思考和分析，一定程度呈現出價值多元的取態。最重要的是，無論大家來自何方，都在香港這片土地安身立命，都希望同舟共濟、安居樂業。所以，香港政府未來的施政不妨多聆聽內地來港人才的聲音，令他們有機會發揮中產階級社會穩定器的作用。本文發表於《紫荊論壇》2021年1-2月號第73-74頁

 宋小莊 I 全國港澳研究會理事、深圳大學港澳基本法研究中心教授 《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處面對2020年肆掠全球的新冠疫情，世界各國有三種不同應對方法，分別為中國以「清零」為目標的積極抗疫、以美國為標誌的消極抗疫、以英國早期為代表的「群體免疫」。香港作為一個只有750万人口的極小經濟體，應當摒棄美國式消極抗疫，香港有條件也有責任積極抗疫，儘早作全民檢測，實現「清零」和通關，拯救經濟和民生。應對疫情的三種模式 最近醫學資料顯示，2019年底新冠肺炎病毒同步襲擊世界不同地方。對自然界產生的病毒，人類應當採用最優的方法，但不同國家和地區卻以各種不同的理由，採用不同的應對方法。中國是《孫子兵法》作者的故鄉，採用了《孫子兵法》的對策。《孫子兵法》裡《形篇》寫道：「昔之善戰者，先為不可勝，以待敵之可勝。」這是說，要創造條件，立於不敗之地，等待勝敵時機。中國積極應對疫情，甚至不惜封城，阻斷病毒擴散、傳播；積極治療，除西醫藥治療之外，也採用中醫藥治療。同時加緊研製疫苗。對病毒本身，要求「清零」，隔離所有染疫者，實行「內防蔓延，外防輸入」的政策。中國採取積極防禦的方略，雖然管制和檢測耗費，但換來百姓安心、經濟運作、GDP增長，抵消了花費。這是第一種模式。美國採用消極防禦的方針。雖也救治染疫者，但不夠積極，未能盡力阻斷病毒擴散、傳播，也沒有「清零」計劃，但對研發、製造疫苗還是重視的。早在2020年4月，美國就制定曲速行動計劃（Operation warp speed），集中內外醫療力量，以100億美元資金研製疫苗。這是第二種模式。受美國影響，不少國家和地方採用這種模式，但它們沒有疫苗的研製力量，就想辦法按照現行體制進行防範。如香港就根據第599章《預防及控制疾病條例》的舊章，結合新的情況，制定相應的規例，實施限制群組聚集、強制某些業務及處所檢測、要求若干人士強制檢測、對外國入境強制檢測隔離等措施。第三種模式是無所作為模式，向病毒投降，無所謂防禦。這是英國初期曾實行的模式。這一模式在英國首相約翰遜染疫後，逐漸被其本國和其他原來也相信「群體免疫」的國家拋棄。這種模式在18-19世紀時提倡可以理解，當時醫學對傳染病的認識還很膚淺，人類對疫苗還沒有認識，只知道染疫者如果不死就可以免疫。雖然人類可以等待疫苗的研製成功，但在等待期間，不排除有交叉感染，增加了染疫率和死亡率。如果在病毒傳播初期就鼓吹「群體免疫」，是不合時宜的。對可能死去的40%的染疫者，沒有盡到「救死扶傷」的責任，這是對人類文明的極大諷刺，是對醫學科學的殘暴踐踏，是國家責任的無情放棄，也是人類在處理人和自然關係方面的重大過錯和教訓。以上說明，第三種模式，過於消極，有違「天行健，君子當自強不息」的哲學。第一、二種模式的根本區別在於是否「清零」。香港特區政府2020年的施政報告曾說力爭「清零」，但特區政府認為是口號，又說全民檢測難保證「清零」，甚至說沒有科學依據。 2020 年 12 月 6 日，香港特區行政長官林鄭月娥到訪設於坑口社區會堂的社區檢測中心全面檢測方能做到「清零」以為檢測沒有作用，檢測到某人沒有病毒，只是一刻而已，下一刻也可能染疫。這不無道理，但這種理解是靜態看問題，他們不理解的是，一刻是多長時間。如果未作全面檢測，那一刻可能很短，可能幾小時，也可能幾天。但假如能在較近時間內進行全面檢測，找到核酸檢測陽性染疫者進行隔離，這樣未被隔離的染疫者就很少，那「一刻」就可以大大延長。簡單來說，「清零」就是通過全面檢測的手段，發現未求醫的染疫者，進行隔離治療，以減少染疫者。定期或不定期重複這個步驟，原來未被發現的染疫者就會被發現，經過隔離治療，就會驟減。經過兩次或以上全面檢測，就可以達到染疫者最終「清零」或趨零的目標。這樣政府就可以發出「健康碼」給需要出行的人，社會經濟生活也就可以恢復正常了。這對民心有莫大的激勵作用，是值得算一算的政治帳和經濟帳。以香港為例，總人口有750萬，現經求醫檢測知道的累積染疫者有8千多人，但這可能並非全部。假設剩下的未被發現的全部染疫者是X，經過一次全面檢測，假設95%X被找到，但又有5%X的新染疫人（這是對外來入境者檢疫、隔離不力的假定），染疫者就剩下10%X。過一段時間，再做第二輪全面檢測，又找到90%剩下的染疫人，染疫者就剩下1%X。過一段時間，再做第三輪檢測，染疫者就剩下0.1%X，就可以趨於「清零」。外來入境者需要隔離檢疫14天，中央為了幫助香港，派出醫療隊協助檢測，並改建有千餘床位的方艙醫院應急，就是為全面檢測時染疫者猛增時提供必要床位。有人認為浪費資源，每次要檢測全部人口，勞民傷財。但為民眾健康，不得不勞民，傷財則未必。世界著名醫學期刊《刺針》（The Lancet）介紹10人一組的檢測安排。750萬人全面檢測不必使用750萬件核酸試劑，按10人一組只需要75萬試劑，假設現在香港未被發現的染疫者有5,000人，分別在5,000組內呈陽性（作最不利估計），則有5萬人還不確定，還需要5萬件試劑，總共80萬試劑就可應對750萬人（含其中5,000名染疫者）的全面檢測，並把全部染疫者都找出來。如香港有750萬件試劑，就可進行8-9輪全面檢測，時間也大大縮短。青島有1,000萬人口，5天可以全面檢測一次，依樣畫葫蘆，香港也能做到。施政報告說私營檢測機構每天可處理10萬人檢測，加上公營檢測機構，估計達到30萬人。假定10人一組檢測，加快8-9倍速度。第一輪3天檢測完畢，等待核酸檢測陽性樣本出現，再對5萬人做第二輪檢測，1天完成，發現剩於的5千名染疫者，一周可以完成全面檢測。若干次的檢測費用，與受疫情影響的行業和個人的救濟而言，恐怕是微不足道的。上述計算，自屬淺層問題。但特區政府否認全面檢測，卻是深層次的。例如：缺乏判斷重大事件性質的能力，把公共衛生事件當作私人看病的人權問題；欠缺知人善任的眼光，離地的意見可被採納，但卻未能吸納內地經驗、社會呼聲；怯於膽略應對社會反彈，擔心全面檢測被司法覆核，擔心有人發動杯葛而無懲治之法，擔心市民消極抵制而無後續之策等等，不一而足。要解決好抗疫這個根本性問題特區政府可能誤解了「清零」和「內防反彈（擴散），外防輸入」的關係，以為「應檢盡檢」就可以實現「清零」目標，沒有意識到，在沒有疫苗和特效藥的情況下，「應檢盡檢」未必可以應對社會公共衛生危機。如果在方艙醫院改建之際，香港推行全面檢測，第四波疫情就不會爆發，這並非馬後炮。有些不願意全面檢測的國家如美國、印度等國，有令人憂慮的事例可證。在有能力、有條件作全面檢測的情況下，卻只作了自願性、針對性檢測，失去了難得的時間和機會。現在研製出了疫苗，但疫苗來到和實現接種都有一個過程，有先來後到問題。所有染疫者未必可以接受疫苗，如果後來發現有不合適接種疫苗的染疫者，再隔離治療，可能就太遲了。實驗室條件下的疫苗，與實際情況下的接種，可能有不同效能，應當防患於未然。特區政府現就應當亡羊補牢，儘早作全面檢測，找到全部的染疫者進行隔離治療。如果很多人在等待接種期間染疫，政府就很難向廣大市民交待。2020 年 12 月 6 日，香港特區行政長官林鄭月娥到訪設於坑口社區會堂的社區檢測中心特區政府認為「全面檢測」不科學而不可行，這個認識是不科學的，缺乏事實根據和邏輯推敲。目前香港疫情的危機是對個別和具體問題過於重視，對整體和關鍵問題過於輕視。對經濟民生問題表面上關心，實際上不重視。染疫人人派5,000港元，但不按既定的救濟措施進行救濟。限聚令緊了又松，松了又緊，多次反復，無所適從。誰也不能否認，港人避疫內地，人數不斷增加，就是對特區政府防疫能力不信任的表現。對經濟民生和未來發展等問題，政府決策過於簡單化。抗疫根本性問題不解決，任何經濟民生問題也就解決不好。對疫情、檢測、疫苗、治療、抗疫等種種情況，特區政府要有宏觀中肯分析，才能駕馭大局，事半功倍解決問題。本文發表於《紫荊論壇》2021年1-2月號第69-72頁

   水志偉 I 團結香港基金助理研究總監  溫    韞 I 團結香港基金助理研究員  顏    彤 I 團結香港基金助理研究員《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處香港的大學基礎科研成就卓越，但技術轉移一環薄弱，難以將科研成果的「寶藏」有效轉化為具有重大社會及經濟效益的產品和服務。香港需要加強院校的技術轉移能力，締造一個蓬勃的科創生態，構建國際科研創新基地，團結香港基金就此提出七大建議。加強粵港澳大灣區在技術轉移領域的合作，使香港更多獲益，也是必須努力的重點方向。本港大學技術轉移明顯落後於世界頂尖大學除了肩負教學和研究這兩項傳統使命外，先進經濟體的大學對知識轉移這第三項使命愈加重視。知識轉移是推動創新的動力，能將實驗室產生的知識轉化為產品或服務，從而為整體社會帶來經濟和社會效益。世界上許多顛覆性技術來自大學的基礎研究。牛津大學的研究人員以亞歷山大．弗萊明發現的青黴素為基礎，研發出能挽救生命的青黴素。香港的大學亦發展出不少顛覆性技術。例如，香港中文大學（中大）盧煜明教授研究出無創產前診斷技術，能測試不同的基因疾病，孕育了初創企業雅士能基因科技公司。同樣來自中大湯曉鷗教授創辦了商湯科技，專門發展人工智慧演算法，現已是全球最具價值的獨角獸公司之一。香港科技大學（科大）李澤湘教授及其學生汪滔創立了領先全球的無人機製造商大疆創新。香港的大學佔全球被高度引用的研究人員的 1.01%，顯示出本港的基礎研究在國際上的影響力十分出眾。2018年，高等教育界佔本港整體研發開支50.4%（佔245億港元總開支中的124 億元），而英國、新加坡、美國及中國內地院校所佔比例分別僅為 23.6%、 17.8%、12.9% 和 7.4%（圖一）。這充分顯示，大學在本港研究和創新體系中舉足輕重，成為推動香港成為創新之都的關鍵因素。圖一:不同地區高等教育機構的研發開支佔當地總研發開支的百分比(2018 年）但前沿科技只有轉化為產品或服務，才能造福社會，當中的關鍵在於技術轉移。麻省理工學院、史丹福大學、牛津大學分別於1945年、1970年、1988年就成立了技術轉移辦公室，本港科大、理大、港大、中大分別遲至1991年、2000年、2006年、2009年才成立技術轉移辦公室。本港大學技術轉移工作起步較遲，也未受到足夠重視，一系列指標的表現均大大落後於海外同儕。本港大學在知識轉移方面的劣勢在其商品化活動的數據中可見一斑，而商品化正是知識轉移的重要一環。申請專利通常是大學研究成果商品化的第一步，而獲批專利數目反映了大學利用開發創新技術為社會帶來效益的潛力。大部分香港的大學在國際上獲批的專利總數均明顯落後於英美院校。2019 年，香港中文大學獲授202項全球專利，為本地院校之最；而牛津大學和麻省理工學院分別獲授434及781項專利（圖二）。本港大學獲批的美國專利數也明顯少於先進體大學（圖三）。圖二:不同大學在國際上獲批的專利總數(2019 年)圖三:不同大學獲批的美國專利總數(2019 年)大學成立衍生公司的累計數目，某程度上反映了大學將研究商品化的能力。成立衍生公司不僅需要研究人員能夠創造知識，亦要求他們具備企業家頭腦和技能，這個數字因此亦反映了大學培育商業人才的能力。從圖四的數據可以看出，香港院校設立衍生公司的能力遠遜於英國，本地所有院校的衍生公司總數僅達牛津大學的一半左右。2019年，本港每間大學僅有10至29 間衍生公司正在經營，而劍橋大學及牛津大學分別有109間及145 間。雖然美國的大學沒有衍生公司的累計數據，但名校如麻省理工學院和史丹福大學單在2019年一年中就分別成立了 25間和24間衍生公司。新加坡國立大學於 2018/19 學年亦成立了25 間衍生公司。美國和新加坡頂尖學府一年內成立的衍生公司數目，已超過香港許多優秀大學多年來的總和。海外大學在知識轉移的過程中成立了多間著名衍生及初創企業：在美國，史丹福大學孕育了谷歌、惠普及 Snapchat；Akamai Technologies 和 Dropbox 均與麻省理工學院息息相關；哈佛大學則以微軟和臉書為傲。而本港大學的成功案例卻寥寥可數。圖四:不同大學正在運營的衍生公司總數(2019 年)一個更全面反映大學研究成果的商品化能力的數據是大學知識產權獲得的總收入，包括透過專利授權和成立衍生公司所獲得的商業收益。2019年數據顯示，本港所有大學從知識產權獲得的總收入合計為10,010萬港元，遠遠落後於哈佛大學的76,280萬港元和牛津大學的79,910萬港元，不足牛津大學一家的1/7（圖五）。圖五:不同大學從知識產權獲得的總收入(2019 年）研究開支是整個知識轉移鏈的起始投入，而知識產權所得收入則是產出。可是將開支納入考量後，香港與英美之間的差距更為顯著。這項數據亦反映出美國的大學雖從知識產權獲取更高收入，英國的大學卻能從投放到研究中的每一分錢中獲取更大商業收益，而本港大學商品化的能力則不足。2018年，香港大學從知識產權所得的收入僅佔研究開支的0.3%，而劍橋大學和牛津大學於2019年相關佔比分別為5.7%和 15.2%（圖六）。圖六:不同大學的知識產權收入佔研究開支比例(2019 年)在技術轉移上的遲緩發展，是本地大學在推動創新上國際排名不佳的重要原因之一。路透社發布的「2019年世界最具創新力大學」排名，以三大範疇評定在「推動科學，發明新技術，以及為新市場和產業提供動力」方面上貢獻最多的大學：（1）專利申請總和；（2） 專利申請成功率；（3）院校的商業影響力得分。美國的大學在該排名中佔壓倒性多數，在首十名中佔了八個席位。在完整排名中，歐洲院校亦表現不俗，南韓、日本、中國內地及新加坡亦有多間大學上榜，香港卻沒有一間院校能躋身世界百強。香港的大學僅見於地區性的「亞洲最具創新力大學」排名，該排名榜亦是由路透社以與世界排名榜相同的方式編制。 中大、科大和港大在該百名榜中分別位列26、34及54（表一），且在上述三項評核範疇（即專利申請總和、專利申請成功率，以及院校的商業影響力評分) 的分數均偏低。表一:「2019 年亞洲最具創新力大學」部分大學的表現對強化本港技術轉移的七大政策建議香港特區政府近年為發展科創加大投入，但較集中在基礎研究，技術轉移存在嚴重不足。若能填補技術轉移缺口，將世界級的基礎研究轉化為實際可行的產品和服務，可為經濟及社會帶來深遠影響，為香港創造更可期的未來。為此，團結香港基金提出七項建議。建議一：優化評核框架，並將撥款分配與大學表現掛鈎，以培育大學的知識轉移文化。改善大學技術轉移的評核框架及關鍵績效指標，能加強院校對技術轉移的重視程度，促進大學之間的良性競爭，共同構建一個蓬勃的技術轉移氛圍。在技術轉移的指標方面，目前大學教育資助委員會和各間大學收集和公布的數據較海外同儕為少，而大學的指標表現亦不與政府的技術轉移撥款數額掛鈎。這導致一方面難以評定各大學技術轉移的表現，另一方面亦削弱了院校技術轉移的動力。建議教資會仿效英國的高等教育統計局及知識轉移框架，設立一個更全面的數據庫管理數據，建立評核大學技術轉移的關鍵績效指標（KPI），並根據大學在技術轉移的表現來分配其技術轉移的資助金額，以鼓勵院校的技術轉移文化。建議二：增加研究人員在科研成果商品化的靈活性與選擇，以提升知識產權的流動性。香港技術轉移的文化亦頗受限於大學保守的知識產權政策。例如，除非本港的發明者支付昂貴的經費買斷，否則專利屬大學所有。海外的大學則相對慷慨，部分直接容許發明者獲得專利權，亦允許衍生公司以少量股權換取專利授權。在校外執業方面，在全年52週中，目前本港大學教職員每週不能花超過一天時間（包括週末、公眾假期及年假）來從事校外工作。建議本地大學應放寬知識產權及校外執業的相關規定，提供更大彈性，讓教職員有更大動力及空間將其科研成果商品化，有效推動更多研究人員參與其中，發揮香港的科研實力。建議三：透過技術轉移辦公室和技術轉移聯盟促進大學研究商品化。大學應邀請更多專業人士，如商界領袖及投資者，加入技術轉移委員會，以提供多元專業意見，並吸納來自業界和學界的人士加入大學的技術轉移辦公室。各間大學的技術轉移辦公室應組成一個技術轉移聯盟，與技術轉移辦公室形成互補，建立連接大學與業界的平台，整合資源推動大學科研商品化。建議四：加強大學科技初創企業資助計劃。創業亦是將基礎研究商品化的重要一環。政府應改進大學科技初創企業資助計劃：除了為驗證技術可行性及開發產品原型提供無條件資助外，加設第二階段，若初創企業成功獲得私人投資，政府會提供額外的資金，並放寬稅收規定以鼓勵對這些初創企業的私人投資。同時，應促進該資助計劃與香港科學園和數碼港合作，透過與私營孵化器及加速器的結合，使初創企業能充分享用其資源及網絡。建議五：善用未來基金，提供耐心資本和「深科技」投資策略，以培育本地衍生公司。前沿科技的持續研發需要資金的長期支持。香港的科研優勢在於「深科技」，例如生物科技，需要大量研發資金和時間（即「耐心資本」）投入，但能帶來深遠的貢獻。早前，政府宣布將從「未來基金」撥出部分資金，成立名為「香港增長組合」投資組合。若「香港增長組合」能效仿英國IP Group的做法，使用「耐心資本」投資本地大學的深科技，將擴大院校科研成果的影響，帶來新的產業機會，進一步提高香港經濟的長期生產力。建議六：成立一個高層次的科學和發展辦公室，為行政長官及主要官員提供意見，制定公共研發撥款的整體策略，並確保政府部門支持試用嶄新科技。特區政府內部現時並無獨立機構為其提供科學諮詢，難以把握全球創新及產業發展新趨勢，因此缺乏具有前瞻性的藍圖和願景。建議特區政府借鑑美國和新加坡的做法，成立一個科學和發展辦公室，由首席科學與發展總監領導，並邀請學者和科學家加入，為行政長官及主要官員提供建議，制訂公共研發撥款的整體策略，並推動公營機構試用本港的科創成果。建議七：將九龍灣行動區發展為世界一流的創新園區。創新成果的轉化落地離不開商界和業界的支持。但香港科學園、數碼港以及落馬洲港深創科園均遠離兩個核心商業區。九龍東交通便利，鄰近大學和多個研發中心，及位於將軍澳工業邨的數據技術中心和先進製造業中心，同時亦是政府試驗智慧城市等嶄新科技的重要選址。建議特區政府規劃在九龍東構建世界級的創新園區。其中，九龍灣行動區尚未開發的面積較大，政府應劃出九龍灣行動區1/3至1/2的面積，建立一個世界級的創新園區，為擴建科學園和數碼港提供場地，吸引人工智慧及金融科技等公司進駐，並容納技術轉移聯盟、大型研究機構、以及與創新相關的政府部門。加強粵港澳大灣區技術轉移合作《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》對香港、澳門兩個特區在經濟領域的要求是：支持特別行政區鞏固提升競爭優勢，建設國際創新科技中心，打造「一帶一路」功能平台，實現經濟多元可持續發展；支持香港、澳門更好融入國家發展大局，高質量建設粵港澳大灣區。香港在技術轉移領域的拓展，應基於上述主題，進一步加強大灣區的合作，使香港更多獲益。一、要儘快建立粵港澳大灣區技術轉移合作機制粵港澳三方合作目前有大量問題需要解決，包括：缺乏政府高層次的統籌規劃、合作相對零散，創新要素仍未實現跨境便捷高效流動，人才政策亦有待完善，科研經費雙向跨境流動管道有待拓寬，科研設備、樣本跨境使用成本較高，科研資訊跨境交流缺乏平台支撐，創新合作政策有待完善，規則不銜接、資格不互認、標準不統一，三地知識產權跨境合作體系尚不完備等。建議三地強化政府間合作，共同推進重大科學工程、高新技術研發機構、專業化產業園區、成果轉化基地和公共研發平台建設，在區內先行先試具有國際競爭力的科技成果轉移轉化協同機制，合作共建資訊化科研成果展示平台，聯合成立專業的產學研合作聯盟，制定優惠政策措施，共同培育發展環境。二、香港要進一步鞏固提升基礎研究的優勢，為強化技術轉移奠定堅實基礎本港大學的基礎研究具有世界級水準，但仍然需要進一步鞏固提升基礎研究的優勢。香港的技術轉移工作存在缺陷，亦與基礎研究未能更好切合產業結構調整及經濟社會發展的需求有關。《粵港澳大灣區發展規划綱要》（簡稱《綱要》）強調要「建設具有國際競爭力的先進製造業基地」，「培育壯大戰略性新興產業」及聯合打造「具有國際競爭力的戰略性新興產業集群」，「著力提升科技成果轉化能力，建設全球科技創新高地和新興產業重要策源地」。中央要求大灣區主攻以下方向：（1）先進製造業。（2）新一代資訊技術、生物技術、高端裝備製造、新材料，新型顯示、新一代通信技術、5G和移動互聯網，蛋白類等生物醫藥、高端醫學診療設備，基因檢測，現代中藥，智能機器人、3D列印、北斗衛星應用。（3）資訊消費、新型健康技術、海洋工程裝備、高技術服務業、高性能積存電路。（4）新能源、節能環保、新能源汽車。（4）數字經濟和共用經濟。（5）動漫遊戲、網絡文化、數字文化裝備、數字藝術展示，數字創意在會展、電子商務、醫療衛生、教育服務、旅遊休閒等領域的應用。香港如能將基礎研究更多聚焦於以上領域，選准一些國家急需、大灣區急需的顛覆性技術、核心技術作為突破口，並著眼於產業化，為有效實行技術轉移奠定堅實基礎。香港特區政府和科技界也要選准香港本地再工業化、創新科技產業化的突破口，努力形成若干主打產業，以有效帶動高端就業，形成香港新的經濟增長點。香港的16家國家重點實驗室應將基礎研究更多聚焦於國家急需、國際前沿的技術領域。除大學外，香港目前還有香港物流及供應鏈管理應用技術、紡織及成衣、資訊及通信技術、汽車零部件、納米及先進材料等五大研發中心，以及香港科學園、數碼港承擔部分研發工作。應該對上述架構進行評估，是否需要創建新的研發中心，使香港的基礎研究更加切合香港本地產業轉型升級的需要，更加切合高質量建設大灣區的需要，更加切合支持國家建設科技強國的需要。香港特區政府目前對科研的投入仍然嚴重不足，需要進一步加大投入支持基礎研究和科技成果轉化。三、切實加強粵港澳大灣區科技成果轉化基地建設的合作中央在《綱要》中明確提出，「將粵港澳大灣區建設成為具有國際競爭力的科技成果轉化基地」。香港需要充分利用廣東建設珠三角國家科技成果轉移轉化示範區的機遇，與廣東九市加強政策措施的協調，在共建科技成果轉移基地時獲得更多利益。香港應該積極參與優化科技企業孵化育成體系。廣東設立了國家級科技成果孵化基地和粵港澳青年創業就業基地等成果轉化平台，在珠三角九市建設了一批面向港澳的科技企業孵化器，為港澳高校、科研機構的先進技術成果轉移轉化提供便利條件。以東莞松山湖國際機器人產業基地為例，香港高校教授領隊、聯結全球科創資源、提供創業孵化，東莞本地製造業企業、高校提供生產與勞動力支持，深圳科創企業引進相關業務，這些跨地域科創資源通過產業關聯，在松山湖呈現出集聚的空間形態，取得了實質性發展成效。2014年成立以來，該基地先後引進了東莞大疆等近百家孵化實體，孵化成功率近80%。粵港澳三地應突出合作的重點區域，強化深圳河套—前海、珠海橫琴、廣州南沙—黃埔三大創新特別合作區樞紐功能。香港應與澳門一起向中央積極爭取，進一步落實大灣區內港澳科創企業享受同等國民待遇。香港特別需要加強本地科技成果轉移基地建設。要探索廣東珠三角九市與香港雙向轉移轉化科技成果的新模式、新路徑。要強化香港科學園、數碼港、港深創科園區及九龍東新建創科園區的孵化功能。若大灣區以至全球的科技成果能在香港轉化，創新科技帶動香港本地的產業、就業結構升級，有利於推動香港經濟社會發展。四、將香港發展成為大灣區高新技術產業融資中心將大灣區建設成為具有國際競爭力的科技成果轉化基地，一個重要條件是完善科技成果轉化的科技金融服務體系。香港應該在這一領域充分發揮優勢。中央在《綱要》中明確提出，支持香港私募基金參與大灣區創新型科技企業融資，允許符合條件的創新型科技企業進入香港上市集資平台，將香港發展成為大灣區高新技術產業融資中心。內地專家和香港工商界人士就此提出很多建議。一是粵港澳三地應開展銀行跨境貸款業務、私募股權投資基金跨境投資、跨境資金池等金融改革試點，探索創投風投基金雙向募集、雙向投資、雙向流動新模式。二是發揮香港專業服務優勢，將香港法律、會計、行銷等專業服務的整體服務模式拓展到大灣區合作平台，完善科創產業服務體系。五、將香港發展成為區域知識產權貿易中心推動科技成果轉移轉化，需要開展知識產權交易，促進知識產權的合理有效流通。大灣區需要建立知識產權資訊交換機制和資訊共用平台，建立大灣區國際技術產權交易中心。廣州已於2017年在南沙建立華南技術轉移中心；深圳正探索知識產權證券化，規範有序加緊建設知識產權和科技成果產權交易中心。香港需要在知識產權交易市場建設上與廣東加強合作，亦要發揮自身優勢，在特定領域奠定競爭優勢。其一，中央在《綱要》中提出，充分發揮香港在知識產權保護及相關專業服務等方面具有的優勢，支持香港成為區域知識產權貿易中心。香港應該進一步研究如何落實相關規劃。其二，香港工商界人士建議，應該在香港設立大灣區知識產權仲裁中心，為高科技企業尤其是中小型科技企業提供國際化法律服務。六、將香港發展成為粵港澳大灣區技術轉移國際合作的重要基地在當前國際環境下，大灣區在吸納人才和引進高端技術、產品等方面面臨一些困難。香港需要發揮獨特優勢，加強國際合作，為大灣區建設國際創新科技中心作出更多貢獻。香港可以與廣東建立一定的機制，在以下方面加強合作。一是利用香港優勢引進更多國際頂尖創科人才。要為香港引進國際人才，也要為整個大灣區引進國際人才。二是利用香港優勢，幫助廣東省各類創新主體「走出去」。香港可與廣東省高校、科研機構、企業加強合作，在國際創新人才密集區設立離岸科技孵化基地或研發機構。香港也可與廣東省合作，以聯合開展科技研發項目、共建聯合實驗室（聯合研究中心）、技術轉移中心、聯合產業化基地、特色科技園區等平台載體為主要手段，積極推進與創新型國家和「一帶一路」國家開展科技創新合作。本文發表於《紫荊論壇》2021年1-2月號第61-68頁

 楊荃荃 I  (香港)一國兩制研究中心高級研究主任 林曉燕 I  (香港)一國兩制研究中心高級研究主任 《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處數字化變革是當前經濟和社會最重要的發展趨勢，人工智能代表了一個地區數字化水平的關鍵技術，其發展和應用反映了一個地區的經濟發展潜力、社會治理水平以及綜合競爭力。近年來香港政府在推動人工智能發展方面做出了顯著的努力，包括開放數據、增加科研經費、開設「人工智能及機械人科技創新平台」、設立「智慧政府創新實驗室」、構建新一代政府雲端基礎設施、大數據分析平台等舉措都令人十分欣喜，這無疑為未來香港人工智能的發展打下了良好的基礎。然而，香港在人工智能發展上仍相對落後於其他地區，一些較根源性的問題仍未得到解决。香港發展人工智能，既是突破自身發展局限的需要，也是融入國家發展大局的需要，應該從宏觀政策和具體領域多管齊下，積極推動人工智能發展。一、人工智能衝擊香港就業市場每一次新技術革命的興起，都曾引發機器取代人類的擔憂，人工智能帶來前所未有的生產力突破，其帶來的挑戰更甚。早在2013年，牛津大學馬丁學院的佛瑞教授（Carl Benedikt Frey）和奧斯本尼教授（Michael Osborne）就通過前沿的機械學習方法，對美國就業市場受到以人工智能為代表的新技術衝擊，首次進行了定量分析。該研究顯示，美國在未來十到二十年，有高達47%的工作面臨七成風險可能被智能化技術取代。2018年，一國兩制研究中心與牛津大學合作，用同一算法評估香港情况。結果顯示，在香港370萬就業人口中，有28%的工作處於智能化的高風險區域（≥70%），有18%的工作處於低風險區域（≤30%）。這意味著在未來十到二十年，香港有約100萬就業人口面臨高達七成風險可能被智能化技術取代。有別於一般認為藍領工種比較容易被機器取代的刻板印象，面臨高風險的工種既涉及一般秘書、出納員、速遞員等需要較多人手操作的工種，也涉及如會計、核數師、法務助理等專業服務工種。總體而言，對創造性和社交智慧技能要求越高的工種，被智能化技術取代的風險越低。並且，收入和教育水平與工種的智能化風險成負相關，再次凸顯了教育的重要性。工種被取代風險高低的影響因素包括三類技術瓶頸，分別對應九個變量。「手工靈活度」這一變量在高風險區域得分更高，說明當某一工種有更多人手操作要求時，其被智能化的風險也更高。比如，速遞員智能化的可能性高達88%，現實中許多物流企業已採用機械人分揀和無人機派送。此外，程序化的、較少創造性的工作風險也較高，如會計師和核數師面臨被取代的風險高達95%。現實中，四大會計師事務所德勤、普華永道、畢馬威、安永都在這兩年先後推出了機械人程序幫助數據處理和財務分析。其他變量，包括協助和照顧他人的能力、藝術性、社交洞察力、遊說能力、原創性和談判能力，則在低風險區域錄得更高得分，意味著相關技能要求更高的工作面臨被取代的風險較低，或是在更遠的未來才會被智能化。對此，日本學者井上智洋在其著作中進一步將「社交智慧」區分為「經營管理」和「款待服務」，指出有三類領域的工作是人類强勢所在，即創造性工作、經營管理工作，以及款待服務工作。他同時指出，要在與AI的競爭中脫穎而出，必須超越平庸，「到2045年，只有高度創造力、款待服務技能的人類，才能勝出」。需要複雜管理、社交和照顧他人能力的工種，如教育行政人員、護士、餐廳和酒店經理、首席執行官等，其風險都低於10%。像信息及通訊科技研究與產品開發專業人員這樣需要創造性智慧的工種，也處於較安全區域。分析香港經濟結構，四大支柱產業（金融服務、旅游、貿易與物流、專業服務）雖然貢獻了香港GDP的56%，却只雇用了47%的就業人口，這些工作，平均而言，面臨更高的被智能化技術取代的風險。而不容易被人工智能衝擊的產業，比如文化藝術、醫療、教育和創新科技，只貢獻了8%的經濟和11%的就業。也就是說，當面對技術進步可能帶來的技術性失業，香港經濟承受衝擊的風險面比較大。不僅如此，香港的持續教育參與率比其他主要發達地區低，勞動人口投入持續教育的人數連年下降，缺乏技術升級，勞動人口面臨技術衝擊的風險承受能力較弱。而香港的科學基礎教育較弱。根據國際水平測試，與其他主要發達地區相比，香港中學生的數學和科學能力競爭力不强，科技人才後繼不足，制約長遠人工智能產業的發展。有鑒於此，一國兩制研究中心早在2018年就建議香港應該順應人工智能大趨勢，積極應對人工智能對就業市場的衝擊，幫助經濟和社會轉型，並提出了十大政策建議，第一條就是制定全面的人工智能發展策略。2020 年 11 月 23 日，2020 年「世界互聯網領先科技成果發布活動」在浙江義烏舉行。圖示華為技術有限 公司代表介紹「智能體:智能升級技術參考架構」(圖:新華社)二、香港人工智能發展在國際上相對落後2018年報告發布之後，香港社會出現了一股討論人工智能的熱潮，香港政府亦積極推動創新科技發展，如爭取人工智能開放平台落地香港、通過政府採購扶持本地科技企業、幫助企業使用創新科技和吸引人才等。近年來香港政府在推動人工智能發展方面做出了顯著的努力，包括開放數據、增加科研經費、開設「人工智能及機械人科技創新平台」、設立「智慧政府創新實驗室」、構建新一代政府雲端基礎設施、大數據分析平台等，令人十分欣喜，這無疑為香港人工智能未來發展打下了良好的基礎。然而，香港在人工智能發展上仍相對落後於其他地區，一些較根源性的問題仍未得到解决。比如，香港政府雖然將人工智能設定為四大創科發展範疇之一，但至今沒有一份完整的發展藍圖，在推動技術發展和應用上較為被動，初創生態仍較薄弱，香港的創科文化和企業生態也存在明顯制約。人工智能是一項賦能百業的通用技術，更是國際競爭的關鍵領域，如果香港未能及時規劃推動人工智能發展，利用技術進步提升現有競爭力，香港未來的發展將大大受限。其實，全球已有二十多個國家重視人工智能的戰略意義，並制定了國家人工智能發展戰略。可以根據國家的經濟規模、科技基礎、人工智能發展程度以及對香港的借鑒程度，分別分析兩類國家和地區，比較這些國家的政策，同時可以參考中國內地城市發展人工智能的一些經驗，總結出對香港的借鑒意義。第一類「大而全」的國家包括加拿大、美國、中國、日本和英國，它們的工業基礎良好、經濟總量較大，且人工智能技術水準領先，其目標都是力求保持或爭取其在全球人工智能領域的領導地位。這類國家的政策全面而深入，一定程度也說明了人工智能的方向和必要的發展路徑，對香港追趕國際領先水平有重要的參考價值。包括：制定了國家最高級別的發展規劃、增强本國前沿技術水準、營造有利的創新環境、重視人才培養；通過率先制定相關法律、技術標準和倫理道德的指引，力求在制度和價值觀上保持影響力；在政府和議會各個層面設立了專門推進人工智能發展的機構組織。第二類「小而美」的國家包括韓國、新加坡、以色列和阿聯酋，在經濟發展情况上與香港有類似之處，屬本地自然資源稀缺，對外依賴性大，但有較好的商業和科技基礎，重視人工智能發展，策略進取，表現出很强的競爭性。這類國家更加專注於突出本國的優勢領域，政策目標更加明確，也更注重政府對企業的服務，以及對國際人才的吸引。在國家的層面，由於當前人工智能尚屬成長階段，各國都傾向抱持開放態度，鼓勵技術發展和產業應用，支持先把市場做大，因此現時各國的政策更强調刺激創新要素的供給以及營造良好的環境。但隨著未來全球市場更加成熟，競爭更加激烈，預計政策會逐漸增加對市場需求的調節，考慮重點扶持本國社會需要的應用領域，通過政府採購增加對本國企業的支持，或在市場准入上對外資加以限制。例如德國政府於2019年11月宣布收緊非歐盟國家收購該國科技公司股份的政策，其中人工智能是重點關注領域。這些政策體現出對待人工智能，政策制定者必須保持敏感度和彈性。同時，絕不可忽略中國內地城市發展人工智能的决心。中國作為應用人工智能程度最高的國家，北京、上海、杭州、深圳等城市在人工智能發展方面積極布局，是人工智能發展領先的城市。其中，上海為搶佔先機，出台了非常進取的發展政策，成功吸引了亞馬遜、微軟、商湯、阿里巴巴、騰訊、華為、科大訊飛、曠視等重量級人工智能企業將研發總部設立於上海。對比香港政府在智慧政府方面的舉措，除了兩地同樣重視構建數據庫和數據開放平台等基礎性措施外，上海政府在推動和參與市場方面更主動，積極搭台和引導需求，例如發布應用場景、設立人工智能投資基金等，這些做法都值得香港借鑒。反觀香港，多年來創科發展仍然未如理想，儘管歷届香港政府不乏推動創科發展的努力，但政策措施較為零散。缺乏長期規劃使政府各部門未能就共同願景做出調整、形成合力，也未能在市場上起到主動引導和創造需求的作用，在吸納業界和公衆參與方面存在不足；缺乏跨部門協調以及缺乏考核指標；對創新要素投入的支持被動而短視，行政審批缺乏靈活性且效率不高。三、構建和完善香港人工智能發展的政策環境（一）政府策略思維需創新要突破瓶頸，香港政府需要認識到人工智能底層賦能的性質、產業生態各要素之間開放而密切的關係、對新基建的要求以及治理的挑戰。人工智能的技術特點和商業化模式正在打破一直以來科技發明和應用的模式。開源軟件框架、自動化機械學習、「人工智能平台服務」等技術和服務的出現，大大降低了企業應用人工智能的門坎；產業生態呈現出開源開放、服務導向、平台化、定制化的特點，科學理論和應用發明也從過去依靠個人和組織各自進行、有限協作的模式，向著跨領域、共享數據和資源、相互學習、藉助開放平台賦能的模式過渡，對行業生態帶來深遠的改變；企業之間的競爭正在從專門化或垂直領域的競爭轉向商業網絡、獨特數據和複雜分析的競爭。這些變化一日千里，令有意搭上人工智能浪潮的政府面對很多前所未有的挑戰，例如作為人工智能三大核心要素之一的數據，既有的法律和監管框架已無法滿足目前數據治理的諸多問題。近年，數據治理在技術和法律上已逐漸得到實質性的推進，數據治理的全球合作已成為國際共識。各國作出的共同努力證明政府層面的高度參與是發展人工智能的必要原則之一。因此，傳統資源分配的方式和政策制定的考慮將與過往有所區別：為推動產業發展，以求真正釋放人工智能的潜能，必須擁有豐富而活躍的人工智能產業生態；政府需要突破過去相對封閉的產業經濟結構去思考政策設計，重視數據作為核心資產的地位，公共服務需與新的產業生態相適應；政府應採取更積極主動的策略，在增强安全度、透明度和信任感上做出努力。（二）政府定位要準確為迎合人工智能發展需要，香港首先要面對的是政府角色定位的問題。一直以來，香港在經濟發展問題上都信奉「小政府、大市場」原則，然而，面對人工智能的顛覆性以及產業結構的現狀，香港政府有需要轉變角色，不應只是創科的促成者（Facilitator）和推廣者（Promotor），而應更加積極主動地承擔「宏觀領導者」和「需求創造者」的角色。第一，香港政府可以主動承擔推動人工智能發展的領導者角色。人工智能發展藍圖的制定必須具有前瞻性、全域性和可操作性，需要政策制定者對人工智能和社會治理都有專業和深刻的認識，也需要組織在溝通機制、組織文化、人員培訓等方面做出改進。具體分析現行政府組織架構存在的困難可以發現香港政府內部缺乏一個發展人工智能的頂層單位；借鑑美國、英國、日本等國增設人工智能專責部門的經驗，以及新加坡為推行智慧國（Smart Nation）策略而經歷的組織架構調整，香港政府可在創科局下增設人工智能辦公室。這個辦公室應為外聘專家團隊，全權負責人工智能發展藍圖的制定，為加强各部門協調和溝通，藍圖上交行政長官及最高層討論通過後，經創新科技督導委員會落實到各局貫徹推行。第二，香港政府可以主動承擔需求創造者角色。人工智能可幫助政府預測需求和趨勢，提升公共服務，政府反過來可引導市場規範發展以及幫助本地初創企業打開市場。儘管政府近年加大對數碼基建的投入，但仍然停留在電子政府（E-Government）層面，缺乏對數據價值的認識，電子政府也未能從公共服務使用者的需求出發進行功能設計，導致公共服務未能升級成為真正的數字政府（Digital Government）。香港政府應借鑒新加坡的成功經驗，圍繞市民和企業的需求，建立以數據為驅動的智能政府架構，從法律規範、道德指引、社會參與、文化培育、技術方案等方面著手，制定全面的智慧政府策略；實現從電子政府到智能政府的轉變，智能政府策略需認定數據作為核心資產，建立數據驅動的政策制定、公共服務、部門管理以及創新，釋放數據價值。（三）數據治理要突破數據是人工智能發展的先决條件。如果缺乏可信賴的數據治理，安全可靠的數據開放只能淪為空談，數據經濟也無從談起。儘管香港良好的信息科技基礎提供了大量優質數據，但由於缺乏有效的開放和利用，數據的可及性和可信度不足，仍然制約了人工智能的發展。香港數據治理需首先解决私隱保護條例更新的問題。國際上近幾年已就隱私保護和數據安全立法，具代表性的兩部數據治理法律——歐盟的GDPR和美國加州的CCPA，都强調增强數據當事人的控制權以及加强對數據用戶的問責。因此，香港完善數據治理，首先需要政府以前瞻性的原則，儘快完成《個人資料（私隱）保護條例》修訂，包括加强對數據當事人的控制權及對數據控制者以及處理者的問責。同時，建議政府成立專門的數據治理委員會，從領導力和願景、執行機制、規章制度、數據基礎設施、數據架構、數據價值周期管理等方面，制定全面的數據治理策略。數據治理委員會需建立與業界的緊密合作，推動健全香港數據治理規範，爭取推動香港規範成為國際標準；數據治理委員會還需承擔對公衆的科普教育，以消除公衆對人工智能原理及其他問題可能產生的認識偏差和不安。（四）資金、產業、人才互為支撑2020 年 8 月 26 日，香港特區行政長官林鄭月娥到訪深港科技創新合作區深圳園區。圖為林鄭月娥(左七) 與國務院港澳事務辦公室副主任張曉明(右七)、深圳市市長陳如桂(左四)、創新及科技局局長薛永恒(左二)及政制及內地事務局局長曾國衞(右四)在粵港澳青年創新創業工場與在當地創業的香港青年合照為推動人工智能發展，還需要資金、產業及人才全方位的政策配合，以調動各有利於創新的要素。第一，本地初創企業對資金支持的需求貫穿企業成長的各個階段。建議參考以色列的創業投資引導基金，成立創投基金。香港可以動用充裕的外匯基金中的一部分成立創投母基金，下設多個子基金，與其他外部私人募資投資者合作投資具潜力的本地初創企業，其中一定比例必須以人工智能技術研發或應用之本地初創企業為投資對象。第二，香港在人工智能領域的研究水平名列世界前沿，但需要與商業有效結合才能轉化為生產力。一方面，建議香港政府在審批資助的人事架構中引入能深入理解技術前景的專業人員，加速審批流程，以促進官為學研的有效協作。另一方面，香港需利用內地完備的產業鏈和龐大的市場，抓住粵港澳大灣區的發展機遇。建議在河套深港科技產業園劃定一定區域作為人工智能產業園，為本地人工智能企業提供應用場景和試驗專區。第三，人才是人工智能發展的關鍵，吸引和培養科技人才，應著重短期和長期政策配合。建議政府：推出「認證科技教育者計劃」，為教師提供科技教育培訓；為學校聘請科技顧問提供補助，幫助教師整合科學內容，為學校提供科學教育規劃、培訓和持續性專業指導；成立香港人工智能學院，與國際知名人工智能企業形成定向培養機制；增加人工智能的碩士和博士課程，為已掌握一定信息科技基礎的人士提供升級進修路徑；利用考評局數據和知識圖譜技術，開展自適應學習試驗計劃（可在官立學校或創科領先的辦學團體中試行），優化教學資源分配，為創新教育鋪路；將科技科目設為小學核心課程，更新中學大綱，理順升學銜接；吸引國際人才方面，可參考英國推出創業家(innovator)簽證，由政府背景的企業孵化器等機構出具擔保，推出為期三年的創業家簽證。 四、香港人工智能發展的具體可行方向 除宏觀政策外，值得注意的是人工智能技術並不是一個獨立的產業，而需要藉賦能百業成就更多願景。因此，在具體探討香港人工智能發展的可行方向時，可以本地兩大優勢產業（金融和醫療）作為突破口，探討如何利用人工智能奠定香港在區域中的競爭地位。圖表 1: AI+ 金融數據來源:國際貨幣基金組織《金融科技體驗現狀》，一國兩制研究中心整理（一）以「AI+金融」增强香港金融科技中心地位1. 香港「AI+金融」發展現狀金融行業的營運模型中有不少環節和業務都亟待更高效的解决方案，是潜在的AI應用場景（圖表1）。而且金融業內的標準化程度高，大部分的金融信息都是統一格式的數字化數據，海量的高質數據有利AI技術、知識圖譜和機器學習系統的發展和應用，是AI+金融發展過程中極大的天然優勢。金融業的AI採用率也很高，僅次於高科技行業和通訊行業。作為國際金融中心的優勢基礎潜力、經濟結構依賴金融業的危機感，及為達到普惠金融（Inclusive Finance）的社會抱負，是香港發展「AI+金融」的主要推動力。然而，在傳統金融行業的基礎之上，香港作為全球三大金融中心之一的優勢並沒有拉高香港在全球金融科技相關排名（圖表2）。圖表 2: 全球金融及金融科技相關排名而且，打造一個國際金融科技樞紐，不是金融與科技的簡單結合，而是需要對整個金融行業加入新的催化劑。香港本地中小型金融科技公司是結合金融與科技的催化劑，它們機會成本較低，更願意冒險，可填補行業創新的空隙，催使參與者作出響應和產生動力。現時，香港的金融科技生態圈已經形成一個相互聯繫的網絡，然而當中也不難發現本地金融科技公司的成長稍有落後，與香港完善、現代化和先進的金融體系有明顯落差，以致制約了整個金融行業以人工智能技術升級轉型的速度。本地創科企業不時反映困難重重。雖然AI+金融的應用已相對普及，市場也認識到這些前沿技術有機會帶來更大回報和更好的服務，但是市場對於監管的不確定性、數據安全和隱私安全有顧慮，反映出香港市場結構成熟度不足，導致行業前景不明朗。其中，政府投入不足更使創科企業和創業者缺乏信心。例如，金融管理局發放的八個虛擬銀行牌照持牌人中，只有一家是初創企業（WeLab），其餘由銀行、保險公司和科技巨頭包攬，有礙本地生態健康發展。2. 香港發展「AI+金融」的建議突破公衆信心問題的切入點在於香港政府的角色定位。作為社會上最大的服務使用者，有責任以身作則，更具體地給予本地金融科技企業建立實績、口碑及管道的機會。對比香港和新加坡兩地政府在公共服務中採納創新科技的措施和機制可以發現（圖表3），新加坡政府的採購方式和範圍更貼近創新市場需要，財政和行政力度比較大和完備。新加坡與香港有類近定位和高度可比性，香港應從中學習，以制定更有效的支持政策。圖表 3:香港和新加坡政府於公共服務中採納創新科技的措施和機制對比因此，建議香港政府：第一，構建一個由上至下的方針，先瞭解現時公共服務的智慧化程度，製作公共服務智慧化圖譜，為政府部門的智能升級設定一個時間表，制定一些分階段的、硬性的指針和目標，以開放更多應用場景為目標，制定開放應用場景的路綫圖。第二，政府可以考慮設定分解採購合同的「最佳競爭點」，將採購合同分解成小型項目來吸引初創企業，强制導向公共部門在採購符合「最佳競爭點」合同時考慮本地中小型創科企業，或透過規定中標企業分拆合同予分包商（Sub-contractor）時必須有一定比例授予本地初創企業。第三，政府部門可以透過更簡易的報價程序完成採購，方便人手和資源短缺的初創。政府應就報價程序作出改革，發揮程序簡易的優勢，加入創新優先的原則，建設嶄新的初創向政府銷售的快速通道。第四，向初創採購對初創的最大價值在於能够測試產品，然後為其履歷添上亮麗的實績，開闢更廣闊順暢的商機路徑。建議連繫粵港澳大灣區的建設，建立具體機制讓本地和大灣區的企業參與，為「智慧政府創新實驗室」的後續提供商業市場的落地場景。（二）以「AI+醫療」建設香港醫療人工智能應用中心地位1. 香港「AI+醫療」發展現狀醫療產業一直勇於尋求新科技的協助。過去醫療科技集中在醫療器材、醫療硬件和消耗品上，如3D打印義肢、體外血液循環系統和利用機器延續壽命等。近年來，醫療科技逐漸形成以大數據、可穿戴設備和健康數據分析為特徵，旨在提供更實時的實時護理。而未來，在新一波科技浪潮中，醫療科技將會向醫療機械人、AR和機器學習發展，可運算出具預測性的結果，達到用於預防和早期干預的目的。在香港推動醫療人工智能技術的研發，首先需要面對本地市場狹小的問題，其次是解决「AI+醫療」欠缺政策依歸的問題。事實上，香港具備以「AI+醫療」建設香港醫療人工智能應用中心（Health AI Solution Hub）的可能性。這是一個「AI+醫療」發展的戰略性願景：其概念定位是希望透過增强香港醫療領域內發展「AI+醫療」的優勢，吸引全球資源彙聚香港交流，起到集聚性效果，推進更多「AI+醫療」的研發和應用的落地，為可以再次輸出國際，提升香港「AI+醫療」的全球影響力，同時惠及香港醫療系統。香港擁有成為全球智慧醫療解决方案中心的潜力，包括全球難得的高質醫療數據、醫療複合型人才和資源整合能力。香港的醫療數據達到一定程度的可得（Available）、可及（Accessible）、可信（Assurable）：香港的公立醫療服務在整個醫療體系中扮演著重要的角色，承擔了全港近90%的住院服務。香港的公立醫療機構由醫管局統一管理，除擁有一個統一的患者個人數據管理系統，記錄了所有到醫管局求診患者的個人資料外，還有一個記錄病人病歷的「臨床信息管理系統」。該系統早於1995年供所有醫院和醫生使用，收集了覆蓋所有香港公營醫療機構的醫療數據，超過一千萬名病人醫療記錄，由專業的醫護人員錄入，涵蓋各類病人醫療資料，包括臨床記錄、藥物記錄、化驗報告和放射檢查結果及影像等。這份大數據的特徵難得，具有進一步挖掘的價值，從而支持香港醫療能力的提升，以及為醫療人工智能技術的研發提供支撑。顯然，香港最具差異化的優勢是其醫療數據，而其妥善開放將會是首要問題。針對此問題，可以參考英國曾推動實施的Care.data項目，探索充分發揮香港在醫療大數據方面優勢的方法。該項目2012年開始，在推動醫療大數據價值發掘方面走在全球前列。它以立法形式確定了具體的運行機制；設立了專門的信息中心（The Health and Social Care Information Centre，HSCIC）進行統籌管理，作為醫療數據管理的專責機構；還通過《醫療和社會保健法案2012》（The Health and Social Care Act 2012），法案賦予了HSCIC從家庭醫生處獲取數據的權力。可是，因缺乏公衆宣傳、參與和透明度，過於依賴技術手段，及在法規的對接問題上存在矛盾，項目最終於2016年在公衆反對和批評的聲音中結束。由此案例可知，為充分發揮醫療大數據的策略性價值而進行的數據開放和共享，需要全面考慮不同持份者的態度和可能受到的影響。其中，獲得大衆的信任是重要的前提，而透明及有效的數據管理機制是建立信任的關鍵，為在這一過程中做好全流程的數據安全管理和私隱保護。圖表 4:AI+ 醫療數據源:一國兩制研究中心整理2. 香港發展「AI+醫療」的建議第一，整合多源醫療數據，引導私營範疇的醫療服務提供商參與，重組數據的互操作性（interoperability）。可以設立獨立的醫療數據管理機構，由前文建議設立的數據治理委員會領導，負責醫療數據的管理、開放、保護，以及與第三方機構的數據合作等事宜。更新合作對象的要求和標準化數據使用協議，加速和簡化數據共享的行政手續。對商業機構採取付費使用數據的安排，規定此數據使用費收入將回饋政府，重新受益用於公共醫療服務，或用於有關公衆利益的事業中。第二，實施對數據用戶的問責制度，由數據用戶對私隱保護和數據安全保護負主要責任。同時為患者保留其退出權，並讓市民知曉和明白具有這一權利。建議參考和引入國際準則，如美國食品藥品監督管理局（FDA）建立了一套迭代的準則，為醫療設備軟件（SaMD）的快速開發進行預先認證。政府也可考慮尋找合作醫院發展試點型的「智慧醫院」，探索智慧化技術能夠產生的實際效果，為「智能化」醫療的普及提供本地化參考依據，也為產業提供一個落地實景，有助為延長產業鏈作準備。本文發表於《紫荊論壇》2021年1-2月號第51-60頁

 張韵然 I 香港中文大學香港亞太研究所中國法制研究計劃研究助理 鍾    華 I 香港中文大學香港亞太研究所中國法制研究計劃教授《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處一、引言香港發生的所謂反對《逃犯條例修訂草案》運動（Hong Kong Anti-Extradition Bill Protests）在2019年下半年引發全球眾多媒體關注。這起政治風波被反對派稱為「反送中運動」「反修例運動」等，起因是香港特區政府擬通過《逃犯條例修訂草案》，該草案建議移除《逃犯條例》中的地理限制，使香港可以利用「一次性」或「專案」或「特設」的協議把疑犯移交到中國的其他部份，即澳門、台灣及內地，以及到其他與香港沒有相互移交疑犯安排的地區。因此舉在立法方面仍存在較大爭議，故大批民眾自2019年6月9日開始，多次進行大規模的遊行示威活動，甚至演變成暴力事件。期間警民對峙衝突頻發，民眾對香港特區政府的信任程度到達1997年回歸以來的最低值。一項旨在推進跨境司法協助的修訂草案，引發如此嚴重的危機，的確警示我們應該重新思考基本法框架下的兩地跨境刑事司法協助的過去與未來。香港-內地跨境司法協助的法理依據其實可以在《中華人民共和國香港特別行政區基本法》中尋找：「根據基本法，香港政府可以向中國其他地區和外國尋求法律援助」。事實上，香港與內地在基本法框架下，已經就民事和商業事務簽訂了一些此類協議；然而，兩地之間的刑事司法協助仍然遵循回歸前形成的個案協查、警務合作、高層協商、默契執法的模式，尚未簽署任何刑事司法制度性協議安排。同時呈現出「警熱法冷」的局面，除了警務合作較為密切，其他領域和機構間的刑事司法協助幾近空白。2019 年 7 月 16 日，香港警方在落馬洲口岸接收由內地執法機關送回的一名涉及一宗謀殺案的疑犯二、香港-內地跨境刑事司法協助在法學界，香港-內地跨境刑事司法協助是區際刑事司法協助體系的一部分。區際刑事司法協助是指在「一個中國」的原則下，中國內地、香港特別行政區、澳門特別行政區和台灣地區四個不同的法域（司法管轄區）之間進行的刑事司法協助。協助的內容一般包括以下幾個方面：一是調查取證方面的刑事司法協助，例如相互間刑事法律文書的送達、調查取證、凍結或扣押財產、提供法律情報等，又通常被稱為是狹義的刑事司法協助；二是管轄方面的刑事司法協助，即不同法域就刑事案件的管轄權展開合作；三是移交逃犯方面的刑事司法協助；四是相互承認和執行法院判決方面的刑事司法協助；五是移交被判刑人方面的刑事司法協助。這五種協助可統稱為廣義的刑事司法協助。接下來，筆者將結合案例，從香港與內地之間的區際刑事司法協助的五大方面，分析兩地刑事司法協助目前所取得的進展和面臨的阻礙。三、香港-內地跨境刑事司法協助取得的進展在這五種廣義的刑事司法協助當中，香港與內地主要在調查取證和移交逃犯（內地向香港單向移交）方面合作頻繁且取得較大進展。首先，在調查取證方面的刑事司法協助，包括相互間犯罪情報交流、刑事法律文書的送達、調查取證、追繳和移交贓款贓物、凍結或扣押財產等。此條目涵蓋了香港與內地之間警務合作的主要內容。所有香港與內地之間在打擊跨境犯罪方面的合作，都離不開情報共享，雙方在刑事偵查方面的協助更是數不勝數。早至2000年，香港發生貨櫃被盜的案件，因涉案成員來自內地與香港兩地﹐香港警方得到廣州公安局情報和執法方面的大力協助﹐後者在內地迅速展開偵查，於當年便將被盜貨櫃追回並在廣東省公安廳交還給香港警方。2015年的羅君兒綁架案亦是如此，涉案者共9人，除1人之外，其他涉嫌綁架和組織偷渡及銷贓的嫌疑人均被內地警方於內地拘捕。同時，香港警方在內地警方協助下，陸續尋回絕大部分贖金，此舉可謂雙方協作實現最大限度追繳和移交贓款贓物的成功典範。其次，在移交逃犯方面，香港與內地之間呈現出單向移交的局面。就打擊違法犯罪來說，緝捕遣送通緝犯本應是香港與內地刑事司法協助的一項重要內容。香港警方與廣東警方已先後建立了高層定期會晤、情報交流、案件協作、聯合行動、培訓交流等合作機制，並聯手偵破了一系列重特大跨境犯罪案件。依據粵港兩地警務合作機制，自2000年以來，廣東公安機關已向香港警方移交港人通緝犯共184名。就具體案例來說，2019年7月，香港元朗發生一起謀殺案，一名17歲青年死亡，疑兇潛逃回內地。香港警方其後向公安部、廣東省公安廳及深圳市公安局請求協助，疑凶在內地落網後便被迅速移交給香港警方。與內地積極配合香港、全力打擊犯罪的態度和行動迥然不同的是，自1997年以來，香港向內地移交逃犯始終維持「零移交」格局。另外，除調查取證和移交逃犯方面，香港與內地警方亦在互相通報機制方面合作取得長足進展。根據立法會文件，早在2001年，香港特別行政區政府已與內地建立了通報機制：「自2001年1月1日起，內地與香港特區政府已建立相互通報機制，就雙方居民非正常死亡及被採取刑事強制措施的個案，在切實可行範圍內盡快作出相互通報」。「銅鑼灣書店事件」曝光後，令香港社會關注港人於內地被捕，因港府事隔多時不知情，兩地通報機制成效存疑，特區政府就此與內地商討改善機制。2018年2月1日，香港開始實行特區政府與內地就通報機制於2017年設立的新安排，包括設有通報時限，雙方需在採取刑事強制措施、提出刑事檢控，或確認非正常死亡人員身分翌日起，7個工作日內提出；涉重大複雜案件，則限14個工作日內；涉危害國家安全可於30個工作日內通報。因此，2020年8月底，12名港人被廣東海警拘捕，在深圳鹽田警方發布新聞通告之前，香港警察便已經收到內地方面的通報指12人涉嫌偷越國（邊）境犯罪，被依法採取刑事拘留強制措施。可見雙方在互相通報方面合作之高效。四、香港-內地跨境刑事司法協助面臨的阻礙雖然香港與內地之間刑事司法協助在以上三個方面有條不紊進行，但在其他幾個方面，可謂阻礙重重。首先，在管轄方面的刑事司法協助意味著不同法域就刑事案件的管轄權展開合作。由於內地與香港屬於不同的法域且並未達成訴訟移管協議，在發生跨境犯罪時，法域之間就會產生刑事管轄權的衝突。而最能體現這種衝突的案件當屬「周正毅案件」。2007年1月21日,上海市人民檢察院以涉嫌受賄罪和虛開增值稅發票罪為由逮捕了昔日上海商業巨頭周正毅，而此時周正毅仍因涉嫌串謀詐騙和公司董事作出虛假陳述兩項罪名被香港廉政公署列為「頭號通緝人士」。在這種情況下，如果香港特區和內地有關方面能夠達成訴訟移管的協議，香港方面就可以把周正毅在港涉嫌犯罪的相關證據材料移交給上海司法機關，讓上海司法機關對其在香港的犯罪行為進行審判。這是典型的刑事訴訟移管，可以使周正毅在兩地的犯罪行為均受到追究，但因為香港與內地未能達成訴訟移管協議，內地法院並無權審判周正毅在香港的犯罪行為，所以，他在香港的案件至今仍處於懸而未決的狀態。其次，在相互承認和執行法院判決和移交被判刑人兩方面，由於內地缺乏積極承認和執行外國刑事判決的制度，較少開展關於區際刑事司法協助的立法嘗試，以及前文提及的香港與內地在解決刑事管轄權衝突問題上仍存在分歧等原因，雙方至今在這兩方面尚未達成一致意見並開展合作。另外，因為香港與內地的法律對一些涉及輕微罪行案件的界定存在較大差異，某些行為在一地為刑事犯罪而在另一地為非刑事犯罪，在這種情況下，對案件的處理便需格外謹慎。例如，按照香港法例第134章《危險藥物條例》，在香港吸毒行為屬於刑事罪行；而按照內地法律，吸毒行為不屬於刑事罪行，只可由公安機關依照《治安管理處罰法》給予治安管理處罰而非刑事處罰。嫖娼行為亦然，在香港，性交易本身是合法的，但是組織及操縱性交易活動是非法的；而在內地，賣淫嫖娼行為會由公安機關依照《治安管理處罰法》給予治安管理處罰，組織賣淫才屬於刑事罪行。因此，不少港人因北上吸毒或者嫖娼被行政拘留、吊銷回鄉證、甚至被處以強制隔離戒毒。同時因為行政拘留並不屬於刑事強制措施，所以根據互相通報機制，內地警方並無義務通報給香港警方。但由此產生的問題是，經由媒體報導和發酵，出現港人在內地「被消失」的情況。例如，2019年鄭文傑在內地嫖娼的行為證據確鑿，警方對其處以行政拘留處罰措施，但因行政拘留並非刑事強制措施，所以內地警方並未向香港警方通報鄭文傑案件。不料該事件被反對派炒作和政治化，後來發展成中英之間的外交事件，就是值得我們警惕的例子。最後，香港與內地之間的司法互助最突出的問題在於缺乏綜合性框架指導。截至2019年7月，中國已對外締結57項引渡條約（其中39項已生效）；早在2009年，台灣便與大陸簽訂《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》。根據該協議，雙方在民事和刑事領域構建起一個涵蓋業務交流、人道關懷、警務合作以及司法互助的較為全面和整體性合作架構。在此架構的指導下，台灣地區法務部門與大陸公安部、最高法、最高檢、司法部及其下屬機構展開全面合作，在打擊詐騙、毒品、食品安全、人口販運和網絡犯罪方面取得突出成效。台灣與大陸之間的合作框架為香港與內地之間的合作提供了一個良好的範本，值得我們在探索香港與內地之間跨境司法的協助中參考和借鑑。五、結語香港回歸祖國已逾廿年之久，雖然香港與內地在調查取證、移交逃犯和互相通報等實務方面合作順利且取得較大進展，但在刑事管轄、相互承認和執行法院判決以及移交被判刑人方面的合作上，雙方仍然處於停滯狀態，而且互相通報機制在實際運作當中亦暴露出一些問題。至今，香港與內地仍未在現有的基本法框架之下建立起任何刑事司法協助的明確協議，究其原因，一方面，因為雙方在法律價值理念或刑事司法政策方面存在差異；另一方面，則因為反對派長期對內地刑事司法系統妖魔化，使得一些民眾不能了解到事實真相，難以客觀理性看待雙方的刑事司法協助，所導致的後果便是兩地民眾對於雙方司法體系和社會制度的誤解日益加深。最大限度保護人民生命財產安全是雙方刑事司法機構的共同目標。因此，雙方應當以內地與其他地區成功的跨境司法協助模式為借鑑，在求同存異的基礎上不斷探索創新性刑事司法協作機制。同時，亦應該兼顧輿論陣地和媒體宣傳，在不牽涉機密的案件上實現透明公開，為最大限度地進行跨境司法合作、打擊犯罪掃清輿論障礙。本文發表於《紫荊論壇》2021年1-2月號第46-50頁

 寒礁 I 紫荊研究院高級研究員《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處香港基本法第一百零四條規定：香港特別行政區行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員在就職時必須依法宣誓擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區。2020年11月11日，全國人大常委會作出《全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區立法會議員資格問題的決定》（以下簡稱《決定》）。這是繼2016年全國人大常委會對基本法第一百零四條的解釋之後，又一與基本法第一百零四條相關的憲制性決定，相當於一次重要立法。香港特區政府作為基本法的實施主體，行政長官作為基本法的執行主體，應積極推動落實相關釋法和決定，並與落實香港國安法公職人員宣誓條款統籌安排，儘快完善公職人員依法宣誓「擁護」「效忠」並嚴守誓言、對虛假宣誓和違誓行為進行懲處的法律制度和執行機制。落實基本法第一百零四條需要本地立法基本法作為憲制性法律，其條款主要以原則性法律精神的指向為主，不偏重於執行層面的細化，難以也沒必要對法律實踐作出具體預測安排。這種情形是各類憲制性法律的通例，基本法也不例外。比如基本法第二十五條「香港居民在法律面前一律平等」，具體的執行落實在各種法律條文和執行機制當中，並隨著實踐有各種新的立法。因此包括基本法第一百零四條在內的很多基本法條文，是需要在實踐過程中不斷具體地去落實和完善。2016年，主張「港獨」「自決」的游蕙禎與梁頌恒二人當選立法會議員，在立法會宣誓儀式上做出不符合宣誓要求的語言和行為，被監誓人宣布宣誓無效。公職人員進行「擁護」「效忠」的宣誓不合要求是不是喪失資格？全國人大常委會依法對基本法第一百零四條作出解釋，其中有三大條款：第一條明確了「擁護」和「效忠」既是一百零四條規定的宣誓必須包含的法定內容，也是參選或者出任該條所列公職的法定要求和條件；第二條規定了相關公職人員宣誓程式是必經程式和任職法定條件，宣誓內容和形式必須符合要求，拒絕宣誓和宣誓不合要求都將喪失任職資格，宣誓在法定監誓人監督下進行，並不得進行重新宣誓；第三條規定了宣誓具有法律約束力，相關公職人員虛假宣誓和違反誓言需承擔法律責任。以上三大條款，是對基本法第一百零四條在憲制性法律層面的第一次落實和完善。這次釋法，明確了宣誓具法律約束力，但只是在初步和寬泛的意義上指出虛假宣誓和違反誓言都需承擔法律後果，並沒有明確哪些屬於虛假誓言和哪些屬於違反誓言的行為。2020年11月全國人大常委會就香港立法會議員資格問題作出決定（《決定》），圍繞對公職人員違反誓言承擔法律後果作出法律性決定，是關於基本法第一百零四條在具體落實層面的又一重要法律補充。《決定》是國務院應香港特別行政區行政長官的請求而提出議案，全國人大常委會受國務院提請而審議該議案，並審議通過。香港特區行政長官提出請求，是因為遇到香港特區自身無法釐定的憲制性問題。在香港特區進行第七屆立法會議員選舉報名的時候，有四名報名參選的第六屆立法會議員因為勾結外國勢力干涉香港等行為而被選舉主任裁定違反「擁護」「效忠」誓言而取消參選資格，但是因為新冠肺炎疫情，香港特區提請人大決定香港立法會選舉推遲至少一年，第六屆立法會議員因此而延任，衍生了已經因為違反「擁護」「效忠」誓言而被取消了第七屆立法會議員參選資格的第六屆立法會議員是否還有資格繼續做立法會議員的問題。全國人大常委會應特區政府和國務院的提請而作出《決定》，第一條規定：「香港特別行政區立法會議員，因宣揚或者支持『港獨』主張、拒絕承認國家對香港擁有並行使主權、尋求外國或者境外勢力干預香港特別行政區事務，或者具有其他危害國家安全等行為，不符合擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法、效忠中華人民共和國香港特別行政區的法定要求和條件，一經依法認定，即時喪失立法會議員的資格。」第二條規定：「本決定適用於在原定於2020年9月6日舉行的香港特別行政區第七屆立法會選舉提名期間，因上述情形被香港特別行政區依法裁定提名無效的第六屆立法會議員。今後參選或者出任立法會議員的，如遇有上述情形，均適用本決定。」第三條規定：「依據上述規定喪失立法會議員資格的，由香港特別行政區政府宣布。」《決定》解決了特區在政治生活和基本法實踐過程中無法解決的立法會議員違反「擁護」「效忠」誓言即喪失任職資格的問題，同時也對今後立法會議員違反「擁護」「效忠」誓言即喪失任職資格作出了明確規定。未來，特區還會遇到與此相關的新問題。比如2016年釋法只規定了拒絕宣誓和宣誓不符合要求的情形，《決定》只明確了立法會議員的問題，今後究竟哪些行為屬於違反「擁護」「效忠」，如何依法認定，立法會議員之外其他各類公職人員違反「擁護」「效忠」誓言需要承擔的法律後果等，都還需要進一步明確。無疑，全國人大常委會擁有解決此類問題的憲制權力。但是否一遇到問題，都必須由全國人大常委會直接解決呢？實踐證明，香港特區在落實基本法第一百零四條方面存在法律漏洞，特區有必要有責任為落實基本法第一百零四條制定比較系統完善的法律和執行機制。2020 年 12 月 18 日，香港特區行政長官林鄭月娥在中華人民共和國香港特別行政區政府公務員宣誓儀式 致辭本地立法的法律依據和執行主體落實基本法第一百零四條的法律依據的核心是基本法第一百零四條，依照本文前述，目前已經包括人大常委會在2016年對一百零四條的解釋，2020年人大常委會對香港立法會議員資格問題的決定，以及《決定》文本中提到的憲法第五十二條中國公民有維護國家統一的義務，第五十四條中國公民有維護國家安全的義務等。這些憲法條文、人大釋法和決定與基本法一起構成落實基本法第一百零四條的憲制性基礎。在特區層面，依照普通法的判例傳統，2016年香港法院對游梁上訴案和2018年陳浩天選舉呈請案的裁決，具有法律依據的作用。游梁案與陳浩天案判決所依據的一些香港本地法律以及2020年選舉主任裁定一些人喪失第七屆立法會議員參選資格所依據的香港本地法律，共同構成了特區層面具體的法律依據。但是在特區層面，法律還遠未完善，有待行政長官作為特區的首長和基本法的執行者，帶領政府、立法會、司法機構建立和完善落實基本法第一百零四條的法律和機制。按照基本法第四十八條，香港特區行政長官負責執行基本法。基本法第四十八條還規定了行政長官提名並報請中央人民政府任命特區政府主要官員，行政長官依照法定程式任免法官，行政長官依照法定程式任免公職人員。從以上這些條款可以看出，行政長官是執行基本法第一百零四條的當然主體。同時，在2016年香港法院判決游梁宣誓無效取消立法會議員資格案中，由香港特區政府提出訴訟，香港法院裁決，可見香港法院也可以是執行基本法第一百零四條的主體。2020年選舉主任裁決參加第七屆立法會議員選舉的參選人無參選資格，選舉主任是行政體系的一部分，因此可以認為行政機構也是執行主體。基本法第七十九條規定了香港立法會主席宣告立法會議員喪失資格的七種情形，可見立法會也是執行基本法第一百零四條的主體。綜上，基本法第一百零四條的執行主體有行政長官、行政機關、香港法院、香港立法會。行政長官作為特區的首長，對沒有其他適用執行主體的事項具有兜底的權力。尤其在目前，基本法第一百零四條的法律遠未完善，行政長官有責任儘早推動完善法律，負起執行基本法的最大責任。而全國人民代表大會及其常委會在香港特區執行基本法第一百零四條的過程中負有指導監督和最終責任。本地立法中違反「擁護」「效忠」的行為範圍2016年全國人大常委會對基本法第一百零四條的解釋規定了相關公職人員虛假宣誓和違反誓言需承擔法律責任，但未明確哪些行為違反誓言。2020年人大常委會《決定》事項第一條，明確香港立法會議員如果被認定不符合「擁護」「效忠」法定要求和條件，即時喪失立法會議員資格。其中列舉了3種具體的危害國家安全的行為，包括「宣揚或者支持『港獨』主張、拒絕承認國家對香港擁有並行使主權、尋求外國或者境外勢力干預香港特別行政區事務」，接著又加上「或者具有其他危害國家安全等行為」作了總括性規範。既然是危害國家安全，已經是背叛基本法和香港特區，與「擁護」和「效忠」是完全背道而馳。　　但是以上人大釋法和人大決定都是應特區政府遇到的特定情形和特定人員作出的規定，香港特區在制定對基本法第一百零四條的本地立法中，是不是僅僅只有以上違反國家安全的行為才可認定為違反「擁護」「效忠」的行為呢？特區政府在2020年7月30日的聲明《特區政府支持選舉主任就若干立法會換屆選舉獲提名人士提名無效的決定》中，提到「選舉主任指出，參照特區原訟法庭就陳浩天案的判詞，……擁護基本法的意圖，並非僅僅為遵守基本法，而更需支持、推廣及信奉基本法」。對「擁護」「效忠」概念進一步豐富，這是「擁護」「效忠」的正面要求，但在法律執行層面，更多地還是需要明確列出違反「擁護」「效忠」的負面清單。實際上，特區政府近年執行公職人員宣誓的法律實踐中已經包括了一些違誓行為承擔法律後果的負面情形。如2020年選舉主任裁定楊岳橋、郭家麒、郭榮鏗、梁繼昌四人不符參選立法會議員資格，裁定理由中四人都有乞求美國制裁香港，除此外，楊岳橋、郭榮鏗還揚言要無差別否決政府議案，意圖濫用和沒意圖忠實行使立法會議員憲制角色，也被選舉主任採用為不擁護不效忠的理由。綜上，不符合「擁護」「效忠」的行為範圍涵蓋了所有危害國家安全行為，這是確定無疑的，但是仍然有一些其他違反「擁護」「效忠」的行為應該在本地立法中預見和明確規定，以防止出現法律漏洞。本地立法適用的人員範圍基本法第一百零四條規定了「香港特別行政區行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員」六類公職人員任職需宣誓「擁護」「效忠」。2020年列入基本法附件三的香港國安法第六條規定「香港特別行政區居民在參選或者就任公職時應當依法簽署文件確認或者宣誓擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區」。據此，必須「擁護」「效忠」的人員範圍已包括全體公職人員。特區政府也在分批落實有關宣誓等事宜。2020年7月1日起，公務員入職晉升均需簽署確認「擁護」「效忠」。12月16日，特區政府全體副局長和政治助理進行了「擁護」和「效忠」的宣誓；12月18日，常任秘書長、部門首長和屬首長級薪級表第6點或以上的公務員也作出宣誓。特區政府已明確，全體公務員均需簽署文件確認「擁護」和「效忠」。2020年11月人大常委會《決定》對今後的立法會議員參選和任職不符合「擁護」「效忠」即喪失資格作出清晰明確的界定，同時《決定》在引言部分闡述立法目的時清晰表明「必須確保香港特別行政區有關公職人員包括立法會議員符合擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法、效忠中華人民共和國香港特別行政區的法定要求和條件」。這裡提到的「有關公職人員包括立法會議員」既包括立法會議員，也包括其他公職人員。與香港國安法第六條提到的香港居民「參選或就任公職」一致和相互印證，那就是「擁護」「效忠」是涵蓋所有公職人員的。綜上，雖然基本法第一百零四條規定了六類公職人員任職需宣誓「擁護」「效忠」，但是並不排斥其他所有類別公職人員在參選和任職時需要符合「擁護」和「效忠」的條件和要求。依據香港國安法和人大常委會相關決定，確保「擁護」和「效忠」適用人員範圍當然包括全體公職人員。在六類人員和政府公務員之外的公職人員，如政府資助機構的工作人員（資助學校的教師、醫管局的員工、香港電臺的員工，等等），以及特首選舉推薦委員會委員、司法推薦委員會委員、區議員、法定及諮詢組織公職人員等，這些人員凡屬特區公職人員範疇，均應在本地立法中納入簽署確認或宣誓「擁護」「效忠」人員範圍，並對作虛假誓言和違反誓言的行為作出喪失公職資格的具體規定。由於人大常委會決定和香港國安法屬於全國性法律，本地立法在界定「公職人員」一詞時，除了考慮本地的法律規範，還必須與國家對公職人員的界定相一致。特區公職人員是特區管治團隊成員，在擁護基本法、效忠特別行政區方面應有區別於普通市民的更高政治要求，如果連基本的「擁護」和「效忠」法定要求都無法做到，以愛國者為主體的「港人治港」就會落入空談。結 語對於落實香港基本法第一百零四條「擁護」「效忠」條款，行政長官和特區政府負有推動落實本地立法和執行機制的憲制責任，有必要針對目前存在的問題和未來可能出現的問題，儘快進行立法，並需根據人大常委會有關解釋、決定、香港國安法的規定及香港的最新實踐，對適用的人員範圍、違反誓言的行為及後果等，作出具體明確的規範。在憲制性規範基礎上，為確保以愛國者為主體的「港人治港」奠定堅實的本地法治基礎。本文發表於《紫荊論壇》2021年1-2月號第37-41頁

 劉洋 I 英國希德律師行香港辦公室法務總監、香港仲裁推廣諮詢委員會委員、香港調解督導委員會委員《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處全國人民代表大會於1990年4月4日通過了《中華人民共和國香港特別行政區基本法》，奠定了「一國兩制」、「港人治港」、高度自治的基本方針政策。2020年是基本法頒布30周年，從基本法的高度，審視香港回歸祖國23年來，在基本法和「一國兩制」保障下香港法律服務業得以蓬勃發展，以及法律服務市場所擁有的廣闊天地，對於每一個香港的法律執業者來說，都是應該且必要的。基本法為香港帶來的優勢及對普通法制度的要求眾所周知，根據「一國兩制」原則，香港特區（以普通法輔以成文法為基礎）的法律制度是有別於中國內地的。對於1997年之後的香港來說，談論「法治」的前提離不開「一國兩制」和基本法。正是根據「一國兩制」原則並通過基本法的規定，香港才得以保留普通法制度，回歸前的原有法律制度的體制及精神，即普通法、衡平法、各條條例、附屬法例和習慣法，繼續正常運作和發揮功效。由此可知，基本法是香港普通法制度順利實施的重大前提和重要保障，二者關係密切、不可割裂、相輔相成、相得益彰。不斷保持、提升及充分發揮這種不可替代的優勢，才是從最根本上保障香港法制和法治的最有效辦法，才能讓香港法制在「兩制」下有更大迴旋餘地，香港法治精神也得到更大彰顯。中國內地在改革開放之後經歷很大的變化，內地和香港之間的經濟差異已經漸漸收窄，兩者之間差異較大的主要是政治和法律制度。當前，內地與港澳特區正攜手推進粵港澳大灣區建設，粵港澳大灣區「一國兩制三法域」的獨特性決定了大灣區建設過程中互涉法律糾紛不可避免。為了調和現實問題或矛盾，進一步完善內地與香港司法體系，香港與內地就民商事不同範疇已經簽訂了八項相互法律協助安排，涵蓋了婚姻家事、司法文書送達、委託取證、仲裁保全、協議管轄案件判決互認、仲裁裁決以及民商事判決認可和執行，基本可以實現民商事領域司法互助安排的全面覆蓋。這些互助安排能夠支持香港建設區域法律服務和糾紛解決中心，建立國際商事糾紛聯合仲裁、聯合調解機制，讓香港保持亞太區國際法律及爭議解決服務中心地位。在基本法大前提下出台的一系列司法互助安排，不僅解決了兩地司法差異所導致的現實問題，同時也對香港普通法的發展提出了新的要求，促進香港普通法的發展與時俱進、因地制宜。司法互助對香港法律的影響和益處2019年9月7日，香港律政司司長鄭若驊資深大律師在深圳與廣東省高級人民法院院長龔稼立簽署《廣東省高級人民法院與香港特別行政區政府律政司就大灣區法律交流與互鑑的框架安排》司法互助能夠為兩地司法體系完善提供助力，促進大灣區法律交流合作，為依法治國貢獻力量。目前中國已經進入了深化改革的攻堅期和深水區，更加註重改革的系統性、整體性、協同性，做到改革不停頓、開放不止步。對於香港而言，更要積極參與粵港澳大灣區建設，「一帶一路」國家戰略，在國際競爭中提升競爭力。而在基本法及「一國兩制」方針下的各項司法互助安排能夠為香港發展保駕護航、添磚加瓦。正是有了基本法的保障，司法互助才得以實現，並進一步完善內地與香港司法體系。這也是中央考慮到香港現實情況而作出的特別安排，是對兩地現實司法需求的積極回應，有利於兩地法律界加緊合作，互相交流，讓香港更好發揮在「一國兩制」下的優勢，互惠互利，為兩地的發展、為國家依法治國貢獻力量，同時加速香港所處的大灣區未來發展。2019年1月18日，最高人民法院與香港特別行政區政府簽署《關於內地與香港特別行政區法院相互認可和執行民商事案件判決的安排》(以下簡稱《判決安排》)。這意味著，內地法院作出的民商事案件的生效判決，可依照該安排向香港法院申請執行。《判決安排》目前尚待香港經過正式立法程式轉化為本地立法，在內地轉化為生效司法解釋，但是可以想見該安排將會是司法互助過程中具有裡程碑意義的重大安排。《判決安排》標誌著香港進一步鞏固其在「一帶一路」上作為爭議解決首選的地位，從而領先於其他無法通過特殊安排在中國內地執行法院判決的司法管轄區。近年來，在香港解決「一帶一路」爭議方面的資源一直在增加，《判決安排》對香港而言更是如虎添翼。相信《判決安排》會同內地與香港其他司法互助安排（例如《婚姻安排》、《選擇法院安排》、《執行仲裁裁決安排》等）一起，不斷完善兩地司法體系。《判決安排》是以法律文件形式落實和豐富「一國兩制」方針的又一重要舉措，標誌著中國特色區際司法協助體系進一步健全。該安排是兩地民商事司法協助安排基本實現全覆蓋、意義重大的一項，同時又是兩地同胞繼續向著更高、更遠目標邁進的新起點。該安排相對於國際公約和兩地給予外國司法轄區的協助均有很大突破，為保障兩地當事人的利益提供更佳及優化的司法指引，為兩地進一步深化民商事司法合作奠定了堅實基礎，兩地司法協助工作將進入新階段。《執行仲裁裁決安排》和《保全安排》對香港調解仲裁的影響和益處 眾所周知，《承認與執行外國仲裁裁決公約》(以下簡稱《紐約公約》)使得國際仲裁裁決在全世界範圍得到承認與執行。中國在1987年正式加入《紐約公約》，並在對香港恢復行使主權之後，將其適用範圍擴大至香港。但是，由於《紐約公約》無法適用於「一國兩制」原則下內地和香港相互執行仲裁裁決，為解決這一問題，《關於內地與香港特別行政區相互執行仲裁裁決的安排》（以下簡稱原《安排》）也就應運而生。在此後20年多的時間裡，原《安排》總體執行情況很好，成為具有中國因素的國際合同當事方選擇香港作為仲裁地的重要基石。2020年11月27日，香港特區政府律政司和最高人民法院簽署了《關於內地與香港特別行政區相互執行仲裁裁決的補充安排》(以下簡稱《補充安排》)，對原《安排》進行修改完善，無疑將更大程度提升香港仲裁在國際社會的認受度，並翻開內地與香港對仲裁裁決認可和執行的新篇章。根據《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國仲裁法》等相關法律規定，除海事案件外，內地不能對包括香港在內的域外仲裁提供保全協助。也就是說，僅是香港法院為內地仲裁程序當事人提供保全協助，而內地法院並未對香港仲裁程序當事人提供對等協助。這就導致香港仲裁程序中當事人在內地申請保全缺乏法律依據，有些被執行人在內地執行程序啟動之前就轉移了資產。而《保全安排》的生效將在很大程度上改變這種單向模式，大幅提高香港仲裁裁決執行的有效性。該安排將促使更多人選擇香港仲裁。保全和執行一直是當事人在兩地爭議解決方式選擇中的兩個關鍵考慮因素。可以看出，仲裁保全安排的實施，徹底打通了這兩個階段，使仲裁互助措施幾乎覆蓋整個仲裁程序。正如《最高人民法院關於內地與香港特別行政區法院就仲裁程序相互協助保全的安排的理解與適用》中所述：「開展仲裁保全協助，有利於通過預防性救濟措施的完善來保障終局性仲裁裁決的順利執行，有利於更加充分地發揮仲裁在多元化糾紛解決機制中的重要作用，也有利於為香港建設亞太區國際法律及爭議解決服務中心提供更大支持」。香港成為唯一與內地簽署有關仲裁保全文件的司法管轄區，為香港作為亞太區主要國際法律和爭議解決服務中心提供巨大支持。《保全安排》的出台，加上此次《補充安排》的簽訂，開闢了香港仲裁當事人向內地法院申請保全的完整途徑。此舉既是在「一國」之內給香港提供比其他國家和地區更加緊密的協助，更是釋放出支持仲裁的積極信號。《保全安排》第二條清楚列出判斷成為合資格仲裁機構的可行準則。該做法有助吸引具國際聲譽的仲裁機構來港設立爭議解決機構或常設辦事處及在港管理仲裁案件。具體而言，由於只有以香港作為仲裁地的仲裁可以利用《保全安排》，仲裁業界及仲裁機構將有更大動力宣傳選擇香港作為仲裁地及仲裁管理地。《保全安排》不但有利香港和國際社會，同時亦通過提供利便可行的尋求公義的途徑及公平的競爭環境以及為其他社群提供一個在友好環境下推廣仲裁的先例。這些都有利法治。長遠而言，香港的固有優勢以及香港爭議解決服務受惠於「一帶一路」倡議、粵港澳大灣區建設規劃、《保全安排》等始創性的措施所帶來的機遇，將有助香港的國際仲裁等爭議解決服務持續發展。據2020年8月香港國際仲裁中心發布的統計情況，自《保全安排》生效以來，香港國際仲裁中心共處理了25起向中國內地法院提出的臨時措施申請，其中有24項財產保全申請，1項證據保全申請，涉及尋求保全的財產總值為人民幣94億元，約合14億美元。約30%的申請由中國內地當事人提出，70%由中國內地以外司法管轄區當事人提出，50%的申請涉及內地當事人擁有的財產或證據。據統計，相關內地中院做出了17個裁定，均准許申請人提供擔保的財產保全申請，保全財產總值高達87億元人民幣，約合13億美元。由上述數據可知《保全安排》意義之重大，香港優勢之獨特，各項安排為內地及香港司法程序、仲裁程序的順利進行提供了方法和通道，現實上掃清了相關領域的障礙、填補了相關領域存在的空白，同時吸引著境內外當事人選擇在香港仲裁。香港普通法在基本法精神下應與本港實際相結合普通法不是一成不變的法律。普通法不僅是一些由司法判決推導出來的法律觀點，也是一套獨特的司法方針、方法和見解。法律是與時並進，並切合本地環境所需的。每個普通法司法管轄區都會培育出自己的一套法理學。不同普通法司法管轄區在法理上的差異主要呈現在法律原則的層面。然而，法律原則之所以各有不同，可能是由於不同司法管轄區對各自的社會實況和環境有不同的司法取向，又或對某些社會價值的司法觀感有所不同。普通法能因時制宜，因當地社會、文化和經濟結構發展出適合的法律體系。普通法不再是一套劃一的法律，而是在各個普通法司法管轄區都可有不同的演化。相信在現實司法需求的推動下，普通法制度能夠更好地適應基本法所提出的要求，在基本法的引領下，更好地適應本港情況、與內地司法體系、國際商事仲裁體系進一步接軌。結 語在「一帶一路」倡議和建設粵港澳大灣區的大背景下，2016年以來，兩地司法協助安排的商簽工作進入快車道。《判決安排》、《保全安排》和《補充安排》是兩地在這一背景下在司法協助領域取得的重大突破性成果。對於目前司法互助和保全安排暫未納入的部分協助事項，如跨境破產協助等，相信兩地將繼續推進協商，並有望在可預見的未來取得實質性進展。儘管《判決安排》尚待在香港經過正式立法程式轉化為本地立法、在內地轉化為生效司法解釋，但是有理由相信它會在不久的將來在兩地得到切實實施，同其他司法互助安排一道，開啟兩地相互認可和執行民商事案件判決及仲裁裁決的新篇章，為兩地司法體系之完善添磚加瓦。本文發表於《紫荊論壇》2021年1-2月號第42-45頁

    夏引業 I 重慶大學副教授、香港大學法學博士後  《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處從1985年全國人大批准《中英聯合聲明》，35年間，涉港「人大決定」共34個，決定主體有全國人大、全國人大香港特區籌委會、全國人大常委會。「人大決定」在回歸前、過渡期、回歸後的三個時期分別起到奠基、過渡與「定海神針」的作用。35年間，「人大決定」被頻繁地運用於處理「一國兩制」實踐與香港基本法實施中所遇到各種問題，行之有效、作用積極，確保了「一國兩制」在香港的貫徹與行穩致遠。事實雄辯地說明，「人大決定」是中央治港的重要途徑和方式。《全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區立法會議員資格問題的決定》甫一通過，立即引來反對派的抵制，以及有關合法性的質疑。英國外相多米尼克．拉布甚至公然宣稱該決定「明顯違反」《中英聯合聲明》。這完全是對香港回歸的歷史缺乏基本了解，對全國人大及其常委會涉港決定的歷史缺乏基本認識所得出的錯誤結論。事實上，在香港回歸前，全國人大及其常委會就開始以「決定」的方式解決有關香港的問題。最早的涉港決定可以追溯到1985年全國人大批准《中英聯合聲明》的決定，到此次全國人大常委會關於香港特別行政區立法會議員資格問題的決定，35年間一共出台了34個涉港「人大決定」，大約每年1個。34個決定中，全國人大8個，全國人大香港特區籌委會7個，全國人大常委會19個，佔比分別為23.5%、20.6%、55.9%。回歸前18個，回歸後16個，佔比分別為52.9%、47.1%。除2020年關於授權制定香港國安法的決定外，回歸後其餘的涉港決定全部為全國人大常委會作出。全國人大、全國人大香港特區籌委會、全國人大常委會，在時間順序上大體呈現前後接替的關係，如果用三個關鍵詞來概括這三類主體所作決定的歷史性作用，那麼依次是奠基、過渡與「定海神針」。不過，2020年5月全國人大出台的關於授權制定香港國安法的決定，亦被認為發揮了「定海神針」的作用。一、回歸前全國人大決定：奠基1985年，全國人大通過了兩個決定，分別是關於批准《中英聯合聲明》的決定，以及關於成立香港基本法起草委員會的決定。從國際法的意義上看，關於批准《中英聯合聲明》的決定具有批准國際條約的性質，但批准《中英聯合聲明》，實質上就是作出了以「一國兩制」的方式收回香港的政治決定，因而又具有以決定實施「一國兩制」以及如何實施「一國兩制」的國內法性質。此一決定的意義可以從兩個方面予以解讀：一方面，由全國人大作出批准決定，體現了中國以「一國兩制」方式收回香港的國家意志；另一方面，則具有對外對內，特別是對香港民眾的法律承諾。全國人大在通過批准《中英聯合聲明》決定的同時，還通過了關於成立香港基本法起草委員會的決定，規定了基本法起草委員會的組成、地位事宜。鑒於香港基本法的憲制性，該決定實質上具有為中央行使全面管治權和授權香港高度自治作準備的法政意義。1990年4月4日，在表決通過香港基本法的同時，全國人大還通過了4個與此相關的決定：關於香港基本法的決定，實際上是對香港基本法的合憲性審查，旨在打消香港部分人士關於基本法可能因為被提起違憲審查而撤銷的疑慮；關於設立特別行政區的決定，規定了香港特別行政區起始運作時間和行政區劃範圍；關於香港特別行政區第一屆政府和立法會產生辦法的決定，則正式啟動香港特別行政區第一屆政府和立法會的籌組事宜；關於批准設立香港基本法委員會的決定，則對香港特別行政區基本法委員會的地位、職權、組成等事項做了較為具體的規定。4個決定都是通過香港基本法的配套措施，具有為通過特別行政區制度具體貫徹落實「一國兩制」的基礎性作用。隨著香港回歸日益迫近，為保證1997年能平穩過渡，全國人大又於1993年通過了一個授權全國人大常委會設立籌委會準備工作機構的決定，為全國人大常委會組織成立香港特別行政區籌委會預備工作委員會提供了法律依據。全國人大常委會決定可確保「一國兩制」行穩致遠。圖為 2020 年 11 月 12 日，十多位港區全國人大代表 舉行記者會 (圖:新華社)二、全國人大香港特區籌委會的決定：過渡香港回歸並非一路暢通，毫無波折。由自身使命及其職責所決定，當面臨一些突發和緊急情況，全國人大香港特區籌委會需要發揮決定的靈活性、針對性強的特點和優勢，通過決定的方式及時處理有關問題。全國人大香港特區籌委會發布的7個決定中，具有濃厚的保障平穩過渡意義的有３個。1992年，新上任的總督彭定康單方面提出關於香港的「政改方案」，從而與基本法規劃的政制背道而馳，這意味著港英時代的最後一屆立法局議員無法自動過渡為特別行政區第一屆立法會議員，原先協定的「直通車」方案無法實施，香港平穩過渡面臨嚴峻的挑戰。在反復溝通、談判無果的情況下，為避免香港在過渡過程中可能存在的立法真空，全國人大常委會在1994年8月31日通過的《關於鄭耀棠等32名全國人大代表所提議案的決定》中，申明了「港英最後一屆立法局、市政局和區域市政局、區議會於1997年6月30日終止」的立場，同時根據全國人大關於第一屆政府和立法會產生辦法的決定，授權特別行政區籌備委員會組建香港特別行政區第一屆立法會，全國人大香港特區籌委會據此出台了關於設立立法會的決定以及關於設立臨時性區域組織的決定。全國人大香港特區籌委會另一個具有濃厚過渡意義的決定，是關於基本法第二十三條立法問題。香港基本法第二十三條授權特別行政區就國家安全問題自行立法。1996年11月29日，港英政府單方面修改《刑事罪行條例》，聲稱雖然香港基本法第二十三條授權特別行政區就國家安全事項自行立法，但這並不代表香港不能在1997年7月1日之前制定一些與基本法第二十三條立法有關概念不符的法律。針對港英政府此一行為，全國人大香港特區籌委會通過了關於基本法第二十三條立法問題的決定，鄭重聲明「港英當局的這種干預香港特別行政區立法的行為，明顯違反基本法的規定，嚴重侵犯香港特別行政區的立法權」，並建議全國人大常委會將來宣布「港英當局對《刑事罪行條例》修訂的有關內容與基本法第二十三條的規定相抵觸，自1997年7月1日起無效，不採用為香港特別行政區法律」。三、全國人大常委會的決定：「定海神針」全國人大常委會有關香港的決定一共有19個，其中過渡期4個，香港回歸後15個。過渡期的4個決定，分別是關於香港基本法英文本的決定、關於設立特區籌委會預委會的決定、關於鄭耀棠等32名全國人大代表所提議案的決定，以及關於根據基本法第一百六十條處理香港原有法律的決定。需要重點提及的是第四個決定，該決定最為典型地體現了對「一國兩制」的貫徹和落實。一方面，因為恢復行使香港的主權，香港原有法律應當作出適當的改變；另一方面，因為實行「一國兩制」，香港原有法律制度需要最大限度的予以保留。「變」與「不變」需要主權機關依據香港基本法決斷，由全國人大常委會以決定的方式予以處理，正體現了此種精神。全國人大常委會對香港回歸前後法律制度的「變」與「不變」作出的恰當處理，既完成並體現香港的主權回歸，又保持了香港的繁榮穩定，為香港社會的平穩跨越發揮了「定海神針」的作用。全國人大常委會決定的「定海神針」作用在香港回歸後延續了下來，並突出體現於有關香港政制發展的決定中。香港回歸後，有關政制發展的決定最為矚目、最受關注。回歸後香港的政制發展，集中體現於行政長官與立法會的產生辦法方面，也就是俗稱的「雙普選」問題。關於行政長官和立法會的具體產生辦法，香港基本法第四十五條和第六十八條都只做了原則性的規定，具體實施則由附件一、附件二加以細化規定。然而，附件一、附件二僅規定了2007年前的行政長官、2008年前的立法會的具體產生辦法，第一任行政長官任期結束後，如何落實基本法第四十五條、第六十八條，推動行政長官和立法會的「雙普選」就成了一個問題。為引導香港政制健康有序發展，基於中央對香港的政制發展享有主導權的認識，2004年4月6日，全國人大常委會首次主動釋法，確立了修改香港特別行政區行政長官和立法會產生辦法的「五步曲」，並分別於2004年4月26日、2007年12月29日、2010年8月28日、2014年8月31日作出了4個關於「雙普選」問題的決定。經過幾十年的發展，香港社會諸如貧富差距過大、社會階層固化等深層次矛盾逐漸顯現，加之複雜的國際政治因素介入，各方勢力博弈拉鋸。在香港社會各界對行政長官選舉辦法無法達成共識，香港社會出現泛政治化傾向，進而有可能成為造成香港社會撕裂因素的關鍵時刻，中央政府沒有隨著反對派的旗幟起舞，而是保持足夠的定力與耐心。一方面堅持對香港政制發展的主導權不動搖；另一方面堅持基本法規定的政制發展中的「實際情況」原則與「循序漸進」原則不動搖，以「人大決定」的形式「一錘定音」，在回應香港民眾訴求的同時較好地維護了香港社會大局穩定。此外，2020年5月全國人大作出關於授權制定香港國安法的決定，2020年６月全國人大常委會通過香港國安法，某種程度上亦發揮了「定海神針」的作用。綜上所述，自1985年來的30餘年間，「人大決定」被頻繁地運用於處理「一國兩制」實踐與香港基本法實施中所遇到各種問題，行之有效、作用積極，確保了「一國兩制」在香港的貫徹與行穩致遠。事實雄辯地說明，「人大決定」是中央治港的重要途徑和方式，中央正是以「人大決定」的方式一步步推動香港的順利回歸，推動「一國兩制」在香港的落實落地；香港回歸後，又以「人大決定」的方式不斷化解「一國兩制」實踐中遇到的新情況新問題。一個人、一個組織不能完全無視自己的歷史，其存續發展必然具有某種歷史的規定性。如果否認涉港「人大決定」的合法性，就無法解釋在香港實施「一國兩制」的合憲性，無法解釋香港基本法的合（憲）法性，就無法解釋設立香港特別行政區的合法性，香港基本法及其所確立的新憲制秩序就失去了根基。「為反而反」根本就不是講不講道理的問題，而是利益和立場的問題，是願不願講道理的問題。本文發表於《紫荊論壇》2021年1-2月號第33-36頁

  林峰 I 香港城市大學法律學院教授、副院長《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處《全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區立法會議員資格問題的決定》規定，香港立法會議員如有「因宣揚或者支持『港獨』主張、拒絕承認國家對香港擁有並行使主權、尋求外國或者境外勢力干預香港特別行政區事務」三種危害國家安全的行為，以及「其他危害國家安全等行為」，即喪失任職資格。該條文把取消立法會議員的資格限於議員做出危害國家安全的行為，並沒有擴大到所有違誓行為。而全國人大常委會在短短三個月時間內應香港特別行政區特首的請求，兩次做出涉及香港基本法的決定，這很有可能成為香港憲制的一種新常態，即由全國人大常委會行使中國憲法下的權力來解決香港基本法在制定時沒有能預見到的新憲制問題。2020 年 8 月 21 日，香港特區行政長官林鄭月娥與立法會主席梁君彥會面商討現屆立法會繼續履行職責2020年11月11日，全國人大常委會根據香港特區行政長官經國務院所提出的請求，作出了《全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區立法會議員資格的決定》（以下簡稱《決定》）。香港特別行政區政府隨即依據該《決定》宣布四位於2020年7月30日被選舉主任裁定不符合原定於2020年9月6日舉行的香港特別行政區第七屆立法會選舉參選資格的議員（包括楊岳橋、郭榮鏗、郭家麒和梁繼昌）即時喪失立法會議員資格。本文討論《決定》作出之後媒體和學者們鮮有提及的，但卻非常重要並涉及香港特別行政區憲制未來的兩個問題。一、危害國家安全行為與議員資格2020年6月30日，由全國人大常委會頒布並於同日在香港特別行政區實施的《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》（以下簡稱港區國安法）對四類違反國家安全的罪行作出了規定，包括分裂國家罪、顛覆國家政權罪、恐怖活動罪，以及勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪。港區國安法的實施部分彌補了香港至今沒有落實香港基本法第二十三條立法的憲制責任所造成的立法真空。如果在任立法會議員犯了港區國安法所規定的四類罪行之一，那麼根據該法第三十五條的規定，該議員一旦經法院判決犯了其中某一罪行，即喪失議員資格。但是在法院沒有判決之前，甚至是香港特別行政區政府都沒有提出檢控之前，一位議員是否有可能因為其所做出的可能危害國家安全的行為而失去議席呢？這就需要對《決定》的第一條作出詳細的分析了。該條規定：「香港特別行政區立法會議員，因宣揚或者支持「『港獨』主張、拒絕承認國家對香港擁有並行使主權、尋求外國或者境外勢力干預香港特別行政區事務，或者具有其他危害國家安全等行為，不符合擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法、效忠中華人民共和國香港特別行政區的法定要求和條件，一經依法認定，即時喪失立法會議員的資格。」仔細分析該條文，可以看出它包含了三層意思。首先，該條規定了有關決定在程式上必須是「依法認定」。那麼是否一定是法院的「判決」才算是「依法認定」呢？根據香港特首見記者時的解釋，政府要求立法會主席宣布四位議員喪失議席的時間是從2020年7月30日開始。那一天是選舉主任裁定這四位議員不符合參選資格的日子。這就是說，行政機關依法作出的決定是被認為符合「依法認定」這一條件的。條文中的「即時」二字意指做出決定後立即生效。另外，基本法委員會副主席譚惠珠指出，當選後宣誓和擔任議員後被裁定喪失資格的決定是由立法會負責的。由此可見，由行政機關、立法機關和司法機關所做出的決定，都可以被視為符合「依法認定」的條件。當然，若有關議員認為行政機關或者立法機關所做出的決定不合法，可以訴諸於法院，有關決定是否屬於「依法認定」的最終決定將由法院做出。其次，該條規定了有關決定的實質內容，即「依法認定」的問題，是有關議員是否擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法以及是否效忠中華人民共和國香港特別行政區。這是基本法第一百零四條規定的立法會議員和其他一些公職人員宣誓的內容，也是《立法會條例》第 40(1)(b)(i)條規定的聲明的內容。公務員事務局局長聶德權之前在回應立法會議員質詢時曾指出，違反誓言的行為包含違反港區國安法以及不違反該法的其他違誓行為。如果「依法認定」的內容只是確定有關議員是否違反誓言，那麼那些不違反港區國安法的其他違誓行為也肯定是違反其誓言的。如果把那些對公務員而言只是屬於違誓行為且可能所受到的處分並不至於被勒令退休的行為都認定屬於《決定》第一條所涵蓋的行為的話，那範圍可能就會太寬了，會把一些不應該導致失去議員資格的行為包括在內。因此，該條文還規定了第三個條件，那就是只有做出了危害國家安全行為的議員才會喪失議員資格。條文具體列舉了三種危害國家安全的行為，包括：(1)宣揚或者支持「港獨」主張；(2)拒絕承認國家對香港擁有並行使主權；(3)尋求外國或者境外勢力干預香港特別行政區事務。在4個被DQ的議員中，以郭榮鏗為例，選舉主任做出郭不符合參選資格決定的理據有兩條。一、尋求外國政府或者政治勢力干預香港事務，具體的事實證據包括和外國政府和政黨討論《美國-香港政策法》及《香港人權及民主法案》的修改，以及在臉書上表示自己已經向美國參眾兩院領袖提交聯名信，敦促他們盡快完成《香港人權及民主法案》的立法過程。二、表達了在取得立法會多數議席後會行使其議員的權利強迫政府接受其有關主張（包括五大訴求）。具體的事實證據是公民黨2020年3月25 的新聞稿。其中公民黨黨魁「向市民承諾，於2020年10月即選舉後一個月，特首必須在其施政報告中落實五大訴求，否則公民黨議員將會否決所有政府議案、法案及撥款，包括終審法院首席法官的任命；如到3月財政預算案提出時仍然未落實五大訴求，將會否決財政預算案」。基於這兩個原因，選舉主任認為郭榮鏗並非真心擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法和效忠中華人民共和國香港特別行政區。上述第一個理據顯然屬於《決定》第一條規定的三種危害國家安全的行為之一 —— 尋求外國或者境外勢力干預香港特別行政區事務。雖然有媒體認為這幾位議員被DQ的原因也包括《決定》所列舉的第二種危害國家安全行為，但是選舉主任所說的第二個理據似乎並不屬於這三種危害國家行為中的任何一種。選舉主任認為楊岳橋和郭家麒並非真心擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法和效忠中華人民共和國香港特別行政區的理據也是以上兩條。但選舉主任認為梁繼昌並非真心擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法和效忠中華人民共和國香港特別行政區的理據只有一條，就是上述第一個理據。選舉主任指出，「尋求外國政府干預有關中華人民共和國及/或香港特別行政區的內部事務，特別是透過實施制裁，是涉及危害國家安全的行為。有關行為損害中華人民共和國的主權及香港特別行政區的高度自治……雖然梁先生本人未必直接要求或倡議美國制裁行動，但其在促成美國制裁行動中擔負支持或輔助角色，明顯遠遠未能符合上述擁護基本法及保證效忠中華人民共和國香港特別行政區的法定要求」。這四個被DQ的議員涉及的都是《決定》所列舉的第三種危害國家安全的行為。那麼《決定》所列舉的前兩種危害國家安全的行為有沒有程度上的要求呢？即宣揚或者支持「港獨」主張，或者拒絕承認國家對香港擁有並行使主權，是否必須嚴重到一定程度才會被依法認定為喪失議員資格呢？有人認為在港區國安法實施之前，若一個公務員僅僅是在社交媒體上表示支持「港獨」，可能只會被認定為違紀，並不會被要求離職。若公務員如此，那麼在港區國安法實施之後，對立法會議員們是否應該適用同樣的標準，即不會因為這類行為而被依法認定為並非真心擁護基本法和效忠香港特別行政區呢？這就要看香港法院以及全國人大常委會將如何解釋了，而人大常委會將擁有最終解釋權。從所公布的選舉主任們作出決定的理據來看，他們是根據香港法院區慶祥法官在陳浩天訴羅應祺(新界西地方選區選舉主任)及其他 人(HCAL162/2016) 一案的判詞中所確定的原則做出其認定的。區法官認為「《立法會條例》第40條的聲明要求是一項實質規定，而獲提名人只有在作出有關聲明時是客觀上真確地及誠意地擁護基本法和保證效忠香港特別行政區，才能夠符合該規定」。擁護香港基本法「並非僅僅指遵守基本法，而更需支持、推廣，及信奉基本法」；選舉主任認為，「效忠的概念至少包含下列義務：避免作出任何危害國家安全的行為，以及避免參與任何可能損害中華人民共和國主權的活動。雖然陳浩天案是港區國安法出台之前的判決，但是該案的重點是涉及《決定》的第一、二種危害國家安全行為。因此，該案例對今後如何確定哪些屬於前兩種危害國家安全的行為可能會被認定為導致議員失去資格的行為具有指導作用。另外，《決定》在列舉了三種危害國家安全行為後還加了個「等」字。這就意味著若某議員做出了其他屬於危害國家安全的行為的話，在被依法認定之後，也會失去議員資格的。二、憲制新常態《決定》的序言指出，國務院是根據香港特區行政長官的請求而提請全國人大常委會做出此《決定》的，而非中央人民政府主動行使中國憲法所賦予全國人大常委會的決定權而做出的。香港大學陳文敏教授認為人大常委會的《決定》是對香港基本法的修改。香港基本法委員會副主任譚惠珠女士對媒體發表的觀點是，全國人大在制定香港基本法時，「發夢也沒有想到立法會需要延任，立法原意亦沒有處理延任問題，加上特首提出，需要處理被裁定不符合資格者延任的灰色地帶，所以認定常委會需要開會，做出今次的決定」。因此，在宣布延長第六屆立法會的任期後，已經被選舉主任認定不符合參選第七屆立法會的議員是否有資格在延長的一年裡繼續擔任議員，是一個香港基本法完全沒有涉及的問題。特首就一個香港基本法沒有規定的問題請求國務院，並提請全國人大常委會做出決定，是可以理解的。這是全國人大常委會自2020年8月11日做出延長第六屆立法會任期不少於一年的決定後，在三個月時間裡第二次因應香港特首的要求行使其決定權，來解決香港基本法制定時完全沒有考慮到的法律問題。這在法律上就提出了一個非常值得探討的問題，既然短短的三個月就發生了兩件香港基本法完全沒有規定的事件並需要中央政府出手解決，這說明香港基本法存在一些漏洞。那麼，這是否意味著是時候考慮修改香港基本法了？當然反對者可以說立法會延長任期是由新冠肺炎這一全球性流行病突發事件所造成的，突發事件顧名思義就是不可預見的，而且第二個事件也是第一個事件所導致的，並非另一單獨立的事件。在法律上，特別是在憲制層面，如何規管處理緊急情況、突發事件的權力本身就是一個非常複雜的憲法問題。美國著名學者阿克曼教授（Ackerman）認為需要對美國憲法有關處理緊急狀況的條文做出修改。香港基本法下的有關緊急狀況的條文只規定了中央政府的權力而沒有規定特區政府的權力，因此是否需要通過修改來加以完善也有討論的空間。如果不希望對香港基本法做出修改，而上述這類問題又必須得到解決，那麼今後人大常委會通過決定的方式來解決香港基本法制定時沒有考慮到的問題，將會成為香港特別行政區憲政制度的一種新常態。這將進一步證明有必要把中國憲法和香港基本法視為香港的共同憲制基礎。因為若不依據中國憲法，就沒有辦法解釋為什麼在碰到香港基本法沒有規定的、且是香港特別行政區無法解決的本文所提及的以及沒有提及的問題時，全國人大常委會可以出面幫香港解決這些問題。在這種情況下，全國人大常委會所行使的並非是香港基本法所賦予的權力，而是中國憲法所賦予的權力。至於由特首要求國務院提請全國人大常委會以決定的方式來解決本文所討論的問題是否是最佳的解決辦法，作者將另外撰文再作詳細論述。三、結論綜上所述，一方面《決定》把取消立法會議員的資格限於議員做出危害國家安全的行為，並沒有擴大到所有違誓行為；另一方面，《決定》雖然只列舉了三種具體的危害國家行為，但是其後面的一個「等」字把其他類別的危害國家安全行為也包含在內了。而全國人大常委會在短短三個月時間內應香港特別行政區特首的請求，兩次做出涉及香港基本法的決定。這很有可能成為香港憲制的一種新常態， 即由全國人大常委會行使中國憲法下的權力來解決香港基本法在制定時沒有能預見到的新憲制問題。本文是胡寶星基本法基金會所贊助的基本法研究計劃成果之一，本文發表於《紫荊論壇》2021年1-2月號第28-32頁。作者感謝費夢恬博士後研究員為本文所做的一些研究。

林志鵬 I 廣東省社會科學院副研究員、全國港澳研究會會員《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處香港國安法的實施，既是憲制責任的要求，又是「一國兩制」制度體系自我完善、自我發展的要求，更是總體國家安全觀這一重要理念在香港特別行政區的具體實踐和展開。在把「一國兩制」的制度績效更好地轉化為國家治理效能過程中，必須高度重視維護「一國兩制」制度安全，進一步深入貫徹落實總體國家安全觀，把維護總體國家安全與確保「一國兩制」實踐不變形、不走樣有機結合起來，徹底剷除「顏色革命」和「港獨」「黑暴」滋生土壤，推動香港社會恢復安寧繁榮發展。展望未來，香港維護國家安全應當著眼於堅持外部安全與內部安全並重、堅持傳統安全與非傳統安全並重、堅持安全與發展並重。長期以來，由於種種原因，香港特別行政區成為中華人民共和國一國範圍內維護國家安全的薄弱環節。對於如何在「一國兩制」框架下維護國家安全和特別行政區安全，如何有效保障「一國兩制」制度安全，如何更好統籌香港安全和發展等問題，不僅社會鮮有探討，學界研究亦付闕如。2014年4月15日，習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上提出總體國家安全觀，為推進新時代維護國家安全工作提供了方向和指引，也為加強香港特別行政區維護國家安全工作提供了重要遵循。2020年6月30日，全國人大審議通過的《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》（下稱「香港國安法」）正式生效；7月8日，中央人民政府駐香港特別行政區維護國家安全公署（下稱「國安公署」）揭牌成立。法律制度綱舉目張，機構人員粲然大備，相關工作隨之推進。這不僅對於豐富和發展「一國兩制」實踐具有里程碑意義，也是總體國家安全觀在香港的具體實踐和展開，必將開啟香港維護國家安全的新篇章。 一、香港特別行政區理所當然屬於總體國家安全範疇 2014年4月15日，中央國家安全委員會第一次會議召開，總體國家安全觀應運而生。作為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，總體國家安全觀從「大安全」的角度擘畫了維護國家安全的整體布局，實現了對傳統國家安全理念的重大突破，深化拓展了中國特色國家安全道路的理論視野和實踐領域，標誌著中國共產黨對國家安全問題的認識達到新高度。相較於傳統國家安全理念，總體國家安全觀思想重在「總體」二字，突出「大安全」理念，強調做好國家安全工作的系統思維和整體方法。總的來看，總體國家安全觀的特色在於三個方面：一是人民性。習近平總書記強調，「國家安全工作歸根結底是保障人民利益，要堅持國家安全一切為了人民、一切依靠人民，為群眾安居樂業提供堅強保障」。二是總體性。以往國家安全主要被理解為政治安全、軍事安全、領土安全等方面，總體國家安全觀視域下的國家安全是指一個國家所有領域、所有方面、所有層級安全問題的總和，統籌兼顧的總體性是其最明顯特徵，體現了總攬國家安全全局的系統性科學思維。三是本源性。總體國家安全觀絕不是國家安全概念的擴大化或虛泛化，而是還原國家安全的本來面貌與初始含義。縱觀世界各國，無論實行單一制抑或聯邦制，維護國家安全均為國家事務，均屬於中央的權力職責範圍，這是國際通行準則。作為中華人民共和國不可分離的有機組成部分，香港特別行政區直轄於中央政府，是單一制國家的地方行政區域。因此，維護包括香港特別行政區在內的中華人民共和國每一寸土地的安全，都屬於中央事權，理所當然應該納入總體國家安全範疇。就內涵而論，總體國家安全既包括政治安全、國土安全、軍事安全等傳統安全領域，又包括經濟、文化、社會、科技、網絡、生態、資源、核、海外利益、太空、深海、極地、生物等非傳統安全領域。也就是說，在香港特別行政區之內，以及與香港相關的各項事務中，所有國家安全領域，以及所有涉及國家安全的事務，都包含於總體國家安全範圍之中。譬如，新冠疫情肆虐香港，防控工作本來是特區政府行政事務和社會管理事務，但由於疫情同時涉及生物安全、社會安全等國家安全領域，倘若疫情嚴重到一定程度，或經久不息，或加劇傳播，就有可能因為威脅總體國家安全而上升為中央必須考慮解決的問題。總體國家安全觀是中央以全新的理念、開放的視野、整體的規劃對國家安全戰略作出的頂層設計，是中國特色國家安全思想在歷史交匯期視域下新的歷史性飛躍。實踐總體國家安全觀，要求既重視發展問題又重視安全問題，既重視外部安全又重視內部安全，既重視國土安全又重視國民安全，既重視傳統安全又重視非傳統安全，既重視自身安全又重視共同安全。只有在系統把握總體國家安全觀基礎上，才能正確理解香港維護國家安全實踐及香港國安法頒布實施的理論背景和思想淵源，正確認識香港維護國家安全對於中國總體國家安全以及「一國兩制」實踐的重大意義。當前，「一國兩制」實踐已進入「五十年不變」的中期階段，許多問題已充分暴露，實踐經驗已有所積累，中央和特區政府對於「一國兩制」實踐的規律性認識逐步深化，實踐已經充分證明並將繼續證明，貫徹落實總體國家安全觀是確保香港未來長治久安和長期繁榮穩定必須堅守的大邏輯、大方向、大戰略。2020 年 7 月 6 日，懸掛在香港天星碼頭內的「國家安全法」橫額二、香港國安法維護總體國家安全和「一國兩制」制度安全 長期以來，由於歷史和現實原因，香港成為維護國家安全的薄弱環節，更是落實總體國家安全觀的「短板」「軟肋」。究其原因，在於外部勢力赤裸裸的插手干涉，更在於香港在維護國家安全方面的「不設防」：基本法第二十三條立法一直無法完成，正常立法動議都被嚴重污名化、妖魔化，加上原有相關法律長期「休眠」，特區政府在維護國家安全方面的機構設置、力量配備、權力運轉存在諸多掣肘，導致香港成為世界上維護國家安全法律制度體系和執行機制最不健全、最為薄弱的地方。香港國安法的制定、出台和實施，既是憲制責任的要求，又是「一國兩制」制度體系自我完善的要求；既是必要之舉，又是必然之舉。一方面，中央對維護包括香港特別行政區在內的全國範圍內的國家安全負有最大和最終責任，有憲制權力和憲制責任進行必需的維護國家安全立法，包括根據形勢的不斷發展建構滿足香港維護國家安全的有關法律制度和執行機制；另一方面，通過立法，堵塞「一國」安全漏洞，維護「兩制」良性運轉，是豐富發展「一國兩制」實踐的題中應有之義和必然要求。倘若能以更加宏大的視野加以觀照，從總體國家安全觀這一「大安全」理念出發，就會清晰地看到香港國安法的出台完全基於維護多領域、多維度、全方位國家安全的實踐考慮，是總體國家安全觀在香港特別行政區的具體實踐和展開，旨在維護總體國家安全和「一國兩制」制度安全。所謂制度安全，是政治安全的重要組成部分，是指一個主權國家政權和政治制度相對處於沒有危險和不受內外威脅的狀態以及持續保障這種安全狀態的能力。對主權國家來說，政治安全居於總體國家安全的突出位置，而制度安全又是政治安全的重中之重。如果說政治安全是國家安全的「重心」，制度安全則是政治安全的「核心」。制度安全既適用於一個主權國家的整體政治制度，也適用於某一項具體政治制度。「一國兩制」作為中國共產黨領導人民實現祖國和平統一的一項重要制度，是中國特色社會主義的一個偉大創舉，在中國特色社會主義制度譜系中佔有重要地位，是保持港澳長期繁榮穩定、推進兩岸和平統一的治本之策和長遠之舉。從這個意義上說，威脅和挑戰「一國兩制」制度，也就是威脅和挑戰中國特色社會主義制度，就是威脅和挑戰國家政治安全和總體國家安全。從現實來看，香港涉及國家安全的因素呈現多樣化、複雜化特徵：既有內部因素，又有外部因素；既有傳統因素，又有非傳統因素；既有人為因素，又有自然因素。隨著國內外大氣候、小環境的演變，這些因素疊加作用對「一國兩制」制度安全構成嚴重威脅和挑戰。譬如，外國敵對勢力與本土極端分子勾連合流，圖謀「顏色革命」，嚴重威脅「一國兩制」制度安全；反中亂港分子鼓吹煽動「港獨」，組織、策劃、實施分裂國家行為，嚴重威脅「一國兩制」制度安全；極端分子衝擊立法部門、對抗執法人員，公然從事街頭暴力和恐怖活動，嚴重威脅「一國兩制」制度安全；新冠疫情侵害香港市民生命健康，影響正常經濟社會生活，也對香港繁榮穩定和「一國兩制」制度安全構成潛在威脅。因應種種風險因素，香港國安法明確規定了四類罪行和處罰：一是分裂國家罪，是指「組織、策劃、實施或者參與實施」的「旨在分裂國家、破壞國家統一行為」；二是「顛覆國家政權罪」，是指「組織、策劃、實施或者參與實施」的「以武力、威脅使用武力或者其他非法手段旨在顛覆國家政權行為」；三是恐怖活動罪，是指「為脅迫中央人民政府、香港特別行政區政府或者國際組織或者威嚇公眾以圖實現政治主張，組織、策劃、實施、參與實施或者威脅實施」的「造成或者意圖造成嚴重社會危害的恐怖活動」；四是勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪，是指「為外國或者境外機構、組織、人員竊取、刺探、收買、非法提供涉及國家安全的國家秘密或者情報的」，以及「請求外國或者境外機構、組織、人員實施，與外國或者境外機構、組織、人員串謀實施，或者直接或者間接接受外國或者境外機構、組織、人員的指使、控制、資助或者其他形式的支援實施」的行為。從總體國家安全觀角度看，這四類罪行無一不是對於「一國兩制」制度安全造成嚴重威脅和挑戰的罪行，是任何主權國家都不能允許而必須立法禁止的。按照香港國安法規定，中央和香港特別行政區兩支執法、司法隊伍，各自形成包括立案偵查、審查起訴、審判和刑罰執行各個環節在內的「全流程」管轄，既分工明確、職權清晰，又相互補充、協作支持，形成支持、協作、互補關係，集中體現了「大安全」「系統化」的總體國家安全觀思維。歷史和現實昭示我們，在把「一國兩制」的制度績效更好地轉化為國家治理效能過程中，必須始終堅持安全與發展並重，進一步深入貫徹落實總體國家安全觀，把維護總體國家安全和「一國兩制」制度安全與保持「一國兩制」實踐不變形、不走樣有機結合起來，徹底剷除「顏色革命」「港獨」「黑暴」滋生土壤，推動香港恢復安寧繁榮發展，達至「兩個建設好」（「既要把實行社會主義制度的內地建設好，也要把實行資本主義制度的香港建設好」）的目標。2020 年 7 月 1 日，香港漁民團體支持國安法海上巡遊三、未來香港維護國家安全的主要方向當前，香港社會總體趨於平復，但其面臨的形勢和內外環境依然嚴峻複雜，維護國家安全問題仍是重大課題。「一國兩制」下維護國家安全難度之大、複雜程度之高是世所罕見的，更是國家頂層設計必須考量的重大課題。未來，在總體國家安全觀指引下，香港國安法必將成為維護「一國兩制」制度安全的利器，而香港這一中國特別行政區，以其自身獨特的條件和優勢，也將成為維護國家安全、實踐總體國家安全觀的堡壘。香港維護國家安全應著眼於以下方向：一是堅持外部安全與內部安全並重。在主權國家內，一個地區一旦出現安全短板，就會導致外部風險湧入，形成「風險窪地」。從國境（國家行權使主權的領土範圍）角度講，香港屬於「境內」；從「一國兩制」角度講，香港實行資本主義制度，又與內地不同。這形成香港溝通內地與海外的獨特優勢，也造成問題：香港維護國家安全複雜程度之高、難度之大是其他地區無可比擬的。當前，香港對外是高度開放的自由經濟體，對內毗鄰作為社會主義先行示範區的深圳，又是粵港澳大灣區規劃的四大「中心城市」之一，維護國家安全必須做到外部安全與內部安全並重，一方面築牢國家安全堤壩，一方面防止風險因素溢出，維護特別行政區和內地社會穩定，實現內部安全與外部安全相互促進。二是堅持傳統安全與非傳統安全並重。傳統安全與非傳統安全是國家安全的兩個方面。一般而言，傳統安全是涉及軍事、政治、外交等高政治領域的安全，而非傳統安全指的是經濟、文化、社會等低政治領域的安全。從總體國家安全觀來看，傳統安全與非傳統安全劃分是相對的，它們只有產生先後、表現形式之別，沒有大小、輕重之分。香港歷次極端政治運動，呈現多重風險因素交織的情況，既對傳統安全造成威脅，又對非傳統安全造成侵害。譬如，公然鼓吹「港獨」「自決」主張，從事破壞國家統一、分裂國家的活動，直接威脅政治安全、國土安全；蓄意破壞香港社會秩序，暴力對抗警察執法，損毀公共設施和財物，侵害居民的基本權利和自由，直接威脅社會安全。又如，內地派遣醫療隊援港抗疫，於法有依、於理有據，如果能夠從總體國家觀的角度進行審視，明晰生物安全對於國家安全的重要意義，就更能夠深刻理解和認同這一舉措。香港維護國家安全，必須貫徹落實總體國家安全觀，秉持「大安全」理念，堅持傳統安全與非傳統安全並重，全方位、深層次、多元化推進維護國家安全工作。三是堅持安全與發展並重。安全是發展的保障，發展是安全的目的。總體國家安全觀要求集安全與發展於一體，實現發展與安全的統籌治理。十九屆五中全會提出，「堅持總體國家安全觀，實施國家安全戰略，維護和塑造國家安全，統籌傳統安全和非傳統安全，把安全發展貫穿國家發展各領域和全過程，防範和化解影響我國現代化進程的各種風險，築牢國家安全屏障」。這是中央面向「十四五」統籌發展和安全兩件大事的重要部署，也是以人民為中心、建設更高水平的平安中國的明確要求。對於正在邁向融入國家發展大局的香港來說，發展和安全兩個主題別具現實意義。香港必須堅持安全與發展並重，進一步落實總體國家安全觀，更好地維護「一國兩制」制度安全以及經濟、社會安全，才能告別紛爭、復蘇經濟，重整行裝再出發。四是推動國家安全意識和理念落地生根、深入人心。國家安全是國家生存和發展的前提，是市民幸福安康的基礎，要努力營造國家安全人人有責、人人可為的氛圍，提升香港市民的國家安全意識。加強香港國安法的宣傳、教育、闡釋工作，是實施香港國安法題中應有之義。特區政府和有關部門應該切實負起責任，無懼某些人「做文章」「造謠言」，理直氣壯開展香港國安法教育。講背景緣由，就是講清楚任何主權國家就自身國家安全立法，既是其權力範圍，又是國際通行原則；香港成為維護國家安全的薄弱地帶，這是外國勢力肆意插手中國內部事務、香港社會紛爭不斷的根源。講立法意圖，就要講明白香港國安法體現了中央為香港、救香港的決心和意志；這部法律懲治的是極少數嚴重危害國家安全的犯罪分子，保障的是香港市民的生命財產安全和權利自由；對於把國家安全與人權、秩序與自由對立起來的錯誤觀點，要加以批判、及時澄清。講價值意義，就是要讓香港市民認識到這部法律的出台是「一國兩制」的重要里程碑和推動香港重回正軌的契機，能夠發揮守護香港繁榮穩定的「守護神」作用。本文發表於《紫荊論壇》2021年1-2月號第22-27頁

譚耀宗 I 全國人大常委會委員《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處每年12月20日是澳門慶祝特別行政區成立的大日子。2019年國家主席習近平更親自出席了澳門回歸祖國20周年的慶典，並在會上發表重要講話時充分肯定了澳門在「一國兩制」實踐所取得的成就和讚許澳門為「一國兩制」成功實踐的最佳典範。這提醒了筆者重新思考，同樣是實行「一國兩制」的香港，其頂層設計跟澳門是否有什麼不同呢？而這些不同又會否帶來什麼深遠的影響呢？本文以2013年「反國教」事件、2014年非法「佔中」、2015年特首普選方案被否決、2016年立法會議員的宣誓鬧劇以及2019年「修例風波」等事件中曾經出現過的幾個問題作為背景，從香港和澳門兩部基本法具體條文的相異之處作出若干思考，並提供一個初步的資料梳理。譚耀宗期待，大家能夠不忘基本法的初心，能夠認 同和尊崇國家憲法，儘快回到行政主導和「愛國者 治港」的基礎上，一齊重新再出發中央全面管治權在基本法中的體現 中央全面管治權在港澳兩部基本法的不少條文中都得到充分體現，其中特區的設立、授權高度自治、外交事務、防務、主要官員任免、基本法解釋、基本法修改以及立法違憲審查權等在兩部基本法中的規定都是相當一致的，這些都非常明確是屬於中央事權，象徵著國家主權。 至於兩部基本法的不同之處，澳門基本法第十五條列明「中央人民政府依照本法有關規定任免澳門特別行政區行政長官、政府主要官員和檢察長」。而香港基本法第十五條相關規定所採用的字眼則是「任命」。這裡「任免」和「任命」之間雖然只是一字之差，但就被反對派於2013至2014年間利用來質疑中央對行政長官的實質任命權。還有就是澳門基本法第一百零一條和香港基本法第一百零四條，兩者關於「宣誓效忠」所規定的內容是相當一致的。澳門基本法第一百零二條還列明：「澳門特別行政區行政長官、主要官員、立法會主席、終審法院院長、檢察長在就職時，除按本法第一百零一條的規定宣誓外，還必須宣誓效忠中華人民共和國。」因此，雖然香港基本法和澳門基本法條文都包含了效忠國家的含義，但表述上的區別常常被反對派惡意曲解。其實，正如國務院港澳辦常務副主任張曉明所說，無論是香港國安法第六條規定的宣誓效忠制度，還是香港基本法第一百零四條規定的宣誓效忠的內容，這裡面提到的「效忠中華人民共和國香港特別行政區」都毫無疑問包含了效忠國家的含義。 2020 年 12 月 18 日，香港特區政府在政府總部舉行公務員宣誓儀式。在行政長官林鄭月娥見證下，常任 秘書長、部門首長和屬首長級薪級表第 6 點或以上的公務員宣誓擁護《中華人民共和國香港特別行政區基 本法》、效忠中華人民共和國香港特別行政區、盡忠職守和對特區政府負責行政主導是有效保障 香港行政主導體制的推進和確立遇到過不少爭拗和難題，究其原因，從行政長官所行使權力的比較來說，香港基本法賦予香港特別行政區行政長官的權力較少。澳門基本法第五十條(七)賦予澳門特別行政區行政長官行使委任部分立法會議員職權；第八十八條賦予澳門特別行政區行政長官從法官中選任各級法院院長的權力。 香港基本法第六十八條第一款則列明「香港特別行政區立法會由選舉產生」，即全體議員都是由選舉產生而沒有由行政長官行使委任的名額；第八十八條雖然列明法官是由行政長官任命，但第七十三條(七)則把任免終審法院法官和高等法院首席法官的同意權賦予了立法會。 從立法會議員被宣告喪失資格的情況來說，香港立法會議員較難被取消資格。澳門基本法第八十一條（四）列明「違反立法會議員誓言」以及(五)「在澳門特別行政區區內或區外犯有刑事罪行，被判處監禁三十日以上」的，經立法會決定，即喪失其立法會議員的資格。 香港基本法第七十九條(七)列明「行為不檢或違反誓言」的，還需要經立法會出席會議的議員三分之二通過譴責；以及(六)「在香港特別行政區區內或區外被判犯有刑事罪行，判處監禁一個月以上」的，還需要經立法會出席會議的議員三分之二通過解除其職務。因此，任何一方只要能夠控制出席會議議員的三分之一少數，立法會會議就無法引用第七十九條(六)或(七)對某一議員進行譴責或解除其職務。 雙普選目標變成政治僵局 香港基本法第四十五條第二款列明，「行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標」；第六十八條第二款列明，「立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至全部議員由普選產生的目標」。這裡兩個「最終達致普選產生的目標」就是香港所稱的「雙普選」了。首先必須明確，「雙普選」在中英聯合聲明裡面是隻字未提的，同時，澳門基本法也沒有關於「雙普選」的任何類似規定。「雙普選」實際上應當看作為國家給予「一國兩制、港人治港、高度自治」的香港的特別信任。其次，香港基本法附件一第七條關於「二○○七年以後各任行政長官的產生辦法」，以及附件二第三條「二○○七年以後香港特別行政區立法會的產生辦法和法案、議案的表決程序」，都是國家於一九九○年基本法通過時給香港劃定的「雙普選」路線圖，那是澳門沒有得到的。然而，中央的美好意願讓外國勢力和反對派有了可乘之機。大家請注意，上述香港基本法附件一第七條和附件二第三條列明的兩個修改辦法分別都必須「經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會批准（備案）」等三個步驟才能實現。其中，反對派只要掌控立法會全體議員三分之一的關鍵少數便能否決所有政改方案，從而製造出一個各方面都不可解的政治僵局。 認真總結基本法的實踐經驗 在基本法起草的時候，中央始終是對香港抱著最大的誠意，在各個方面都希望儘量保留和尊重香港原有的特色。並且，自回歸以來我們每一個香港人都應當親身感受到，中央始終對香港能夠在「一國兩制、港人治港、高度自治」的大原則下繼續保持特區繁榮穩定充滿了信心和寄予了厚望。今天，我們應當比以往任何一個時候都更需要去加深認識和認真總結基本法實踐23年以來的經驗，我們不能漠視自回歸祖國的那一天開始，香港的憲制基礎已經發生了根本性改變。期待大家能夠不忘基本法的初心，能夠認同和尊崇國家憲法，儘快回到行政主導和「愛國者治港」的基礎上，一齊重新再出發。本文發表於《紫荊論壇》2021年1-2月號第19-21頁

張小帥 I 中國浦東幹部學院講師《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處中共十九屆四中全會提出堅持和完善「一國兩制」制度體系，堅持以愛國者為主體的「港人治港」，並將其作為堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容和要求。作為「一國兩制」的設計師，鄧小平發表過一系列關於「愛國者治港」的談話。在系列談話中，鄧小平對「愛國者治港」的必要性、「愛國者」的涵義等進行了深入闡述。通過分析鄧小平關於「愛國者治港」的系列談話，明確「愛國者治港」的必要性，分析「愛國者」之「愛」「國」「者」的涵義，理清其中的內在邏輯，對於堅持和完善「一國兩制」制度體系，堅持以愛國者為主體的「港人治港」，推動「一國兩制」在香港特區得到全面、準確地實施具有重要意義。鄧小平在會見鍾士元(右一)時提出「愛國者治港」的標準一、「愛國者治港」的必要性 鄧小平關於「愛國者治港」必要性的主要論述，是在1984年6月22日、23日分別會見香港工商界訪京團和香港知名人士鍾士元等時所發表的。在這次談話中，鄧小平從「港人治港」的界限和標準角度，談論了「愛國者治港」的必要性。此外，在其他場合發表的談話中，亦有關於「愛國者治港」必要性的論述。根據這些談話內容，可以從維護國家主權、「愛國者治港」與「港人治港」的關係、中央與治港者的關係、香港之於內地的作用四個角度，對鄧小平關於「愛國者治港」的相關談話進行概括。其一，在維護國家主權方面，中國政府的意志是堅定不移的。1982年9月24日，在會見英國首相撒切爾夫人時，針對她堅持「三個不平等條約有效」的說法，鄧小平強調，「關於主權問題，中國在這個問題上沒有迴旋餘地」，「如果說宣布要收回香港就會像夫人說的『帶來災難性的影響』，那我們要勇敢地面對這個災難，作出決策」。可見其在維護國家主權方面的堅定意志。在香港回歸之前，主權問題尚且不是一個可以討論的問題，回歸之後，主權問題更加不是一個可以討論的問題。2017年7月1日，在慶祝香港回歸祖國20周年大會暨香港特區第五屆政府就職典禮上，中共中央總書記習近平強調：「香港回歸後，我們更要堅定維護國家主權、安全、發展利益。在具體實踐中，必須牢固樹立『一國』意識，堅守『一國』原則，正確處理特別行政區和中央的關係。任何危害國家主權安全、挑戰中央權力和香港特別行政區基本法權威、利用香港對內地進行滲透破壞的活動，都是對底線的觸碰，都是絕不能允許的。」而如果治港者不是以愛國者為主體，那麼很難想像他們會忠誠地維護國家主權。其二，在「愛國者治港」與「港人治港」的關係方面，必須由以愛國者為主體的港人來治理香港。鄧小平強調：「港人治港有個界線和標準，就是必須由以愛國者為主體的港人來治理香港。未來香港特區政府的主要成分是愛國者。」也就是說，治港的港人主體在政治態度上不能是中立的，而必須是愛國的。那麼，鄧小平為什麼在會見鍾士元等人時要強調「港人治港」的界限和標準是「愛國者治港」呢？或許我們可以從1984年12月20日鄧小平會見香港環球航運集團主席包玉剛時所發表的談話中找到答案。在這次會見中，鄧小平強調：「將來特別行政區的頭頭一定要是愛國者。鍾士元上次來北京，同我見面，一口一個你們中國人，你們中國人。……這樣的人能接管香港嗎？」在1984年10月3日會見港澳同胞國慶觀禮團時，鄧小平發表講話：「只要香港同胞團結起來，選擇好的政治人物來管理香港，就不怕變，就可以防止亂。」由此可見，正是由於香港社會一些人（包括鍾士元等少數精英）不認同中國，沒有國家情感，鄧小平才強調「港人治港」必須以「愛國者治港」為界限和標準。即是說，「愛國者治港」是「港人治港」的題中應有之義和必然要求，是不容動搖的基本準則。並且，正是基於「愛國者治港」的原則和理念，香港基本法才規定行政長官及香港特區政府主要官員、立法會議員、法院法官等治港者中的主要職位要由永久性居民中的中國公民擔任，而且必須在外國無居留權。「要求這些重要職位由中國公民擔任是適當的，而且也是國家主權的體現」，為堅持以愛國者為主體的「港人治港」提供了最基本的法律基礎。其三，在中央與治港者的關係方面，治港者在香港本地產生，由中央任命。鄧小平強調：「港人治港不會變。由香港人推選出來管理香港的人，由中央政府委任，而不是由北京派出。」也就是說，治港者在香港本地選舉產生，但是要由中央來任命，代表國家的中央政府當然不會任命非愛國者為治港者。「由中央政府委任」這一命題的政治與法理基礎，在於香港並不是一個獨立的政治實體，其主權一直屬於中國，香港回歸後應作為直轄於中央人民政府的一個地方行政區域。而且，我國是單一制國家，地方政府的權力來自於中央授權，而「由中央政府委任」則是香港憲制地位和高度自治權來源的必然要求。其四，在香港之於內地的作用方面，香港的發展要有利於內地的改革開放事業。1984年6月22日、23日，鄧小平在分別會見香港工商界訪京團和香港知名人士鍾士元等時發表談話強調：「中國的主體必須是社會主義，但允許國內某些區域實行資本主義制度，比如香港、台灣。大陸開放一些城市，允許一些外資進入，這是作為社會主義經濟的補充，有利於社會主義社會生產力的發展。」1984年12月19日在會見英國首相撒切爾夫人時，鄧小平發表談話強調：「保持香港的繁榮穩定是符合中國的切身利益的。所以我們講『五十年』，不是隨隨便便、感情衝動而講的，是考慮到中國的現實和發展的需要。……主體是很大的主體，社會主義是在十億人口地區的社會主義，這是個前提，沒有這個前提不行。在這個前提下，可以容許在自己身邊，在小地區和小範圍內實行資本主義。我們相信，在小範圍內容許資本主義存在，更有利於發展社會主義。」也就是說，回歸之後香港的發展要有利於國家的改革開放事業，要發揮促進國家發展的作用。事實證明，回歸後的香港對於國家的改革開放事業的確發揮了很大作用，習近平總書記在會見香港澳門各界慶祝國家改革開放40周年訪問團時，將這種作用概括為投資興業的龍頭作用、市場經濟的示範作用、體制改革的助推作用、雙向開放的橋樑作用、先行先試的試點作用、城市管理的借鑒作用。可以設想，如果治港者的主體是不愛國家的人，那麼恐怕香港、澳門在國家的改革開放事業中不會發揮如此大的作用。綜合上述四個方面，在鄧小平看來，回歸後的香港作為中國的一個特別行政區，其治港者必須由愛國者來擔任，否則就不利於維護國家主權、不利於實現「港人治港」、不利於中央行使任命權、不利於國家的發展利益。可以說，堅持以愛國者為主體的「港人治港」、「澳人治澳」是「一國兩制」在港澳特區得到全面準確實施必須具備的重要社會政治基礎。正如習近平總書記在總結澳門「一國兩制」成功實踐時所說：「廣大澳門同胞素有愛國傳統，有強烈的國家認同感、歸屬感和民族自豪感，這是『一國兩制』在澳門成功實踐的最重要原因。」 二、「愛國者」之「愛」 關於「愛國者」之「愛」的涵義，鄧小平實際上在中央對治港者的態度和治港者對國家的態度兩個層面上，對信仰與尊重兩個詞的涵義作了區分。（一）治港者的信仰及中央對治港者的要求在談及治港者的信仰或者中央對治港者的要求時，鄧小平講：「只要擁護收回主權的就是愛國者，其他的不要去管他。……在物色人時，標準要放寬些，就是擁護收回主權的愛國者，談不上什麼思想意識、作風等。」也就是說，無論其思想意識怎麼樣，其作風只要沒有太大問題，只要其擁護收回香港主權，他就是愛國者。在關於信仰資本主義還是社會主義方面，鄧小平講：「不論贊成資本主義或者社會主義，不論持什麼護照，只要他心在國家，就可以參與香港管理，成為候選人。……在香港是搞資本主義，他當然是信仰資本主義的。」這段話表明，對於身處香港社會的治港者，其具有天然地信仰資本主義的傾向，中央不能要求他們信仰社會主義。亦即是說，對於治港者的資本主義信仰，中央要予以尊重。但同時，這段話亦表明，如果治港者自行調整了其信仰，由信仰資本主義轉向信仰社會主義，中央亦必須給予尊重。（二）治港者對待國家的態度在談及治港者對國家的態度時，鄧小平講：「什麼叫愛國者？愛國者的標準是，尊重自己民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權，不損害香港的繁榮和穩定。只要具備這些條件，不管他們相信資本主義，還是相信封建主義，甚至相信奴隸主義，都是愛國者。」「1997年後在香港執政的人還是搞資本主義制度，但他們不做損害祖國利益的事，也不做損害香港同胞利益的事。」由此可見，在鄧小平看來，愛國者對待國家的態度就是要「尊重」自己的國家和民族，不做損害國家利益的事情。因此，時任國務院港澳辦主任張曉明在解讀中共十九屆四中全會作出的《決定》時同樣用了「尊重」一詞，強調：「在『一國兩制』下，香港、澳門特別行政區居民應當尊重國家主體實行的中國特色社會主義制度，包括堅持中國共產黨領導這一核心內容在內的政治制度，內地人民也應該切實尊重香港、澳門實行的各具特色的資本主義制度，尊重港澳居民依法享有的各種權利和自由。」那麼，尊重自己的國家和民族，是否可以罵自己的國家和民族呢？換句話說，罵自己國家和民族的香港居民是否也可以屬於愛國者？或許會有人用以下論述來論證，鄧小平在會見香港基本法起草委員會時說過：「有些事情，比如一九九七年後香港有人罵中國共產黨，罵中國，我們還是允許他罵……」這段話表明，在鄧小平看來，中央要尊重香港社會的言論自由，但這是否意味著那些罵中國共產黨、罵中國的人也可以屬於愛國者呢？事實上，鄧小平這句話並非是在談論「愛國者治港」時說的，而是在談論中央要保留對香港的「干預權」時所說，其完整的講話是：「有些事情，比如一九九七年後香港有人罵中國共產黨，罵中國，我們還是允許他罵，但是如果變成行動，要把香港變成一個在『民主』的幌子下反對大陸的基地，怎麼辦？那就非干預不行。」可見，鄧小平這段話談論的實際上是非愛國者，這些人可以罵中國共產黨、罵中國，但是如果要將其言論變成行動來反對大陸，那麼中央就有必要進行干預。因此，在鄧小平看來，那些罵自己國家和民族、罵中國共產黨的香港居民，不能歸類於愛國者。 三、「愛國者」之「國」 （一）「愛國者」之「國」的構成與特徵對於「一國兩制」下的香港而言，「一國兩制」之「國」是非常明確的，就是指中華人民共和國。鄧小平曾從歷史角度論證了中華人民共和國的合理性與合法性。1984年6月22日、23日，鄧小平在分別會見香港工商界訪京團和香港知名人士鍾士元等時強調：「鴉片戰爭以來的一個多世紀裡，外國人看不起中國人，侮辱中國人。中華人民共和國建立後，改變了中國的形象。中國今天的形象，不是晚清政府、不是北洋軍閥、也不是蔣氏父子創造出來的。是中華人民共和國改變了中國的形象。凡是中華兒女，不管穿什麼服裝，不管是什麼立場，起碼都有中華民族的自豪感。香港人也是有這種民族自豪感的。」在1987年4月16日會見香港特別行政區基本法起草委員會委員時，鄧小平曾談及「變與不變」的問題。他說，「堅持四項基本原則，堅持社會主義制度，堅持共產黨領導」不能變，「我們對香港、澳門、台灣的政策，也是在國家主體堅持四項基本原則的基礎上制定的，沒有中國共產黨，沒有中國的社會主義，誰能夠制定這樣的政策？」「這個膽略是要有基礎的，這就是社會主義制度，是共產黨領導下的社會主義中國。」由此可見，在鄧小平看來，對於香港而言，「一國兩制」之「國」並不是抽象的，而是指具體的、實在的中華人民共和國，其在具體的結構構成和特徵方面最明顯的就是「四項基本原則」。因此，中共十九大報告和十九屆四中全會通過的《決定》均強調：「中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵，是中國特色社會主義制度的最大優勢，黨是最高政治領導力量。」2018年3月第十三屆全國人大第一次會議通過的憲法修正案，將「中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵」寫入憲法正文第一條第二款，從憲法層面為黨的領導地位提供了根本保障。這是對「一國兩制」之「國」的涵義的準確界定。「愛國者治港」原則就要求治港者的主體要尊重國家主體實行的中國特色社會主義制度，包括堅持中國共產黨領導這一核心內容在內的政治制度。（二）「愛國」與「愛港」的關係關於「愛國」與「愛港」的關係問題，鄧小平強調：「我們不要求他們都贊成中國的社會主義制度，只要求他們愛祖國，愛香港。」「參與者的條件只有一個，就是愛國者，也就是愛祖國、愛香港的人。」「標準就是這個。站在別的立場不行。愛國，就是贊成收回主權，香港屬於中華人民共和國。如果再加一條，就是愛祖國，愛香港，不做損害香港繁榮穩定的事的人。主體是第一條，加個第二條，愛祖國，愛香港，選人標準就這個。」這表明，在鄧小平看來，愛祖國與愛香港是統一的，愛祖國必然要求愛香港，同樣，愛香港也必然要求愛祖國。所以，「選人的標準，沒別的，就是愛國者。……凡不符合這條的都不能入選」。需要說明的是，根據香港基本法第二十四條的規定，在香港基本法所構建的「香港居民」這一概念中，香港居民不僅包括中國人，也包括外國人。香港居民中的外國公民需要遵守香港基本法，熱愛香港，但是無需熱愛中國；香港居民中的中國公民既需要熱愛香港，也需要熱愛中國。因此，有學者指出，「愛國」與「愛港」在香港基本法上是可以適度分離的法律義務，也就是說，二者並非完全統一。但是，在鄧小平發表上述談話之時，香港基本法尚未開始起草，「香港居民」一詞尚不具有明確的政治與法律涵義，所以，鄧小平所談論的「愛國」與「愛港」相統一，針對的實際上是香港居民中的中國人，作為中國公民的香港居民無疑既需要「愛國」、也需要「愛港」。 四、「愛國者」之「者」 關於「愛國者」之「者」的涵義，即愛國者的主體範圍問題。從哲學上來說，愛國者的主體範圍是重點論的體現，「抓住了管治隊伍的『主要成分』，就基本掌握了特別行政區的管治權，基本實現了主權和治權的統一」。因此，明確愛國者的主體範圍至關重要。（一）鄧小平對於愛國者主體範圍的界定鄧小平在會見香港工商界訪京團和香港知名人士鍾士元等的講話中強調：「未來香港特區政府的主要成分是愛國者，當然也要容納別的人，還可以聘請外國人當顧問。」這段談話似乎表明，在鄧小平看來，愛國者的主體範圍限於香港特區政府的主要成分，而對於香港特區立法會議員、香港法院法官等治港者並沒有過多強調。這是鄧小平的本意嗎？（二）中共十八大以來中央對愛國者主體範圍的發展2014年國務院新聞辦公室印發的《白皮書》強調：「對國家效忠是從政者必須遵循的基本政治倫理。在『一國兩制』之下，包括行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員等在內的治港者，肩負正確理解和貫徹執行香港基本法的重任，承擔維護國家主權、安全、發展利益，保持香港長期繁榮穩定的職責。愛國是對治港者主體的基本政治要求。如果治港者不是以愛國者為主體，或者說治港者主體不能效忠於國家和香港特別行政區，『一國兩制』在香港特別行政區的實踐就會偏離正確方向，不僅國家主權、安全、發展利益難以得到切實維護，而且香港的繁榮穩定和廣大港人的福祉也將受到威脅和損害。」張曉明在解讀中共十九屆四中全會通過的《決定》時，亦強調：「以愛國者為主體實行『港人治港』、『澳人治澳』，是全面準確貫徹『一國兩制』方針的必然要求。必須確保行政長官由中央信任的愛國者擔任，符合愛國愛港或愛國愛澳、中央信任、有管治能力、香港或澳門社會認同等標準。特別行政區行政、立法、司法機關也必須以愛國者為主組成。」以上兩方面論述，實質上就是強調不僅僅行政長官、政府主要官員需要是愛國者，行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員等在內的治港者的主要成分也需要是愛國者。（三）中共十八大以來中央對愛國者主體範圍發展的合理性與正當性從表面上看，《白皮書》對愛國者範圍的界定超出了鄧小平在前述談話中所強調的範圍，因而在香港社會引起了一定的爭議。但這是否就意味著《白皮書》對愛國者範圍的界定突破了鄧小平的本意呢？恰恰相反，《白皮書》對愛國者範圍的界定，是根據變化了的情況而對鄧小平上述談話內涵的充分繼承。愛國者範圍的界定問題涉及到香港的政制及其發展，也就是香港特區政制與港英政制的關係問題。1982年在會見英國首相撒切爾夫人時，針對她「香港只有在英國的繼續管治下才能保持繁榮穩定」的觀點，鄧小平強調：「保持香港的繁榮，我們希望取得英國的合作，但這不是說，香港繼續保持繁榮必須在英國的管轄之下才能實現。香港繼續保持繁榮，根本上取決於中國收回香港後，在中國的管轄之下，實行適合於香港的政策。香港現行的政治、經濟制度，甚至大部分法律都可以保留，當然，有些要加以改革。香港仍將實行資本主義，現行的許多適合的制度要保持。」事實上，為了保持香港的繁榮穩定，香港特區政制的設計儘量多地保留了港英政制中的有益成分。港英政制很重要的一個特徵即是行政主導，即行政在行政、立法、執法三者之中居於主導地位。行政之所以能夠居於主導地位，與港督權力之大有直接關係。根據奠定港英政制基礎的《英皇制誥》和《皇室訓令》的規定，總督是香港的最高首長，在包括立法局、行政局和法院在內的港英政制和整個香港社會中居於絕對主導地位。曾在1947年至1957年擔任第22任港督的葛量洪曾這樣描述港督的權力之大：「在這個英國直接管轄之下的殖民地，總督的地位僅次於上帝。他每到一個地方，人人都要起立，在任何情況下都要服從他的意見。」直到1985年，英國意識到中國一定要收回香港，才開始在港英政府的立法局設立民選議員。在鄧小平發表關於愛國者範圍界定的談話之時，《中英關於香港問題的聯合聲明》尚未正式簽署，香港基本法尚未開始起草，關於未來香港特區的政制設計，當時僅有一個方向性、框架性的構想，具體該如何設計尚未有明確安排。在當時，香港仍然實行港英時期的政制安排，港督在整個香港社會居於絕對主導地位。正是在這樣的背景之下，為了使香港回歸之後繼續保持繁榮穩定，香港特區政制就要儘量吸收和借鑒港英政制中的有益成分。所以，鄧小平關於愛國者範圍界定談話的實質涵義就是，既然港督在香港全社會居於主導地位，未來香港特區行政長官領導下的香港特區政府在香港社會也應當居於主導地位，所以，只需要行政長官領導下的香港特區政府的主要成分是愛國者就可以。至於香港特區立法會、香港法院法官，由於他們都接受行政長官的領導，也就無需專門強調了。但是回歸後，按照香港基本法的制度設計，行政長官雖然在香港特區政制中居於主導地位，但是這種主導已經和港英政制中的港督主導存在巨大差別，行政長官的主導地位缺乏港督主導地位所具有的強有力的制度支撐。例如，港英政制中，立法局、行政局兩局議員和法院法官都是由港督任命產生的，並且行政局、立法局兩局都是港督的諮詢機構。但是，在香港特區政制中，立法會議員由選舉產生，法院法官也是先由香港本地法官和法律界及其他方面知名人士組成的獨立委員會推薦之後，才由行政長官任命。因此，回歸後的今天，在香港特區政制中如果仍然僅僅強調行政長官領導下的香港特區政府的主要成分必須是愛國者，已經不符合鄧小平的本意。從鄧小平關於愛國者範圍界定的談話背景和港英政制體系來看，《白皮書》強調行政長官、香港特區政府主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員等在內的治港者的主要成分需要是愛國者，這是對鄧小平關於愛國者主體範圍界定的完整準確繼承。 五、結語 中共十九屆四中全會通過的《決定》提出要堅持和完善「一國兩制」制度體系，並對「一國兩制」制度體系應該堅持什麼、完善什麼展開論述，這在中共歷史上是前所未有的。「一國兩制」作為一項創新性制度，其需要有一個逐漸發展和完善的過程，在這個過程中要不斷接受實踐的檢驗。當前，「『一國兩制』在香港的實踐遭遇前所未有的嚴峻挑戰」。但同時，這也是「一國兩制」實現新發展的最佳契機。我們要全面準確貫徹「一國兩制」方針，在實踐中不斷完善中央治港治澳的制度體系。「一國兩制」的實踐越是遭遇挑戰的時候，越是要堅定意志，越是要不忘初心。「一國兩制」從醞釀到提出、再到實施，其初心和根本宗旨始終不變，即：維護國家主權、安全、發展利益，維護香港、澳門長期繁榮穩定。而其中，實現和維護國家統一是「一國兩制」提出的首要目的，這一首要目的在回歸之後就轉化為維護國家的主權、安全、發展利益。無論是維護國家主權、安全、發展利益，還是維護香港、澳門長期繁榮穩定，都離不開「愛國者治港」這一重要的治港理念和原則，都需要堅持以愛國者為主體的「港人治港」。鄧小平關於「愛國者治港」的相關談話，為我們深入理解「愛國者治港」的必要性及其涵義提供了重要指導。為了全面準確地在香港特區貫徹「一國兩制」，必須先闡述清楚愛國者需要具備的主觀態度、國家的涵義以及愛國者的主體範圍。其中，在主觀態度方面，作為香港居民的愛國者，需要尊重自己的民族和國家；在國家的涵義方面，作為香港居民需要尊重的並非抽象的國家，而是堅持「四項基本原則」的中華人民共和國，尤其是其中的中國特色社會主義制度和中國共產黨領導這兩項根本制度；在愛國者的主體範圍方面，十八大之後中央在愛國者範圍方面的界定，是對鄧小平關於「愛國者治港」相關談話涵義的完整準確繼承，即不僅僅行政長官領導下的香港特區政府的主要成分需要是愛國者，而且包括行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員等在內的治港者的主要成分亦需要是愛國者。原則與規則是法律規範的基本構成要素。在堅持依法治港的原則和理念之下，作為香港基本法原則的「一國兩制」，在香港基本法實施的整個過程中發揮著重要的指導和規範作用。而「愛國者治港」是「一國兩制」的題中應有之義，是「港人治港、高度自治」的前提和基礎，因此，香港基本法的實施必須符合「愛國者治港」的原則和理念。為了確保「愛國者治港」的理念能夠得到切實貫徹落實，中央需要及時有效地行使其對香港特區的管治權，例如中央人民政府對行政長官和香港特區政府主要官員的任命權，全國人大常委會對香港基本法的解釋權和對立法會立法的備案審查權，以及全國人大常委會對香港終審法院法官和高等法院首席法官的任免進行備案的權力等。本文發表於《紫荊論壇》2021年1-2月號第10-18頁

駱偉建 I 澳門大學法學院教授、全國港澳研究會副會長《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處「一國兩制」是國家治理體系中的一個重要組成部分和一項重要制度。必須堅定不移地實施「一國兩制」，做到不變形，不走樣。為此，必須緊緊地抓住「一國兩制」實施中的兩個關鍵點不能放鬆。一個是國家安全，堅决防範、制止和懲治危害國家安全的行為，維護國家統一，反對國家分裂，這是堅守「一國」之本的基礎。另一個是愛國愛港者治理，確保特區管治權牢牢地掌握在誠心誠意維護和實施「一國兩制」的愛國愛港者手中，這是維護「一國」，維護特區社會繁榮穩定的保障。全國人大常委會制定了香港維護國家安全的法律，建立了相應的執法機制，成功打造了維護「一國兩制」的盾牌，是防範損害「一國」的利器。與此同時，必須從政權機關到社會領域抓緊建立愛國愛港的管治隊伍和社會基礎，只有建成了以愛國愛港者為主體的管治隊伍，培養了一大批維護「一國兩制」的衛士，才能發揮「一國兩制」守護神的作用。 一、對「一國兩制」制度的認同是參政者的必要條件 （一）符合政治倫理和法治的要求政治實踐和政治倫理的一條定律是，認同參政的體制是參政者的必要前提和條件。凡參與一個政治體制活動的政治力量或政治人物，只有在認同和維護所參與的政治體制這個大前提下，才能被政治體制所允許和接納。凡以破壞和推翻這個政治體制為目的的政治勢力和政治人物，是體制所不允許的，也必須被排除。《當代政治哲學》一書作者指出，「不僅要求政治共同體對原則達成共識，而且還要求對政治共同體本身的認同達成共識——也就是說，要對政治共同體的規模和邊界達成共識。……並不是對彼此區別的政治組織或者利益集團的認同，而是對國家的認同。國家認同是民主制度下公民政治忠誠的主要的和標志性的方面」。所以，制度認同是參政的必要條件，參政者不能以自己的政治利益、主張和認同為由，去反對政治共同體制度本身，更不能破壞共同體確立的制度，阻擾制度的運行，要做「忠誠的反對派」。否則，就是違反了政治倫理。政治倫理的這條規則，在法治國家和依法治國的條件下成了一條法律規定，參政者要尊重和服從憲法所確立的國家制度，包括政治制度。凡是破壞憲法秩序的人不僅不能從政，還要受到法律的制裁。在香港特別行政區實行「一國兩制」，憲法和基本法共同構成了特別行政區的憲制基礎，决定了從政者必須要尊重和擁護特別行政區的憲制，其中包括對憲制中的國家主權和特區政治體制的認同，對國家和特區的效忠等。這是香港特區從政者必須遵守的底綫，絕對不能例外。否則，憲法和基本法共同構成的憲制毫無意義，憲法和基本法的法律地位和效力無法彰顯，任何政治勢力和個人都可以任意反對、破壞特別行政區的憲制，利用制度反制度，不受憲法和基本法約束，憲法和基本法就成了一張廢紙，這在依法治理特區的情况下，是絕對不能容許的。（二）符合「一國兩制」的要求「一國兩制」的實施需要對「一國兩制」制度的認同和堅守。只有認同和維護「一國兩制」制度的從政者，才能參與體制內的政治活動，這是完全應該和必要的。「一國兩制」制度認同的具體要求就是愛國愛港。「一國兩制」的偉大構想者鄧小平早就提出了「港人治港」的前提和條件，「有了一個共同的大前提，一個共同的目標就是愛祖國，愛香港」。只有愛國，才能够擁護國家統一，擁護國家對香港恢復行使主權。只有愛香港，才能够維護香港的繁榮和穩定。有人說，鄧小平說過，治港隊伍要照顧到左中右的人士，言下之意，不愛國不愛港的人也可以和應該參政。但是，這種理解割裂和歪曲了鄧小平的思想。鄧小平的完整思想是，「參與者的條件只有一個，就是愛國者，也就是愛祖國愛香港的人。他們不做損害祖國利益的事，也不做損害香港同胞利益的事」。在這個共同基礎上，再考慮左中右參政。換言之，左中右的共同點都必須是愛國愛港的，在這一點上沒有區別。除此之外，在其他問題上可以允許有不同的政治光譜。2020 年 6 月 25 日，香港市民在香港添馬公園展示巨幅國旗(圖:新華社)「一國兩制」下愛國者的標準是「尊重自己的民族，誠心誠意擁護祖國恢復對香港行使主權，不損害香港的繁榮和穩定」。愛國者的標準具體體現在兩個基本方面，一是擁護國家統一，二是擁護國家行使主權。對此，必須清楚地明白「擁護」和「效忠」的含義。「擁護」一詞的含義是贊成、支持，在法律上要效忠。「效忠」一詞的含義是忠誠、忠實、誠心盡力、赤膽忠心。而「擁護」「效忠」的行為不是一種自由，而是一種必須履行的義務，不能選擇，只能服從。判斷是否「擁護」和「效忠」，在形式上的要求是：第一要明示，依據法律規定的程序聲明和宣誓；第二要真實意圖，真誠擁護，真心實意，不是為規避取消參選資格或就任資格而簽署或作出虛假聲明、宣誓。確認是否真實真誠，在客觀上的判斷標準應該是：第一，言行一致。擁護和效忠不是停留在口頭上，而要表現在行為上，體現出誠心誠意，說到做到。言行不一，不能認定擁護「一國兩制」和基本法。第二，要從一貫的表現來衡量。投機取巧的表現，不能被認為是「擁護」和「效忠」。（三）是現行參政機制的要求為了落實「一國兩制」和基本法的要求，保障從政者尊重和維護特區的憲制，香港特別行政區設立了兩項參政條件機制。第一，聲明機制。香港特區《選舉管理委員會就2016年立法會選舉的聲明》規定，參與特別行政區立法會選舉者需要聲明擁護基本法。聲明確認書特別列明，參選人須擁護基本法第一條、第十二條及第一百五十九條第四款。第一條規定，香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分。第十二條規定，香港特別行政區是中華人民共和國一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。第一百五十九條第四款規定，基本法若有任何修改，均不得與中華人民共和國對香港特別行政區既定的基本方針政策相抵觸。凡不符合聲明要求的，剝奪參選資格。第二，宣誓機制。公職人員就職時必須依法宣誓，如果不依法宣誓或宣誓不符合法律規定，包括歪曲誓詞等行為，即喪失就職資格。宣誓制度同樣也是世界各國採用的一種制度。據統計，聯合國193個成員國憲法中明確規定國家公職人員宣誓制度的有177個。各國就職宣誓制度都以效忠憲法和法律為主要內容。不論是立憲君主制，還是民主共和制，宣誓的主要內容都是要忠於憲法和法律。如比利時王國憲法第八十條規定，「國王就職的誓詞為：我誓遵守憲法及國家的法律，維護國家的獨立與領土完整」。 美國憲法規定，總統於就職前，應進行下列宣誓：「我將忠誠地執行合衆國總統的職務，並盡其所能維護、遵守和捍衛合衆國憲法。」 二、國家的領土完整和主權統一需要愛國愛港者守護 （一）「一國兩制」的核心是國家統一「一國兩制」的基礎和核心是實現國家統一，中央行使主權。鄧小平先生在創建「一國兩制」理論的時候就明確提出：「問題的核心是祖國統一。」「我們對香港問題的基本立場是明確的，這裡主要有三個問題，一個是主權問題......關於主權問題，中國在這個問題上沒有迴旋餘地，坦率的說主權問題不是一個可以討論的問題。」主權問題不能討論，意味著：第一，於外國而言，中國必須收回香港，香港要回歸中華人民共和國。中國既不承認不平等的條約，也不接受主權換治權的主張。第二，於香港而言，香港作為中華人民共和國的一部分，一個地方行政區，其法律地位决定了其沒有「自决權」，沒有分離權，在中央行使主權之下，實行高度自治。只有在實現領土完整，國家統一的情况下，才能實現國家主權的統一。放棄了國家的統一等於放棄主權的統一，放棄了中央的全面管治權。所以，國家統一和主權統一的原則必然產生了特別行政區制度下的參政者應該愛國的要求。因為實行「一國兩制」的出發點和目的就是為了實現國家的統一，在國家統一之後，國家要恢復行使主權，對特別行政區進行管治。所以，在特別行政區制度下，一個參政者應當維護國家的統一，支持中央行使管治權。只有愛國者才能承擔維護國家統一和主權統一的責任。而鼓吹、從事、實施破壞國家統一的活動，對抗和顛覆中央的管治權，直接違背了國家統一和主權統一的目的，自然不能被允許。（二）愛國愛港者是維護國家統一的基本力量「一國兩制」的宗旨之一是維護國家的主權、安全和發展。而要落實這個目標，就離不開愛國者執政。第一，愛國愛港者執政有利於正確處理「一國」與「兩制」的關係。「一國」是「兩制」的基礎，「兩制」建立在「一國」之內。鞏固「一國」，「兩制」才能存在和發展。只有認同「一國」，才能忠於「一國」，維護「一國」。維護「一國」就要依靠精神上和行動上的愛國者。沒有愛國愛港者執政，根本沒有可以依賴的其他力量來落實「一國兩制」，堅守「一國」之本。所以，愛國愛港者執政是保證「一國兩制」不變形、不走樣，堅决落實的基本保障。第二，愛國愛港者執政有利於正確處理中央管治權與特區自治權的關係。「一國」與「兩制」的政治關係，反映在權力關係上就是中央管治權與特區自治權的關係。正確處理中央與特區的關係，首先要認同中央對特區的領導，特區須服從中央的管治。其次，在中央與特區之間建立互相信任的關係。而信任同樣離不開對國家的認同，對中央領導的認同。鄧小平先生指出，「對中華人民共和國，對中國政府沒有信任感，那麽其他一切都談不上」。可見，對中央的信任是中央對特區領導、監督、合作關係的基礎，是處理中央與特區關係的關鍵，是將中央管治權與特區自治權有機結合的保障。香港回歸以來，中央堅定地支持特區政府依法施政，從簽訂與內地緊密的經貿聯繫協議、內地居民赴香港自由行，到粵港澳大灣區合作等全力支持香港的發展，正是建立在中央與愛國愛港力量能够信任，能够合作基礎之上。「一國兩制」的實踐已經證明，信任的建立和維護只能依靠愛國愛港者。愛國愛港者是支持中央管治權，支持特區政府依法施政的有生力量和建設力量。相反，如果沒有信任就會出現對立和對抗中央管治權的行為，損壞中央與特區的關係。一些反中亂港的政治勢力和人物，總是挑戰中央對特區的管治權，對抗中央對特區的政策，反對特區進行國情教育，反對和阻礙特區與國家的聯繫，融入國家的發展，破壞中央與特區的互信基礎，是「一國兩制」實施的反對和破壞力量。對他們當然不能，也不值得依靠。只有緊緊地依靠愛國愛港者，才能維護「一國兩制」和基本法的憲制秩序。2020 年 11 月 17 日，香港特區行政長官林鄭月娥出席香港基本法頒布三十周年法律高峰論壇致辭時表示，只有堅持始終準確把握「一國」和「兩制」的關係，始終依照憲法和基本法辦事，才能讓「一國兩制」行 穩致遠(圖:新華社)三、香港繁榮穩定需要愛國愛港者執政 （一）愛國愛港者是香港繁榮穩定的基石「一國兩制」的另一個宗旨就是要維護香港的繁榮和社會的穩定。只有愛國愛港者執政，才能實現香港的繁榮穩定。愛國者有民族自尊心和自信心。鄧小平先生指出，「要相信香港的中國人能治理好香港，不相信中國人有能力管好香港，這是老殖民主義遺留下來的思想狀態。……凡是中華兒女，起碼都有中華民族的自豪感，……要有這個自信心」。如果一個人對自己的民族沒有自豪感，沒有自信心，對中國人的身份不認同，甚至保留殖民主義的思想，鄙視做一個中國人，連民族氣節都沒有，又怎麽能够去管理特別行政區。這樣的人一有風吹草動，就會跑到國外告洋狀，勾結外國政治勢力干預國家和特區的事務，總想將香港置於外國管治之下，出賣國家和特區的利益。如果由他們執政，「一國兩制」的事業就完結了，香港的繁榮穩定也保不住。與此相反，凡是愛國愛港者都有中華民族的自尊心和自信心，相信中國人有能力管理好香港。所以，由愛國愛港者執政，就有自信、有决心保障國家和特區的根本利益。（二）政治穩定是香港發展的關鍵要保持香港的繁榮穩定離不開香港的社會穩定和政治局面穩定。只有愛國愛港者執政，才能保持香港社會政局的穩定。鄧小平先生指出，「選擇好的政治人物來管理香港就不怕亂，就可以防止亂，即使發生亂也不會大也容易解决」。好的政治人物就是愛國愛港者。「一國兩制」的實踐充分證明，愛國愛港者執政能够與中央建立互信與合作關係，特區的施政能够得到中央的支持，能够維持政治局面的基本穩定。如果反中亂港的政治勢力和人物當道，香港永無寧日。在現實中，我們已經看到，部分立法會議員不遺餘力地反對中央，如反對履行基本法二十三條立法維護國家安全的憲制責任，支持違法「佔中」嚴重破壞特區社會秩序，戲弄莊嚴的依法宣誓，宣揚「港獨」主張，用半年時間糾纏委員會主席產生以反對國歌法在特區的審議和實施。再如，為反對特區政府，對特區政府提出的法案一概「拉布」，為反對而反對已經到了登峰造極的地步。反中亂港勢力還叫囂，要奪取立法會過半數席位，進行政治「攬炒」，意圖癱瘓政府和立法會運作。他們的所作所為，造成了特區社會和政治秩序的嚴重動亂，特區居民深受其害。如2019年工務工程僅獲逾60億港元撥款，與過去數年每年獲數百億港元撥款大相徑庭。為了防止特區政治局面失控，中央政府不得不出手，從國家層面制定香港特區維護國家安全法，防範、制止和懲處危害國家安全的行為。明確基本法中宣誓效忠規定的含義，讓反中亂港的議員喪失資格等，特區政治秩序逐步恢復穩定。特區的穩定是特區發展的關鍵。鄧小平先生指出，「中國恢復行使主權以後，香港人執政，香港也應該穩定。這是一個關鍵，香港的穩定，除了經濟的發展以外，還要有一個穩定的政治制度」。沒有政治的穩定和經濟的穩定，香港就不能發展。穩定是「一國兩制」實施的重要因素。事實說明，政治不穩定，社會就動亂。近些年，香港街頭暴力不斷，打、砸、燒行為出現，危害了市民的人身安全和財產安全。而社會和政治的不穩定，又影響了經濟的發展，各行各業在政治不穩定的衝擊下，大受影響，出現了經濟下行，各業蕭條。2019年8月，研究和諮詢組織《經濟學人智庫》發表「2019年全球城市安全指數」，香港的排名跌出前十，由2017年第9位，大幅跌至第20位。2019年9月，國際評級機構惠譽將香港的信用評級由「AA+」轉為「AA」，並將評級展望由「穩定」轉為「負面」，這是該機構24年來首次下調香港評級。2019年第三季度兩岸暨港澳消費者信心指數發布，香港錄得52.8，同比下降37.3%，跌至2008年第三季度該指數發布以來的最低值，顯示港人對就業、消費、投資和經濟發展等各領域均欠缺信心。2020年2月3日，香港特區政府公布，由於內部和對外需求均表現疲弱，2019年第四季度香港本地生產總值同比實質下跌2.9%，當年年度GDP同比實質下跌1.2%，這是香港經濟自2009年以來首次出現年度負增長。又因經濟不能正常發展，影響了民生改善，居民生活水平不能提升。可見，避免上述情况發生，政治穩定十分重要。而要保持政治穩定，關鍵之一就要保障愛國愛港者執政，掌握特區管治權。事實證明，反中亂港勢力不除，香港不可能有穩定，只有愛國愛港者執政，才可以避免上述政治亂局，才可以保持特區社會穩定。四、特區政治體制安排要保證愛國愛港者執政 以上從「一國兩制」正確實施的必要條件、落實「一國兩制」宗旨的要求、維護國家統一和特區穩定發展的需要，論證了愛國愛港者執政的必要性和重要性。接下來就應該解决如何保障愛國愛港者執政的機制問題。對此，鄧小平先生指出，「將來香港當然是香港人來管理事務，這些人用普遍投票的方式來選舉行嗎？我們說這些管理香港事務的人應該是愛祖國愛香港的人，普選就一定能選出這樣的人來嗎？……我們一定要切合實際，要根據自己的特點來决定自己的制度和管理方式」。在這裡，鄧小平先生提出了兩個要求：一是正確處理目的與方法之間的關係，明確特區政治體制要達到的目的是由愛國愛港的人來管理香港事務，不論採取選舉還是任命的方法都要保障愛國愛港者管理。凡是不利於保證愛國愛港者執政的選舉方法都不應是考慮的範圍。所以，目的决定方法，方法要服從于目的。二是從實際出發决定選舉方法，明確不能脫離實際照抄照搬別人的制度。香港最大的實際是實行「一國兩制」，「一國兩制」要求維護國家統一，反對國家分裂；要求中央行使主權，反對顛覆中央政府；要求愛國愛港者執政，保障國家統一和中央管治。為此，應該結合「一國兩制」實踐，不斷完善現行選舉制度和委任制度。（一）對選舉制度的完善近期主要是對行政長官和立法會議員的資格嚴格把關，並進一步細化和明確現有聲明和宣誓機制中的規定。如明確擁護基本法的要求：一是不能有主張、宣揚、煽動、實施分裂國家，推動「港獨」的言論和行為，不能有主張、宣揚、煽動、實施顛覆、癱瘓中央政府和特區政府的言論和行為，不能有勾結外國政府和政治勢力干預、制裁中國和特區的言論和行為。二是以參選人的一貫表現或有實質性、有誠意的轉變表現進行判斷。三是對參選、競選、當選後的言行進行監督，在不同階段如有上述言行，都視作不擁護基本法的行為，取消或喪失資格。四是對是否擁護基本法，不僅要進行形式審查，更要進行實質性審查。從而，將一些公然反對「一國兩制」，反對基本法的人排除進入或清除出管治和執政團隊。（二）對任用和委任制度的完善主要是對政府公職人員的任用和委任進行嚴格把關。在擁護基本法的問題上不能搞政治中立，也不能有政治中立，只能擁護，不能反對。對於是否擁護基本法，同樣不能僅僅作形式審查，而要作實質審查。公職人員入職和晋升時，要考察其是否真心實意地擁護基本法，在履行職務和任職期間監督其言行是否符合擁護基本法的要求。對違反紀律規定的，要進行紀律處分，對違反法律規定的要依法懲處，防止說一套做一套，表裡不一。公職人員隊伍做到了擁護基本法，就能够落實「一國兩制」的實施。本文發表於《紫荊論壇》2021年1-2月號第2-9頁