文｜北京 李廣乾

2024年年底，為貫徹落實二十屆三中全會提出的“建設和運營國家數據基礎設施，促進數據共享”的文件精神，國家數據局會同國家發展改革委、工業和信息化部制定出台了《國家數據基礎設施建設指引》（“指引”）。“指引”為加快我國數據基礎設施建設提供了政策遵循和建設方向。

根據“指引”的界定，國家數據基礎設施是以網絡設施、算力設施為基礎，集成硬件、軟件、模型算法、標準規範、機制設計，面向社會提供數據採集、匯聚、傳輸、加工、流通、利用、運營、安全服務，高效釋放數據要素價值、包含區域、行業、企業等多層次體系的新型基礎設施。因此，國家數據基礎設施不僅包括數據資源體系建設，也包括硬件設施及各類相關的軟環境建設。從這個意義上講，國家數據基礎設施已經超越了傳統的基礎設施範疇，更成為加快實現國家數據要素化戰略的頂層架構設計框架。

綜合考量下首次出台數據基礎設施專項政策

“指引”是我國第一次針對數據基礎設施建設出台的專項政策，出台該專項政策是基於多方面綜合考量的結果。

首先，我國數字經濟發展正在經歷從“資源積累”向“價值釋放”的重大轉變。根據中國信息通信研究院發布的《中國數字經濟發展研究報告（2024年）》，2023年我國數字經濟規模達到53.9萬億元（人民幣，下同），佔GDP比重達到42.8%；產業數字化和各行各業數字化轉型產生海量數據，數據總規模達到32.85澤字節（ZB），同比增長22.44%。如何適應我國數字經濟持續發展新趨勢，優化數字經濟發展框架，成為“指引”所面對的根本問題。

其次，亟需提高數據資源開發利用相關的資源配置效益。多年來，我國已經分別地出台了有關數據資源體系、網絡、算力等產業發展政策，開展了超算、智算、算力網絡、5G網絡、數據交易所（中心）等大型建設項目（“東數西算”等），為此有必要出台綜合數據資源體系、網絡、算力等各方面產業發展的系統性政策框架，統一配置資源，加快構建全國一體化數據市場，確保數據資源“供得出、流得動、用得好、保安全”。

第三，構建數據要素化戰略實施框架。隨著數字經濟的深入發展，數據在經濟社會發展中的地位和作用日益提高；數據不僅是數字經濟發展的成果，也是促進經濟社會深入發展的投入要素。因此，中共中央、國務院率先提出“數據要素”主張，將數據看作是與土地、勞動、資本和技術等傳統要素相提並論的新型生產投入，並於2022年12月19日對外發布《關於構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（“數據二十條”），從數據產權、流通交易、收益分配、安全治理等方面構建數據基礎制度。“數據二十條”只是解決了數據要素化的基本認識、理論原則和政策方向，還必須從頂層架構和技術實現層面去落實和實踐。從這個意義上講，“指引”就是要構建數據要素化戰略實施框架。

“指引”是新形勢下我國為適應新一代信息技術特別是新一代人工智能技術發展趨勢、積極應對日益複雜的國際經濟環境而探索、創新的數字經濟發展政策框架，豐富完善了“數字中國”建設內涵，將為當前和今後一段時期促進基於數據要素的新質生產力發展提供政策遵循。

多方面推進國家數據基礎設施建設

國家數據基礎設施是一個全新的概念，建設國家數據基礎設施將是一項長期性、系統性工程。為此，“指引”詳細規劃了國家數據基礎設施建設內涵，“指引”在明確總體目標與階段目標的基礎上，規劃了總體技術框架，明確了各方面的技術構成及其業務發展內容，確立了各自的發展重點。這有利於加強全社會共識，並指導國家數據基礎設施建設實踐。

從國家數據基礎設施的建設內容來看，近年來國家和地方一直在開展相關的工程項目建設，具體包括如下幾個方面：

算力設施和網絡建設方面。近年來，工信部門一直在持續推進網絡設施演進升級工作，不斷拓展網絡覆蓋廣度和深度，穩步增強網絡互聯能力加快提升算力供給水平。同時，國家發改委聯合相關部門，一直在布局推進“東數西算”工程，已布局8個算力樞紐節點和10個數據中心集群，推動算力資源均衡分布。

加快數據流通與數據要素化建設方面。全國31個省（直轄市、自治區）都已布局促進數據交易流通與數據要素化建設，探索數據資產入表、公共數據共享開放等新模式。一些部門也開展相應試點工作，如國家氣象局通過共享平台提供全球氣象數據、農業農村部利用隱私計算實現高敏感數據的安全流通、部分工業數據平台助力碳排放減少等。

當前直接推進國家數據基礎設施建設的，要數國家數據局於2024年11月印發的《可信數據空間發展行動計劃（2024—2028年）》。根據該行動計劃，可信數據空間是基於共識規則，聯接多方主體，力促數據流通利用，實現數據資源共享共用的一種數據基礎設施，具備數據可信管控、資源交互、價值共創三類核心能力。可信數據空間的最大特點，就是伸縮性大，適合區域、行業和企業等不同層次加以布局，成為當前推進國家數據基礎設施建設的一個重要發展方向。

上述這些工作，都還只是國家數據基礎設施建設的現有工作基礎。要真正建成國家數據基礎設施，還需要開展大量探索性、創新性工作。當前，國家數據局等相關業務部門都提出了相應的工作計劃，我們可以將這些工作概括為“一個中心，兩個支撐”。“一個中心”就是以優化建設和高效運營國家數據基礎設施為中心，主要工作包括夯實數據基礎設施底座、培育產業生態、加強市場軟環境建設。“兩個支撐”就是加強算力供給，強化網絡互聯，主要工作包括統籌推進算力資源一體化布局，加強算網協同；加強算力資源普及應用，培育、豐富行業應用場景；推進算力與電力雙力合璧，實現綠色低碳發展。

國家數據基礎設施帶來的重大變革展望

作為國家數字經濟發展的戰略舉措和“數字中國”建設的基礎底座工程，國家數據基礎設施建設將給我國經濟社會發展帶來許多重大改變。展望未來，下面這些重大變化將值得期待。

首先，國家數據基礎設施建設將極大地拉動全社會投資規模，增加經濟社會發展活力。這些投資不僅來自算力設施、網絡設施、數據資源等數字化技術相關的行業，也來自接入國家數據基礎設施開展數字化轉型發展的各行各業，因此其規模將是巨大的，據業界初步估算，數據基礎設施每年將吸引直接投資約4,000億元，帶動未來五年投資規模約20,000億元。毫無疑問，在當前的經濟發展形勢下，國家數據基礎設施建設將有助於支撐國民經濟的持續穩定健康發展。

其次，可信數據空間建設將切實地加快數據要素化進程。可信數據空間依託算力和網絡設施，融合數據安全和隱私計算技術，接入多方利益主體，為開展數據共享開放、加快數據流通交易提供可信環境，非常適合ESG、碳足跡管理、公共數據授權運營等諸多場景，同時也為跨境數據流動找到切實可行的發展路徑，可以想象，可信數據空間建設將成為數據流通交易領域的基本解決方案。可信數據空間為數據要素化戰略提供了更多想象空間。

第三，新一代人工智能技術特別是生成式人工智能大模型技術的發展，將顯著地加快國家數據基礎設施建設進程。近期，我國初創企業深度求索公司研發的人工智能大模型DeepSeek不僅震驚全球人工智能領域，也迅速地掀起我國人工智能產業創新發展新局面，當前各行各業都在接入DeepSeek，行業面貌將因此而發生根本性轉變。就像十年前的“互聯網+”一樣，DeepSeek將大力推進我國數字化轉型的“人工智能+”行動。“指引”恰逢其時，與DeepSeek和“人工智能+”相得益彰：既為其提供堅實的數據基礎設施的有力支撐，也將因此而加快國家數據基礎設施建設發展步伐。

今後，國家數據基礎設施建設將因技術、產業、市場的快速變化而不斷調整和優化，為基於數據要素的新質生產力發展提供基礎保障。

（作者係國務院發展研究中心研究員，本文發布於《紫荊》雜誌2025年3月號）