文｜中國人民大學重陽金融研究院

2024年12月11日至12日，中央經濟工作會議在北京舉行。習近平總書記在會上發表重要講話，總結2024年經濟工作，分析當前經濟形勢，部署來年經濟工作。本文從細節處解讀2024年中央經濟工作會議，呼籲繼續改革、加大刺激，保持穩定、克服困難，“聚焦經濟建設這一中心工作和高質量發展這一首要任務”，期待2025年中國經濟更上一層樓。

擴大內需與提振消費的政策思路與空間

2024年中央經濟工作會議提出“必須統籌好總供給和總需求的關係”，將“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求”擺在2025年9項重點任務之首，充分體現出在當前經濟環境下中央對擴大內需、提振消費的高度重視，也意味著擴大內需的力度將會更大，既擴展深度和廣度，又豐富和完善政策工具。本次會議關於擴大內需、提振消費方面的內容體現了以下施政思路：

一是從收入分配入手增強消費能力。推動中低收入群體增收減負、提高退休人員和城鄉居民養老金等舉措，旨在提升相應群體的消費能力、意願和層級，解決當前消費不足的結構性問題，有助於改善百姓收入預期，減少預防性儲蓄，提升廣大人民群眾的消費意願。此外，通過穩住樓市和股市，可提升資產價格產生的財富效應，進一步改善居民消費預期。

二是政策協同推動需求側與供給側優化。消費刺激政策與投資政策相結合，既能拉動短期需求，又可為經濟長期增長提供動力。比如，會議提出加力擴圍實施“兩新”政策（大規模設備更新和消費品以舊換新），更大力度支持“兩重”項目（國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設），大力實施城市更新，體現出重大工程和項目更加重視滿足人民群眾的生活需求。對需求側的重視程度提高，將有助於提升城鄉居民的生活質量，進而促進消費。

三是關注消費環境與服務業。會議提出實施降低全社會物流成本專項行動，這將有助於降低商品流通成本，進而刺激消費。會議還提出積極發展首發經濟、冰雪經濟、銀發經濟等多種經濟形式，以滿足不同群體的消費需求。

在政策引導下，2025年消費方面可期待的政策措施主要有：在加徵關稅背景下，財政對消費的支出將有所增加，能夠直接增加居民可支配收入；進一步下調購房門檻，突出住房消費，支持穩住樓市；通過推動長期資金入市、深化注冊制改革穩住股市，支持實體經濟與資本市場聯動。這些政策措施將有助於在2025年提振國內消費，推動經濟持續復蘇和高質量發展。

我國正階段性面臨工業生產供給能力超過居民需求能力的難題，傳統自下而上的市場化收入提升路徑，即“企業經營情況緩解——職工家庭增收——企業經營情況進一步改善”陷入負循環，必須更多通過自上而下的系統性集成性改革，優化國民財富分配體系，切實推動實現居民收入增長，讓居民財富分配更加合理。

貨幣政策調控更有效、有力、有為

本次中央經濟工作會議與2024年12月9日召開的中央政治局會議基調保持一致，提出“實施適度寬鬆的貨幣政策”。此次貨幣政策轉向同2008-2010年金融危機期間的貨幣政策調整，在背景和路徑上均有相似之處。回望過去，那時的貨幣政策雖在短期內起到了積極作用，但也導致了通脹壓力、債務風險等問題。放眼當下，本輪貨幣政策調控有望更有效、有力、有為。

一是逆周期調控有望更精準、適度。觀察歷史，單純依賴擴大流動性供給的做法雖能短期托底，卻易滋生中長期不平衡與扭曲。當下貨幣政策的重要使命，是在保持流動性合理充裕與成本適度下降的同時，更精準地引導金融資源投向實體經濟關鍵環節，避免重蹈“大水漫灌”式刺激的覆轍，防止埋下結構失衡、槓桿攀升等隱患。本次會議提出“發揮好貨幣政策工具總量和結構雙重功能”，表明更加重視定向、結構性工具的作用，更加兼顧短期穩增長與長期可持續發展目標。

二是貨幣政策調控有望同財政、產業、改革政策更協調。適度寬鬆的貨幣政策在2008-2010年能夠快速見效，部分原因在於與積極財政政策及“四萬億”投資的配合。然而從後續發展看，結構轉型滯後與體制機制瓶頸尚未徹底打破，單純的貨幣擴張無法替代產業政策引導、結構性改革和制度完善。本次會議提出“使社會融資規模、貨幣供應量增長同經濟增長、價格總水平預期目標相匹配”，更加重視多方政策合力，發揮貨幣政策“逆周期調控”和“跨周期布局”功效。

三是貨幣政策調控更加強化宏觀審慎與風險防範。本次會議提出“探索拓展中央銀行宏觀審慎與金融穩定功能，創新金融工具，維護金融市場穩定”，正是吸取了上一輪寬鬆貨幣政策後期資產價格泡沫和地方政府債務隱現的教訓，未來宏觀審慎政策框架或將進一步完善，對房地產、地方融資平台、影子銀行等領域的監管或將進一步強化，對金融體系槓桿水平和中長期風險的監測防控將更加穩健。

積極財政政策下

政府投資須“質”“量”並重

本次中央經濟工作會議強調赤字總量管理思維調整可持續，財政支出向民生傾斜。總量上，“提高財政赤字率”表明政府已突破一般赤字率3%上限的心理約束，預計2025年一般赤字率可能提高到4%左右。2020年政府工作報告也曾將赤字率安排在3.6%以上，但那是新冠疫情期間的臨時性調整。考慮到當前中國經濟面臨的一些核心矛盾並非短期問題，預計未來對於一般赤字率容忍度上限的提高將具有可持續性。

本次會議要求“加強財政與金融的配合，以政府投資有效帶動社會投資”。通常來說，中央預算內投資、超長期特別國債和地方專項債是當前政府投資的三大關鍵領域，三者的公共屬性依次遞減。

中央預算內投資偏公共屬性。會議提出“適度增加中央預算內投資”，發行額度預計由2024年的7,000億人民幣（下同）增至7,200億以上。中央預算內投資對於社會投資的槓桿撬動效應較大。按照歷史上4-5倍的撬動比例，可拉動社會投資2.2-2.9萬億，佔全年社會固定資產投資的5%左右。

超長期特別國債兼具公共屬性和商業屬性。通過“增加發行超長期特別國債，持續支持‘兩重’項目和‘兩新’政策實施”，預計發行量可能由1萬億增至2萬億。由於超長期特別國債不計入赤字，因此“兩重”“兩新”應兼具長期戰略性價值和一定的商業可持續性。

地方專項債偏商業屬性。常規專項債額度預計由3.9萬億增至4萬億以上，另有2萬億以上的化債專項債。地方專項債面臨的一大問題是地方政府具有商業可持續性的項目空間收窄。由於地方專項債不計入赤字，因此“擴大投向領域和用作項目資本金範圍”應堅持商業可持續性的底線。

未來，應加強財政與金融的配合，防範超長期特別國債和地方專項債未來的償付壓力轉化為財政風險，克服透明度不足、資金和項目屬性不匹配以及對社會資本的擠出效應等問題。政府投資的主要作用是對社會資本的引導和逆周期兜底，從根本上提升社會資本信心，推動社會投資復蘇。

以改革促創新，以新質生產力促發展

儘管貨幣政策和財政政策的力度較大，但當前面臨的內外部挑戰也是顯而易見的，要從根本上提振市場信心，激發經濟增長潛能，改革落實更為關鍵。為此，本次中央經濟工作會議的宏觀政策取向發生轉變，提出發揮經濟體制改革的牽引作用，釋放創新活力和增長動能，讓改革成為促增長的“強基礎”和“金鑰匙”。

短期增長看政策，長期發展靠改革。2013-2023年期間，中國經濟年均增長6.1%，研發強度也提升到2.64%，今天中國的經濟地位是靠改革開放取得的。本次會議提出以科技創新和產業創新融合發展，因地制宜發展新質生產力，特別是加快以科技創新引領的產業創新，這些舉措將有力推動我國經濟結構調整轉型升級。

贏得國際主動權需要靠改革。本次會議提出處理好有效市場與有為政府之間的關係，形成放得活搞得好的經濟秩序。現在全球正上演“政府改革大比拼”，事實證明，促增長核心是處理好政府與市場關係，越是放得開的地方，經濟越搞得活。要以經濟體制改革釋放經濟活力，改革首先要從政府部門入手，大刀闊斧地進行。

構建高水平社會主義市場經濟體制需要靠改革。要圍繞構建高效率的社會主義市場經濟體制，推動政府簡政放權；要營造公平競爭的市場環境，實施有效監管，放寬市場准入條件；要明晰產權，讓企業家放心投資；要強化反壟斷和反不正當競爭，規範地方招商引資法律規章制度，構建全國統一大市場。

以單邊開放打破貿易保護主義壁壘

“擴大高水平對外開放，穩外貿、穩外資”是本次中央經濟工作會議提出的2025年九項重點任務之一。在逆全球化沉渣泛起的嚴峻國際形勢下，中國的對外開放未來將如何破局？本次會議劃出了三個重點：

一是以單邊開放化解孤立主義，不斷拓寬單邊開放適用範圍。《世界開放報告2024》顯示，2023年世界開放指數為0.7542，較往年繼續下降。本次會議提出“有序擴大自主開放和單邊開放”，彰顯中國以“單邊開放”化解逆全球化的決心。在可預計的將來，不斷放寬單邊開放的政策適用範圍，以單邊開放破題，是中國給出的解題思路。

二是服務業將繼續成為對外開放改革重點。相較於貨物貿易，我國服務貿易發展相對滯後，而服務貿易的發展需要服務業對外開放來推動。“推動自由貿易試驗區提質增效和擴大改革任務授權，加快推進海南自由貿易港核心政策落地”“穩步推進服務業開放”是與服務業對外開放密切相關的舉措。未來持續推動服務業的對外開放，將繼續成為改革的重點。

三是區域開放格局將逐漸由以沿海地區開放為主，向東、中、西、東北四大區域板塊協同開放發展。2024年前三季度，西部地區外貿進出口增速高出全國整體3.6個百分點，佔全國進出口總值的比重提升9%；中部六省進出口貿易總額佔全國比重已從20年前的約3%上升為2023年的8%左右。中國已就支持高質量共建“一帶一路”明確提出八項行動方向，作為支持高質量共建“一帶一路”的重要依托，內陸開放高地建設意義更加重大，將助推全國區域開放格局發生重大變革。

（本文發布於《紫荊》雜誌2025年1月號，執筆人：王文、蔡彤娟、劉英、李珊珊、徐天啟、龍臣、吳奇聰）