《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

簡浩賢 | 香港人才管理與發展學會主席

鐘潔華 | 澳門專才發展學會研究員

香港回歸祖國20多年來，將殖民色彩濃厚的行政體制轉變為「一國兩制」基礎上的民主體制，適應了香港實際情況，並與中國式現代化不斷接軌。總的來看，香港行政體制改革經歷了回歸初期的制度銜接與過渡階段，主要是繼承並調整原有制度框架、進行公務員體系改革、重塑行政與立法關係；民主化與效能提升的深化改革階段，主要措施是推進民主進程、提高行政效率、優化服務質量、提高公共財政預算和管理透明度；進入轉型期，香港經濟社會面臨巨大挑戰，行政體制改革以創新治理模式和維護國家安全、推動法治為重點。

引言
 

港英時期的香港政府實行絕對行政主導體制。到20世紀80年代，香港回歸潮流逐漸明朗。英國政府為在中國收回香港後繼續施加影響力，以「民主化」名義驟然實行政治改革，推行代議制、設立區議會等，妄圖將香港培植成獨立或半獨立的政治實體，為香港回歸和之後的行政改革製造麻煩。從市民角度看，港人回歸前怕新懼變，一方面對中央政府心存疑慮，擔心香港回歸後原有的政治制度會被摧毀，另一方面也希望延續民主化改革，期待政府無為而治，以求香港繼續繁榮穩定。為照顧香港市民願望並粉碎英國干涉特區事務的圖謀，1990年全國人大通過《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（以下簡稱「《基本法》」）確立了「一國兩制」、「港人治港」、高度自治的方針，實行相對行政主導制。《基本法》確立了行政權的相對強勢地位，可以有效抵禦外部干涉和分裂勢力，同時以立法會制衡行政權，保證港人的政治參與。

香港回歸以來，面對複雜的國內外形勢，特區的行政體制在《憲法》和《基本法》等法律確立的框架下保持了相對穩定性，這既有利於維護國家主權統一，又賦予特區高度自治權。但由於各階段形勢變化，香港特區的行政體制也在不斷改革，經歷了回歸初期、深化改革期、挑戰與轉型期等不同階段，行政體系臻於完善。根據以上敘述，本研究將系統回顧二十多年來香港行政體制改革歷程，比較利弊得失，以期總結歷史、展望未來。

回歸初期（1997—2003年）：制度銜接與穩定過渡
 

回歸初期，香港特區行政體制改革的首要任務是祛除港英時期留下的沉痾頑疾，建立以香港人為主體的公共管理體制，清理殖民元素，維護社會安定團結，從而提振香港發展信心。在此階段，香港注重制度銜接，繼承與調整當時政治模式，開展公務員體系改革，重新塑造行政與立法關係。

（一）制度框架的繼承與調整

1997年7月1日，中國恢復對香港行使主權，伴隨著這一歷史性事件的是改革香港帶有殖民主義色彩的行政制度。但為維護香港的經濟繁榮和社會穩定，對那些適應香港經濟社會發展的制度予以保留和改造，這有利於香港社會的平穩過渡。

一是廢除港督體制，設立行政長官。首任行政長官董建華於香港回歸當日就任。具體來看，香港回歸後設立的行政長官是從港督制度演變而來，二者的共同點在於都是地方最高首長、掌握地方最高權力。但二者也存在本質不同。相比總督獨裁體制下，港督只向英王負責，並擁有行政、立法、司法和軍隊等大權，行政長官則對中央政府和港人負責，職權受到立法機關限制。二是參照行政局，設立行政會議。原港英政府行政局是總督決策的最高諮詢機構，《基本法》參照這一制度設立行政會議，以協助行政長官進行決策。但行政會議成員只能由無外國居留權的特區永久性中國公民擔任，與行政長官任期相同，且由行政長官任免，體現了「港人治港」的要求，消除了該機構的殖民色彩。三是改造布政司署，設立行政機關。原港英時期的布政司署在特區成立後改為行政總部，設立政務司、財政司和律政司，原政治顧問一職被撤銷，原來的科改為局，署與處未變，司長、署長、專員以下的公務員制度被保留。四是廢立法局，改設立法會。特區成立前的立法局只是港督的立法諮詢機構，沒有實質立法權，特區成立後設立立法會作為立法機關，行使立法權。五是增設終審法院。特區成立後獲得了司法終審權，並建立了終審法院—高等法院—區域法院的司法體系。

以上是香港特區成立伊始，根據《基本法》規定與精神進行的重要改革。這些改革措施體現了特區行政體制對當時現有政治模式的繼承和調整。通過此次改革，既保證了特區政府的平穩過渡，也將以往的殖民政治體制改造為民主政治體制。

（二）公務員體系改革

根據《基本法》要求，原港英政府實行的行之有效的公務員制度基本被保留下來，並確定了「留用原人員、保留原制度、待遇不低於原標準」的基本原則。但香港特區成立初期，也對公務員體系進行了改革，主要包括完善公務員法律、實行主要官員問責制等。

從公務員法律制度來看，1997年特區相繼頒布了3部重要法律文件，分別是《公務人員（管理）命令》《公務人員（紀律）規例》《公務員事務規例》。《公務人員（管理）命令》參照港英政府時期施行的《英王制誥》和《殖民地規則》中的條文，限定了行政長官聘任、解雇、處理公務人員的職權範圍；《公務人員（紀律）規例》規定了公務員紀律處分事宜和解雇程式；《公務員事務規例》列舉了公務員事務局局長以及各部門首長對公務員隊伍進行日常管理的權利、公務人員聘用條款和服務條件等。 總的來說，特區成立初期對公務員制度進行改革，確立了公開招聘、量才錄用、公平競爭、擇優選拔、工酬相稱原則，搭建了以港人為主體的高效公務員隊伍。

2002年7月正式實行的主要官員問責制也是一項重要的公務員體系改革舉措。特區成立初期，由於出現「新機場混亂事件」「居屋短樁事件」等，民眾對於官員問責的呼聲高漲。但對公務員問責有違香港傳統，因此此項改革將所有司長和局長職級由公務員職位改為以合約方式聘任，對其政策範疇內的事宜承擔全部責任，從而提高了政府官員的工作責任感和透明度。此項改革將政務官從公務員系統中分離出來，具有重要的政治意義。

此外，《基本法》規定了香港公務員必須由特區永久性居民擔任，貫徹了「港人治港」原則；1999年撤銷兩個臨時市政局，成立環境事務局、文化委員會等機構；2003年改革公務員的長俸永久聘用制，實行合約制聘用制度；公務員就職時要宣誓擁護基本法、效忠特別行政區。以上措施都是對公務員制度的重要改革。

（三）行政與立法關係的重塑

如前文所述，港英時期的香港實行絕對行政主導體制，總督掌握幾乎全部大權，實質上是行政淩駕於立法之上。香港回歸後，立法會成為一個開放的、制約行政與司法權力的機關，掌握立法等大權，能夠對行政權力形成有效平衡，從而使香港政治體制從絕對行政主導轉變為相對行政主導。根據《基本法》第73條規定，香港特區立法會的職權有10項，可歸納為以下6個方面：一是立法權，依照法定程式制定、修改和廢除法律；二是財政權，審核、通過政府提出的財政預算；三是質詢、辯論權，聽取行政長官施政報告並進行辯論，對政府工作提出質詢；四是彈劾權，有權彈劾行政長官；五是人事同意權，終審法院法官和高等法院首席法官的任免需徵求立法會同意；六是處理申訴權，有權接受居民的申訴並做出處理。

《基本法》賦予了立法會實質性權力，從而重塑了香港的行政和立法關係，對政府的施政方式和政治邏輯產生了重要影響。在新的行政體制下，特區政府的行政權力不是無節制的，而是需要接受立法機構監督，如此有助於政府作出更為審慎、負責任的決策，充分考慮民意基礎。
 

 改革深化階段（2003—2010年）：民主化與效能提升
 

如果說回歸初期香港特區的行政體制改革要以穩定延續和去殖民化為關鍵，那麼隨著行政體制基本框架搭建完成、行政體系逐漸成熟，在原有體制基礎上進行優化升級，建立高效、民主和透明的行政體制，便成為了新的課題。自2003年開始，特區行政體制改革進入深化階段，促進民主化與效能提升。

（一）民主進程的推進

自2002年香港實行主要官員問責制以來，特區行政會議納入了更多民主元素。根據規定，納入問責範圍的政府主要官員一律進入行政會議，使政府主要官員參與決策過程，促進特區政府施行有效治理。這種行政會議組成模式能夠為行政長官提供科學資源，有利於民主決策。除此以外，行政會議還納入更多社會人士參與，特別是邀請立法會議員。據統計，2003年的特區行政會議除行政長官外有31名成員，其中16名為納入問責範圍的政府官員，另有15名為行政長官委任的立法會議員和社會人士，成為行政會議的「非官守成員」。行政會議容納立法會議員，能夠加強行政機關與立法機構的聯繫，從而使政府決策能夠更好地反映民意。

除行政機關的民主化決策改革外，立法機關和政黨制度改革也是推動特區民主進程的重要因素。立法會改革從2004年的第三屆立法會選舉開始，大幅提高地方直選議席、取消選舉委員會選舉議席，發揚了直接民主；2007年以後，規定香港特區行政長官、立法會的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過。這些改革提高了香港立法會的民主程度和規範性。但在這期間，有關立法與行政之間的關係，出現了幾個較大爭議，如2003年5月立法會對時任財政司司長提出不信任動議從而引發立法會能否對政府主要官員提出不信任案的爭議、2004年5月立法會成立「非典」專責委員會並要求行政長官聆訊而引發立法會能否傳召行政長官的爭議，以及「兩院制」改革爭論、功能屆別議席存廢之爭等。以上爭議固然是由於相關法律規定模糊所致，但也反映了立法權與行政權之間的矛盾。在政黨制度改革上，香港政黨數量眾多，但規模普遍較小，且存在政黨活動隨意、經費來源不明和管理混亂等問題。為此，香港政府推動政黨向規範化改革，如建立政黨和政團注冊成立制度，限制政黨對行政長官和立法會的介入程度和影響範圍等。

通過以上改革，實現了「一國兩制」、「港人治港」、高度自治的莊嚴承諾，構建了香港行政體制充分的民意基礎。但同時也要看到，這一時期對於民主化改革還存在不少爭論，也有一些制度漏洞沒有得到及時彌補。

（二）行政效率與服務優化

根據社會形勢變化，及時滿足香港市民的公共行政服務需求，是該時期香港行政體制改革的重要目標。與以往相比，這一階段的改革更為深入。一般而言，在特區行政長官之下分為三層架構：第一層是司，包括政務司、財政司和律政司，它們負責制定政府最主要的政策，直接向行政長官負責；第二層是政策局，職能類似於政府部門，如醫務衞生局、保安局等；第三層是部門，是政府政策的執行部門，如衞生署、警務處等。2003年，政策局層面由向政務司或財政司負責轉為直接向行政長官負責；2005年，轉變為先向政務司和財政司匯報，再向行政長官匯報；2007年，特區政府重新調配各政策局的職能，數量由11個增加到12個，新增發展局。通過這一系列改革，香港行政架構更加融會貫通，使得各政策局能夠更專注處理重要和複雜事務，更好地應對社會變化。

除此以外，這一階段香港的行政體制改革包括深化前一時期的重要改革措施，如公務員制度調整和主要官員問責制深入推行等，也包括行政諮詢系統改革。這裡重點分析該時期的行政諮詢系統調整。2005年，時任行政長官曾蔭權提出行政諮詢系統改革的系列措施：增加策略發展委員會成員至100人，邀請不同背景人士加入，並成立三個專題小組，專注政治、經濟和社會發展；成立政制發展專責小組，讓市民大眾有更大參與空間；加強地區工作，開闢地區事務參與管道；改革行政長官辦公室，增設新聞統籌專員等。這些改革措施進一步提升了行政諮詢對政府工作的輔助作用。

（三）公共財政與透明度

構建更為高效的公共財政體系，提高財政預算和管理透明度，是構建現代化行政體系的重要要求和香港市民的熱切期盼。2003-2010年間，香港政府的財政改革伴隨著多項關鍵事件，如應對「非典」疫情的經濟刺激措施、亞洲金融危機後的經濟復蘇策略，以及政府在基礎設施和公共服務領域的重大投資等。在此背景下，香港政府啟動了一系列公共財政改革，旨在提高財政透明度、加強財政紀律、優化資源配置，並提高公共服務效率。改革目標是建立一個更為穩健、可持續和受公眾信任的財政體系。一是加強財政預算和財務報告的透明度。特區政府改進了預算編製和報告流程，確保財政資訊的公開透明，使公眾能夠更好地理解政府的收支情況。二是優化公共支出結構。政府重新評估了公共支出項目，削減了低效和不必要的開支，同時增加對教育、醫療和基礎設施等領域的投資。三是提高政府採購公開度。通過改革政府採購程式，引入競爭機制，減少腐敗和浪費，確保公共資金的有效使用。四是加強內部控制和審計。特區政府加強了內部控制系統，提高審計機關獨立性和效率，以發現和預防財政管理中的問題。

2003-2010年間，是香港行政體制改革的深化階段，在前一階段確立的基本行政體制框架內，特區政府進行了體制的細化和可操作化，使得香港的行政體制與世界和中國內地接軌，從而推動高效政府建設。
 

挑戰與轉型期（2010年至今）：社會變遷與治理創新
 

2010年以來，香港的行政體制改革進入深水區和攻堅期，各種矛盾和挑戰接踵而來，對行政體制改革造成不小的挑戰。一方面，這一時期香港社會治理和政治轉型的需求日益凸顯，另一方面，《基本法》確立的行政主導制並沒有真正落實到位，導致特區政府施政舉步維艱。此外，政治事件和社會動態對香港行政體制也產生了深遠影響。2010-2020年間，香港的行政體制改革圍繞著社會變遷下的治理創新而展開。

（一）社會經濟挑戰

這一時期香港行政體制改革面臨的各種問題來源十分複雜，既有國際形勢的連帶影響，也有香港社會問題的集中爆發，反映了香港社會的深層矛盾。概括來看，這一時期香港面臨的社會經濟挑戰包括：（1）經濟增長放緩和產業結構單一。2008年的金融危機波及全球，導致國際經濟環境的不確定性增加，尤其受內地經濟增速放緩和全球貿易保護主義抬頭的影響，香港的出口和轉口貿易受到直接衝擊。同時，香港經濟過度依賴金融、地產和旅遊等少數產業，抗風險能力不足。（2）房地產市場泡沫與市民住房問題。香港房價持續高漲，遠超普通市民的負擔能力，導致居住問題成為社會矛盾焦點。特別是年輕人和低收入家庭面臨購房難、租房貴的問題，使得社會不滿情緒不斷積聚。（3）社會不平等和青年問題。貧富差距擴大和中產階層財富縮水，加之青年一代面臨的就業困難和經濟壓力，引發了社會對機會公平和向上流動的擔憂，給社會穩定埋下了隱患。（4）政治爭議與社會分裂。一些爭議，特別是圍繞著民主進程、政治體制改革、中央與特區關係等問題的分歧，導致社會分裂，影響香港的社會穩定和經濟發展。以上問題在2010-2020年這一階段較為集中地爆發出來，在某種程度上是香港社會分裂和社會矛盾的集中顯現。

以上深層社會經濟挑戰對特區政府的行政體制改革提出了新的要求，並爆發了新的矛盾焦點。一是行政主導體制的強化與挑戰。為更好應對以上問題，特區政府試圖強化行政主導體制，但政治爭議和社會分裂使其面臨巨大阻力。二是民生問題成為改革核心。如何緩解市民在住房、教育和醫療等方面的困難，是香港行政機關的核心任務。三是民主與政治體制改革的呼聲。如何應對市民對民主的期待，在《基本法》的基礎上提出合理的政改方案，考驗著特區行政機關的施政能力。四是加強與內地的合作。利用好國家新一輪改革開放機遇，是香港行政體制改革的重要任務。

（二）治理模式創新

為了化解上述社會經濟矛盾，確保社會穩定，並促進香港的長遠發展，特區政府通過制度改革提升治理效能勢在必行。首先是行政架構的調整。回顧過往，香港特區的政府架構在維持基本穩定的基礎上進行改革：2002年為「三司十一局」；2007年新增發展局；2015年從商務及經濟發展局中分拆出創新及科技局。特別是後兩次改革，體現了特區政府對經濟社會發展和科技創新的重視。其次是完善選舉制度，規範民主進程。2010年4月提出的《2012年行政長官及立法會產生辦法建議方案》，對香港選舉制度進行了改革，包括立法會增加10個議席、行政長官選舉委員會由800人增加至1,200人等。此次改革增加了香港行政體制中的民主色彩，是推動香港行政長官和立法會「雙普選」的重要一步。第三是政策創新。包括：（1）出台新的經濟發展策略。推動金融服務、貿易及物流、旅遊以及工商業等傳統優勢產業發展，並促進產業多元化；（2）制定長遠的房屋政策，解決長期困擾香港的房屋問題；（3）促進科技創新，包括提供資金支援、稅收優惠、人才引進計劃以及科研平台建設等；（4）社會政策改革，在扶貧、養老、教育和醫療等領域，進行了以改善民生為導向的體制改革。

以上改革措施體現了這一時期的特區政府將化解社會矛盾、回應市民關切作為行政體制改革的核心。但必須指出的是，由於香港經濟社會矛盾的嚴峻性、複雜性和集中性，並非是通過行政體制改革所能完全解決的，加上反對勢力和境外反華勢力的阻撓，政府相關改革缺少連貫性和系統性，導致上述政策的實行效果有限，其潛在影響還需要進一步觀察。

（三）國家安全與法治

深入貫徹落實「一國兩制」方針的前提是堅持「一國」原則，否則香港整個政治體制就會成為無源之水。2010-2020年間，由於香港社會經濟形勢有所惡化，政治性事件呈現高發態勢，外國分裂勢力和地方反對力量趁機煽動民眾，出現了「佔領中環」等惡性事件，給香港發展帶來惡劣影響。為此，如何貫徹《基本法》相關規定，堅決維護國家統一、保持香港社會穩定，成為香港政府的重要任務。在這方面，重要事件包括《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》以及《維護國家安全條例》等的制定出台。這既是對亂港分子和境外勢力的堅決回應，也為今後香港維護國家安全提供了堅實支撐。

香港特區作為中國不可分割的一部分，負有維護國家安全的憲制責任，應當履行維護國家安全的職責。特區行政機關、立法機關、司法機關應當依據有關法律規定有效防範、制止和懲治危害國家安全的行為。上述三項法律的出台，明確了香港特區的案件管轄、法律適用、程式等，明確了中央駐港安全機構為國家安全公署。在實施效果上，上述法律能夠有效防範、制止和懲治分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動和勾結境外勢力危害國家安全的犯罪行為，保障特區居民的合法權益。在公民法治保障方面，《基本法》和《公民權利和政治權利國際公約》《經濟、社會與文化權利的國際公約》共同保障了香港居民的基本人權和政治權利。通過以上法律和國際公約的實施，為香港行政體制改革、保障香港社會長治久安編製了一套制度兜底機制。

總體而言，儘管這一時期香港經濟社會發展面臨不小的挑戰，但相關的行政體制改革仍在不斷推進，並呈現出社會治理化、安全化和法治化特徵。這些改革措施的出台，不僅是與境內外分裂勢力進行鬥爭的結果，也是特區政府和中央政府共同合作、積極作為所取得的成績。
 

總結

經過回歸初期的制度銜接與穩定過渡、深化改革階段的民主化和效能提升、轉型期的社會變遷與治理創新等不同階段，香港特區已從殖民化的行政體制過渡到中央政府領導下的民主政體，實現了歷史性轉變。然而，進入深水區的香港行政體制改革仍面臨諸多困難。對此，本研究最後對香港未來的行政體制改革進行展望。

隨著金融危機、新冠疫情等全球性事件的發生，以及中國乃至亞洲的崛起，國際形勢已發生了重大變化。在此背景下，香港特區也應轉變發展思路，找準歷史定位，在保持國際開放城市和亞洲金融中心的同時，也應積極對接國家發展戰略，尋求新的發展機遇。對此，香港未來的行政體制改革應該抓住以下幾個重點：

一是深化與內地的融合。香港未來應不斷研究與內地政策的銜接機制，加快融入國家發展大局。在行政體制方面，應重點對接粵港澳大灣區建設，做好行業標準對接、規則的互聯互通等工作。近年來，廣東省出台了一系列惠港政策，如「數字灣區」建設等，香港應抓住機會，實現公共服務與社會治理的深度融合，為兩地居民工作、生活和商業發展提供便利。在法律合作方面，《內地民商事判決（相互強制執行）條例》的實施，提高了兩地的司法保障水準。在基礎設施、青年發展、金融合作等事關香港發展關鍵的事業上，內地可為其提供重要支援，但需要香港通過行政體制等多方面的改革才能更好地對接。

二是創新驅動，建立智慧型政府。目前，香港政府已加大對智慧型政府創建的支持力度，計劃兩年內推出110多項方案，以完善數位經濟治理，加速數位基礎設施建設，推動數字經濟發展；成立數字政策辦公室；公布《香港創新科技發展藍圖》；計劃推動人工智能、資料跨境流動等措施，增強香港創新實力，支持香港成為國際科創中心。這些措施反映了香港政府對數字經濟助推智慧型政府的重視，在行政體制改革方面具有廣闊前景。在這方面，內地具有更為先進的技術和成熟的系統，在數字化、智慧型政府創建方面有著成熟經驗，可為香港提供支持。

三是堅決落實愛國者治港。這是確保香港長治久安、抵制反動勢力滲透的關鍵。首先要完善選舉制度，確保行政長官、主要行政人員和立法會組成人員都是愛國者；其次是候選人資格審查，確保只有愛國者才能參與香港的管治；三是在區議會中貫徹愛國者治港原則，增強底層民主向心力，暢通市民與政府的溝通；第四是強化教育和宣傳，通過國民教育和愛國主義教育，提高市民對主權、安全和發展利益的關切，培養家國情懷。

總而言之，香港特區行政體制改革的前景在於能否進一步強化行政主導、提高政府治理效能，以及更好地融入國家發展大局。相信做好以上工作，香港行政體制改革的前景是積極樂觀的。
 

本文發表於《紫荊論壇》2024年10-12月號