國際軟法促進總會近日在香港中銀大廈70樓舉行“國際軟法座談會—幸福論”，北京師範大學京師特聘教授、中國教育與社會發展研究院首席專家朱耀垠發表視頻演講《充分發揮國際軟法在構建人類命運共同體中的優勢作用》。全文如下：

軟法是多元主體共商共治的結果和共建共享的依託，是塑造國際秩序的重要維度。構建人類命運共同體（Community of Common Destiny for AII Mankind）是基於對全球化趨勢的新認知、新理念和新價值，提出的全球治理新思想、新思路和新方案，關鍵是形成全人類普遍認可的行爲準則和制度規範。當今人類面臨前所未有的百年大變局，環境污染、疫情傳播、貿易爭端等全球性風險問題不斷增多，需要通過全球合作來解決，許多原有的思想觀念、制度規則和解決機制都需要深刻變革，加強國際軟法的研究和建設正當其時。國際軟法促進總會的根本職責和社會價值就在於促進發揮軟法在構建人類命運共同體中的優勢作用。以下就此談談本人的粗淺認識和設想。

一、國際軟法的特點和優勢

一般地說，國際軟法是對於一些新生事物所確立的文件，由於訂立條約還不成熟，但是又有必要確立起一些基本規範來表達應然存在的正義指向，並希求得到一般和普遍的遵行，採取指南、原則、宣言、實踐準則、建議和日程等名稱。A. Aust, Handbook of International Law, Cambridge University Press, 2010, p. 11. Kenneth 等人提出，“一旦法律安排在義務、精確和授權的一個或多個維度被削弱，軟法的領域就開始了。”KENNETH W A, DUNCAN S. Hard and soft law in international governance[J]. International Organizations, 2000,54(3):421-456.

軟法具有成本低、批准快、修訂易、彈性大等優勢。而正式國際法（國際條約、公約等）具有制定過程的複雜性和滯後性，難以適應快速變化的國際經濟社會環境。弗朗西斯·斯奈德（Francis Snydee）認為，軟法原則上沒有法律約束力但卻可能具有實際效力的行為規則。Francis Snyder,The Effectiveness of European Community Law：Institutions,Processes,Tools and Techniques,The Modern Law Review,Vol.56 (1),1993,p.32.王鐵崖認為，國際法中的軟法“是指在嚴格意義上不具有法律約束力，但又具有一定法律效果的國際文件。國際組織和國際會議的決議、決定、宣言、建議和標準等絕大多數都屬於這一範疇”。

德國前駐愛爾蘭大使哈特穆特·希爾根貝格用“非條約協議”（non-treaty agreement）指稱“軟法”，分析了國際社會迴避條約而選擇軟法的十個原因：（1）需要相互建立信任；（2）需要推動情形有所進展；（3）創造一個初步的彈性體制；（4）為協調各國立法提供動力；（5）擔心“硬法”條約給國際關係造成過重負擔，一旦締約失敗導致關係惡化；（6）軟法所需程序更為簡易，從而制定更為快捷（例如經由協商一致而不是條約會議）；（7）避免修訂條約所需的複雜低效的國內批准程序；（8）更為機密；（9）在國際法上無權締結條約的主體可以藉此達成協議，例如，關於北愛爾蘭前途的1998年多方協議；（10）當事方可以藉此與其不願正式承認的其他當事方達成協議。

從《紐約宣言》至《全球契約》的發展等國際軟法參與全球治理的諸多案例，彰顯着軟法在全球治理中力量和效果。

二、國際軟法能夠發揮作用的重點領域

1.自然資源和環境保護。

國際環境軟法主要有三類：一是國際組織在環境保護方面的建議和決議(recommendations)；二是關於國際環境保護的原則宣言(declaration of principles)；三是國際環境保護的行動計劃(programs of action)。例如，1992年6月，在裡約熱內盧召開的聯合國環境與發展大會通過了《裡約宣言》《21世紀議程》以及《關於森林問題的原則聲明》這三項不具有拘束力的文件。《裡約宣言》是一項國際環境法領域的重要軟法，它規定了有關國際環境保護的多項原則，如可持續發展原則、共同但有區別的責任、風險預防原則等。《裡約宣言》雖然不具有強制約束力，它並沒有規定各國在環境保護方面具體的權利義務，而只是告訴各國國際環境法律應當如何發展，得到了多國的遵從和認可。 1995年在美國華盛頓召開的政府間會議通過了《華盛頓宣言》，對人類活動影響沿海及海洋環境健康和對生物多樣性造成的威脅做出了應對。2000年於荷蘭海牙召開的世界水論壇部長級會議通過了《21世紀水安全——海牙部長級會議宣言》，宣言對水安全做出了廣泛的定義。2001年加拿大蒙特利爾會議通過的《蒙特利爾宣言》則推動了海洋、海岸和島嶼的有效管理。聯合國大會2007年通過《聯合國森林文書》，涵蓋了政府間對森林保護問題探討的成果；2010年頒佈的《2011~2020年生物多樣性戰略計劃》為制定國家目標提供了靈活的選擇空間；2014年頒佈的《倫敦宣言》則規制非法買賣野生動物問題。

2.人工智能安全使用。

2021年6月28日，世界衛生組織（WHO）發布名為《衛生領域人工智能的倫理與治理》（Ethics and Governance of Artificial Intelligence for Health）的指導文件，涉及衛生部門的人工智能治理軟法。該報告希望通過覈準的倫理原則作為各國政府、技術開發者、企業、民間社會和政府間組織適當使用衛生領域人工智能的基礎。亞太地區制定了首個數字領域的專門協定《數字經濟夥伴關係協定》（DEPA）作為，以軟法化的方式為締約方提供了人工智能的治理框架，以促使各締約方在此領域保持協調一致。2017年8月11日，由未來生命研究所（Future Life Institute）發起，霍金、馬斯克領銜推動全球聯署的“阿西洛馬人工智能23條原則”（Asilomar AI Principles）已經有多達1273名人工智能/機器人研究人員和2541 名其他領域專家簽署支持。2021年，

聯合國教科文組織（ UNESCO）和成員國通過了一項自願性人工智能倫理框架，即《人工智能倫理問題建議書》（Recommendation on the Ethics of Artificial Intelligence），該建議書將倫理視為對人工智能技術進行規範性評估和指導的動態基礎，以人的尊嚴、福祉和防止損害為導向，試圖為管制人工智能在教育、科學、文化、傳播與信息五大領域的倫理問題提供一份國際準則文書。

3.網絡開放和安全規制。

2008 年 5 月，北約部分成員國在愛沙尼亞首都塔林建立“網絡合作防禦卓越中心”（NATO Cooperative Cyber Defense Center of Excellence, CCD COE），旨在為北約成員國提供網絡防禦能力建設、教育培訓以及網絡科學研究等領域的專業智力支持。之後，其他一些國家也逐漸加入了進來。2009 年，該中心啓動了由美國海軍戰爭學院教授邁克爾·施密特（Michael Schmitt）擔任主任、20 名專家構成國際專家組的“塔林手冊進程”項目，聚焦網絡安全領域國際規範尤其是現行武裝衝突法如何適用於網絡軍事衝突問題的研究。2013年3月，劍橋大學出版社出版了此次項目成果——《塔林手冊：適用於網絡戰的國際法》（Tallinn Manual on the International Law Applicable to Cyber Warfare）（簡稱“塔林 1.0”）。2017 年2月，《網絡行動國際法：塔林手冊2.0版》（Tallinn Manual 2.0 on the International Law Applicable to Cyber Operations，以下簡稱“塔林 2.0”）出版。“塔林 1.0”的內容包括國際網絡安全法、網絡武裝衝突法兩部分，總計7章、95條規則及相應評註，近300頁。與之相比，“塔林 2.0”的篇幅和內容都有很大程度的擴展，分為一般國際法與網絡空間、國際法特別制度與網絡空間、國際和平安全與網絡活動以及網絡武裝衝突法四部分，總計20章、154條規則及相應評註，有600多頁。中國、俄羅斯、塔吉克斯坦和烏茲別克斯坦四國於2011年向第66屆聯合國大會聯名提交了第一份《信息安全國際行爲準則》（以下簡稱“準則 1.0”），旨在加強國際合作應對信息安全領域的共同挑戰。該準則提出了網絡信息領域的一系列基本原則，涵蓋政治、軍事、經濟、社會、文化、技術等各領域。隨後，吉爾吉斯斯坦和哈薩克斯坦加入成為共同提案國。這份提案後來作為大會文件（A/66/359）分發，在國際社會中引起了較大反響。2015 年，該準則在綜合各方意見後得以進一步修改完善，推出新版《信息安全國際行爲準則》（簡稱“準則2.0”），並提交第69 屆聯合國大會。新版準則共包含序言、目標與適用範圍、行爲準則三大部分，共計13條準則。

三、國際軟法研究總會的工作切入點和着力點

國際軟法研究總會應圍繞香港的繁榮穩定和鞏固香港的國際地位開展工作。

1.加強國際爭端仲裁規則研究。聯合國國際貿易法委員會（UNCITRAL）於1976年制定了一套程序規則初版，該規則曾被用於解決多類爭議，包括商事當事人間不涉及任何仲裁機構的爭議，投資者和東道國間的爭議，國與國間的爭議及由仲裁機構管理的商事爭議；2010年，UNCITRAL仲裁規則有所修訂，修訂後的仲裁規則已自2010年8月15日起生效，以適應其最初制定以來國際仲裁程序的變化。國際行業組織制訂了許多行業準則，如國際商會編訂的一系列商業慣例、國際會計準則理事會制訂的《國際會計準則》等；世界銀行制定的《外商直接投資待遇指南》；需要研究這些準則在香港如何落地、應用。長期以來香港一直是國際仲裁服務中心，國際軟法促進會需要適應國際貿易的新變化，不斷參與國際仲裁規則的制定和完善。

2.加強國際金融安全規則研究。

作為全球領先的國際金融中心之一，香港不但是金融服務的首選地點，也是許多金融機構的所在地。香港金融市場在有效、透明，以及符合國際標準的監管下運作。英國智庫機構 Z/Yen 和深圳市政府代管事業單位中國（深圳）綜合開發研究院聯合發布全球金融中心指數（Global Financial Centres Index，簡稱GFCI），這是全球金融中心城市競爭力的評價指數，被廣泛用於全球金融中心的排名，排名採用了超過29000個金融中心測評報告，這些報告基於網上問卷和大型國際組織（例如世界銀行、經濟合作與發展組織、《經濟學人》情報小組等）等）的指數。國際軟法促進中心有必要參與其中，對全球金融中心指數的評價體系由五大指標（商業環境、金融業發展、基礎設施、人力資本、聲譽與一般性因素）加以拓展，加入國際金融安全的參數。

3.研究如何完善香港基層治理的關鍵績效指標體系。

一是建立對基層治理的整體性評估指標和評價機制。根據改革後的香港基層（地區）治理構架（如下圖），評估對象不應侷限於區議員和關愛隊，要實現所有各類主體全覆蓋，分別建立了地區諮詢組織、區民政事務處、地區管理委員會、地區治理專組和地區治理領導委員會的關鍵績效指標（KPI）,促進各類治理主體在自身職責範圍內不斷提高居民訴求的響應率、解決率和滿意率。為從根本上解決教條主義官僚主義形式主義問題，有必要為政府基層機構設立關鍵績效指標（KPI），建立部門之間、上下之間互評機制，對於區域內出現倫常命案官員實行問責制，對於為市民解決困難和問題成效突出的公務員或議員建立嘉許制度。建立公務員薪酬與其工作績效掛鉤機制。為了提高公共服務效能，有必要建立對地區公共資源利用和公共服務供給的整體性、統一性的評估指標和評價機制。為了擴大市民對公共事務參與、弘揚鄰裡互助精神，有必要對政府有關職能部門增加相關的考覈指標，比如，發動居民參與基層治理的手段、方式、人數、資金、效果，等。

二是倡導完善區議員的關鍵績效指標（KPI）。評價的導向應從偏重量的因素轉向量和質並重。比如，不僅考查議員到會的次數、發言次數，還要考覈其在區議會上發言的質量，不僅要考查議員辦事處的開門時間，還要考察其為市民辦了哪些實事、解決了哪些實際困難。要增加市民評價的指標，建立自上而下和自下而上相結合的評價機制，建立評價結果反饋機制，制定獎罰措施。

三是建立解決市民“急難愁盼”問題的激勵和約束指標。在住房方面，有必要設立劏房數量減少比例、公屋建設進度和輪候時間、簡約房屋供養數量、“三無大廈”管理措施等方面的考覈指標。在健康方面，有必要設立精神健康促進、醫療教育和社區協作開展服務、社區精神健康中心建設、健康服務機構達標等方面指標。在托幼方面，有必要設立政府資助的幼兒園數量和收費、互助幼兒中心機構數和收費標準、鄰裡支援幼兒照顧計劃落實情況等方面指標。在養老服務，有必要設立長者社區服務券申領情況、長者地區中心、綜閤家庭服務中心和長者日間護理中心建設和運營情況等方面指標。

（本文作者係北京師範大學京師特聘教授、國家高端智庫首席專家，文章僅代表個人觀點）