《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

賴文楚 | 廣東工業大學法學院科研助理

馮澤華 | 廣東工業大學人文與社會科學高等研究院兼職研究員、副教授

隨著老齡化趨勢加劇，銀髮經濟已成為應對老齡化挑戰與促進經濟增長的雙重策略。廣東佛山與香港和澳門依托其廣泛的輻射圈層、互補的經濟結構及龐大的社會需求，正成為推動粵港澳大灣區銀髮經濟發展的重要引擎。然而，三地的發展體系具有高度的複雜性與獨特的制度特性，面臨法理基礎薄弱、法律保障缺失、行政協調不暢及司法協助不完善等現實梗阻。為此，可從協同立法、深化行政合作、強化司法保障及構建全面社會支持體系出發，探索佛港澳協同發展銀髮經濟的法治進路，為粵港澳大灣區銀髮經濟發展貢獻佛山模式的寶貴經驗。

據國家統計局數據顯示，我國已邁入深度老齡化社會。截至2023年底，我國60歲及以上老年人口數量即將邁過3億大關，佔比達21%。伴隨人口老齡化趨勢的加劇，銀髮經濟作為新的經濟增長極正迅速崛起，憑藉其龐大的市場規模、深厚的產業鏈基礎以及多元化的業態模式，展現出巨大的發展潛力。中國老齡科學研究中心預測，銀髮經濟規模將從當前的約7萬億元人民幣增長至2035年的30萬億元人民幣，年複合增長率高達15.7%，具備長達數十年清晰、穩定的成長邏輯和行業紅利，為相關企業和行業提供了巨大的發展機遇。同時，中央政府也高度重視銀髮經濟的發展，通過出台《「十四五」國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》《關於發展銀髮經濟增進老年人福祉的意見》等一系列政策文件，明確了銀髮經濟作為國家戰略的重要組成部分，強調在粵港澳大灣區在內的重點區域規劃布局高水平的銀髮經濟產業園。中共二十屆三中全會進一步為銀髮經濟的全面發展繪製了藍圖，包括促進多樣化、個性化就業崗位的創造及社區養老服務機構的培育與公辦養老機構運營機制的健全。

當前，銀髮經濟已成為跨學科研究熱點話題。其研究範疇廣泛覆蓋供給側的老年金融、文化休閒、教育、旅遊、體育等多元產業，以及需求側的消費安全議題，尤其是數字化與金融消費安全等關鍵領域。儘管已有研究聚焦於養老產業及政策協同，特別是在粵港澳、京津冀等區域，但針對銀髮經濟協同發展的系統性研究仍顯不足，尤其從宏觀視角探討粵港澳大灣區銀髮經濟協同發展的法治保障框架闕如，更遑論聚焦特定城市與港澳地區協同發展銀髮經濟的法治保障研究。佛山市作為珠三角地區的重要城市，憑藉其堅實的製造業基礎，成為港澳居民跨境養老的流向地，充分展現出發展銀髮經濟的獨特優勢。佛港澳三地的協同發展，不僅能夠極大地拓展解決老齡化和經濟發展雙重問題的策略空間，還能通過資源整合與創新模式滿足老年群體的多元需求，促進經濟結構升級，實現老齡化應對與經濟發展的良性互動。然而，佛港澳協同推進銀髮經濟並非養老服務的簡單疊加，而是融合複雜性與制度特殊性的綜合體系，關鍵在於實現跨域融合，涵蓋體制對接、基礎聯通、資源流動及服務共享等方面，以構建緊密的經濟和社會共同體。為實現這一目標，法治保障顯得尤為重要且迫切，加強該區域銀髮經濟協同發展的法治保障研究已成為當務之急。
 

佛港澳三地協同發展銀髮經濟的有利條件
 

（一）地理維度：優越的地緣位置與廣泛的經濟輻射圈層優勢

香港作為國際金融中心及國際貿易與物流的重要樞紐，不僅是企業拓展國際市場的首選之地，更是在推動區域乃至世界經濟的深度融合中扮演著關鍵角色。澳門憑藉其獨特的旅遊資源和多元文化背景，獨具文化韻味與國際視野，尤其在葡語系國家及「一帶一路」倡議中的影響力，能為區域合作開闢新路徑，促進文化、旅遊、商貿等多領域的深度融合。2023年，澳門對外商品貿易總額穩健增長，達到1,547.8億澳門元，同比增長0.9%。佛山市作為粵港澳的關鍵節點與珠三角西翼經貿中心，依託優越的區位優勢，與廣州、深圳、香港、澳門緊密相連，共同構建了一張高效協同的區域發展網絡。概言之，佛港澳憑藉其獨特的區位優勢和廣泛的國際影響力，正逐漸形成內外聯動、多元融合的發展格局。

（二）經濟維度：經濟結構互補與產業協同深化格局加快形成

製造業是大灣區內地九市經濟增長的主要支柱，香港、澳門則以服務業和金融業為主導，形成獨特的產業結構。佛山、香港、澳門三地間的產業互補顯著。佛山擁有雄厚的製造業基礎，第二產業佔比56.6%，但服務業亟待提升，第二、三產業間的差距在粵港澳大灣區城市中最大，第三產業佔比為41.7%。相較而言，香港在現代生產服務業上國際領先，第三產業佔比高達88.7%；澳門則以博彩旅遊業為主導，第三產業佔比更是達到了90.5%。因此，佛山與港澳地區的合作模式可精準定位於「製造業+服務業」的深度融合，攜手共建世界級先進製造業基地與現代服務業基礎，實現銀髮經濟領域內產業間的比較優勢互補與錯位協同增長，推動整體產業結構的優化與升級。

（三）社會維度：社會需求驅動與健康灣區構建的現實使然

佛港澳地區老齡化進程加速，老年人口數量激增，催生出對養老服務、醫療健康及休閒旅遊等領域的龐大需求。第七次人口普查數據顯示，佛山市老年人口系數已達7.35。截至2023年12月，澳門65歲及以上老年人口比例已突破14%，老化指數攀升至106.1%，香港的年齡中位數亦大幅上升。這一趨勢雖帶來諸多挑戰，但也激發銀髮經濟活力，尤其是「60後」退休群體，擁有較高的資產、收入和現代化消費觀，正推動銀髮經濟向多元化、高質量方向邁進。此外，健康灣區建設與銀髮經濟協同發展相得益彰。三地間的攜手並進，將推動銀髮經濟發展與健康灣區建設，以形成良性循環、共贏共榮的局面。
 

佛港澳三地協同發展銀髮經濟的法治困境
 

（一）佛港澳協同發展銀髮經濟的法理基礎不足

1、三地在法治環境上存在明顯的差序格局。粵港澳大灣區城市群在法治發展領域呈現出顯著的不均衡特徵。首先，從省級行政單位的對比來看，香港與澳門憑藉深厚的法治底蘊和先進實踐，持續領跑法治建設。其中香港於《2023年法治指數》中在東亞及太平洋地區排名第六。其次，廣東省各城市間的法治建設亦不平衡，存在明顯的層級分化。深圳、廣州、佛山作為法治建設的領頭羊，法治化進程和成效尤為突出。據《法治政府藍皮書：中國法治政府評估報告（2023）》顯示，深圳在全國法治政府建設中表現卓越，位列100個重點城市評估的第二名；廣州緊隨其後，排名第五；佛山亦表現出色，躋身前30強，具體排名為第28位。但與港澳地區相比，其法治化水平仍有較大差距。區域間法治發展的不均衡，為佛港澳三地攜手構建良好的銀髮經濟法治環境帶來了障礙與挑戰。

2、三地的法律體系與立法權限迥異。粵港澳大灣區在法律體系上呈現出多元化特點，這種多元性源於各區域獨特的法律傳統和行政架構。香港採用英美體系，遵循普通法；澳門深受葡萄牙法律影響，實行大陸法系；而大灣區的九個內地城市則遵循具有大陸法系特徵的中華法系，並各自擁有地方立法權，形成獨立的法律體系。法律體制的多元化導致法律語言和規則的地域性差異，為銀髮經濟協同進程中的溝通與對接帶來了障礙。此外，行政級別不對等也增加了三地法治融合的複雜性。在立法、司法、行政及市場經濟、政府管制、營商環境、社會治理等法律制度層面，佛港澳三地存在諸多不一致。香港和澳門作為特別行政區，享有省級行政單位的地位和高度自治權，包括行政、立法、司法及終審裁判等廣泛權限。相比之下，佛山市作為廣東省的地市級單位，立法權主要集中於本地城鄉規劃與管理、環境保護、歷史文化保護等領域。

（二）佛港澳協同發展銀髮經濟的法律保障缺失

1、三地的法治意識與社會管理制度差異大。歷史上，香港和澳門曾孤懸海外逾百年，期間兩地各自實施與內地迥異的社會管理體系，導致兩地社會觀念與內地存在明顯差異。在內地，各級政府均在社會經濟發展中扮演著規劃和統籌者的核心角色，強調宏觀調控、產業發展及行業監管的重要性。相比之下，香港長期秉持「小政府、大社會」的理念，倡導經濟自主發展，政府採取低干預策略。在探討銀髮經濟協同發展的推動力量時，主導角色是政府、非政府組織還是企業，深刻反應出三地不同的法治理念和思維方式。佛港澳三地攜手推進銀髮經濟合作，不可避免地觸發公民、企業、非政府組織及政府等多元主體間的複雜互動與策略博弈。各方法治意識的強弱及差異，成為決定合作成效與方向的關鍵性要素，直接影響協同過程的順暢度、合作的質量和深度。

2、三地間協同發展缺乏高位階的法律保障。佛港澳三地在銀髮產業領域的發展中，面臨綜合性發展規劃及宏觀調控法制缺失的問題。儘管香港特區政府具有制定銀髮經濟政策的權限，但實際上，香港對銀髮經濟的規劃和發展尚處於初級階段。2023年，香港特區行政長官李家超在《2023年施政報告》中首次明確提出「銀髮經濟」，並成立了「銀髮經濟顧問小組」，銀髮經濟這一提議正式進入官方議程。然而，至今香港尚未出台專門針對銀髮產業的專門立法。儘管《澳門特別行政區經濟適度多元發展規劃（2024-2028年）》等文件提到了中醫藥大健康產業中的長者公寓先導計劃，但整體而言，澳門仍未見關於銀髮經濟的法律布局。相比之下，廣東省在養老服務領域先行一步，通過出台《關於加快發展養老服務業的實施意見》等政策，積極推動養老服務業的發展。雖然廣州開發區、黃埔區已發布《廣州開發區（黃埔區）促進銀髮經濟高質量發展若干措施》，搶佔銀髮經濟新賽道，但佛山市在銀髮經濟領域的具體規劃尚屬空白。

（三）佛港澳協同發展銀髮經濟的行政協調不暢

1、三地間迥異的行政模式帶來執法合作難題。三地政府因行政執行力與執法權限的差異，形成了各具特色的治理機制。廣東採取控制式行政模式，注重行政效率與中央統一領導；香港則實行控權式行政，其決策過程受立法會、社會及公眾的多重監督，行政與立法分離，且行政處罰嚴格遵循法律框架；澳門則實行執行式行政，行政行為享有優先執行權，行政爭議由行政法院專屬管轄，強調公共利益保護。差異化的行政模式及執法機構設置上的非對稱性，加之部分合作領域存在機構對接不足的問題，構成三地在銀髮經濟合作中的天然障礙。在具體的合作實踐中，香港政府決策過程的透明性高，公眾參與度要求嚴格，需廣泛徵詢意見以規避社會輿論風險。澳門與廣東雖在行政效率上各有側重，但同樣面臨平衡效率與公正的難題。

2、三地在行政執法中的權責界定模糊。在粵港澳大灣區的建設過程中，合作與分工是推動區域一體化發展的關鍵。然而，伴隨合作而來的權力分享往往導致責任界定模糊。目前，大灣區合作主要依賴聯席會議與合作協議，其中廣東省政府與港澳特區政府作為核心合作主體，但這些合作協議在明確各方權利、義務及責任方面存在一些不足，缺乏有效的權力劃分與責任追究制度，為後續的責任追究與監督實施埋下隱患。如，《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》未提及監管責任等事項。大灣區地方政府在協同建設上展現出積極姿態，但創新活力不足、合作層次尚淺、穩定性欠佳，整體成效受港澳配合程度的影響，導致法治協同進程碎片化、間斷性及突擊性明顯。具體而言，行政主體在執法過程中缺乏具體行為準則，政策性指導文件因缺乏微觀操作性而難以一致理解與執行，造成理解差異，影響問題解決效果。

（四）佛港澳協同發展銀髮經濟的司法協作不完善

1、三地協同發展的跨境法律服務和人才供給短缺。銀髮經濟的蓬勃發展帶動了跨境法律服務需求的激增，但市場供給卻未能及時跟上，導致高質量服務機構和複合型法律人才匱乏。內地律師在獲取香港律師執業資格時面臨諸多挑戰，無論是漫長的實習律師路徑，還是海外律師針對不同法系背景律師的差異化要求，都增加了內地律師的執業難度，使其相比於普通法系國家和地區的律師處於劣勢。澳門方面，其獨特的法律執業資格制度則完全排除了非澳門居民成為實習律師的可能，進一步加劇了跨境法律人才的供需矛盾。此外，大灣區法律語言環境的多樣性也為跨境法律人才的培養帶來了挑戰。在「一國兩制」框架下，大灣區並存中文、英文、葡文三種正式語文，且各地的使用習慣不同。佛山通用簡體中文；香港法律語言多為英文或繁體中文；澳門則同時使用中文與葡文。這種複雜性要求跨境法律人才不僅需精通普通話、英語或葡語，還需深入了解粵語，以確保法律服務的有效性與精準性。總之，佛港澳三地跨境法律人才培養面臨人才短缺與語言多樣化的雙重挑戰。

2、三地協同發展的司法協助機制尚不健全。自港澳回歸以來，內地與香港、澳門在司法協作方面取得了顯著成就。最高人民法院已與香港簽署8項、與澳門簽署4項司法協同協議，同時香港和澳門之間也達成了2項司法協同協議，初步構建了大灣區民商事司法協同機制。這些協議的實施有效促進了區域司法合作，但仍存在一些問題亟待深入研究與完善。據最高人民法院通報，《關於內地與香港特別行政區法院相互認可和執行當事人協議管轄的民商事案件判決的安排》（以下簡稱「《內港民商事安排》」）覆蓋了雙方民商事領域內90%以上的生效判決，但仍有約10%的案件無法適用，特別是第3條明確列出的8類不適用案件，如宣告失蹤或死亡、海事海商、知識產權（部分）及破產（清盤）等。在佛山與港澳深化銀髮經濟協作的過程中，這些敏感議題難以避免。因此，如何在跨境司法裁判的認可與執行中，特別是在處理上述不適用案件類型時，有效維護債權人權益，成為亟待解決的課題。此外，內地與香港、澳門的經貿合作的日益緊密，《粵港合作框架協議》《粵澳合作框架協議》及《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》（CEPA）等框架性協議成效顯著。然而，跨境爭端解決機制仍存在不足，如CEPA協議因缺乏爭端解決程序框架，限制了司法機構在粵港澳大灣區民商事爭議中的高效處理能力。
 

 佛港澳協同發展銀髮經濟的法治進路
 

（一）協同立法

1、國家層面的法律支持與立法授權。基於粵港澳大灣區三地法制環境的顯著差異，為推動大灣區銀髮經濟的協同發展，中央層面的法律支持與引導顯得尤為重要。建議全國人大常委會針對大灣區銀髮經濟的實際需求，系統性推進相關立法工作。具體而言，可考慮制定專項法律法規，為大灣區銀髮經濟提供堅實的法律基礎。此外，鑒於中央對大灣區引領銀髮經濟發展的期望，全國人大常委會可探索採取清單式批量立法授權機制，賦予廣東省及大灣區內地九市更廣泛的地方立法權限，積極探索三地協同發展的立法規劃與制度銜接路徑，促進區域法制環境的靈活適應與創新。

2、加快區域合作與立法協同。為構建銀髮經濟協同發展的堅實框架，粵港澳三地可依托《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》及《粵港澳大灣區發展規劃綱要》等政策文件的法律支撐，共同制定並實施區域性銀髮經濟發展的規劃制度，明確協同發展的核心要素，統籌協調大灣區內各市的人才資源配置與產業發展戰略規劃，確保資源高效整合與利用。同時，三地可加強地區立法，協商制定統一的「銀髮經濟發展條例」。在此基礎上，可借鑒區域示範法在促進規則銜接方面的成功案例，充分發揮其引領與示範作用，推動三地立法機關在制定大灣區銀髮經濟的法律規範時保持高度協同。

（二）行政協作

1、完善行政組織體系與協調機制。為優化粵港澳大灣區銀髮經濟發展的決策流程與協作效能，需構建一套自中央至地方的多維度、專項與長遠規劃相結合的組織管理架構。建議設立「粵港澳銀髮經濟發展工作委員會」，該委員會除負責制定銀髮經濟發展的總體規劃與政策外，還應在執法合作、信息共享、關係調試、人員培訓、監管督察及爭端解決等多個維度發揮宏觀指導作用，為三地間銀髮經濟合作與交流奠定組織基礎。為確保上述戰略規劃與政策的有效落地，應組建「粵港澳銀髮經濟發展工作協調小組」，由國家發展和改革委員會、廣東省發展和改革委員會及國務院港澳事務辦公室安排人員聯絡和指導。同時，建議下設「粵港澳銀髮經濟發展工作協調辦公室」，負責協調解決粵港澳大灣區銀髮經濟發展過程中遇到的重大問題，確保三地間銀髮經濟發展的管理和協調工作順利進行。

2、制定三地間銀髮經濟協同發展專項規劃。在推進粵港澳大灣區銀髮經濟協同發展的過程中，佛港澳三地應達成詳盡的行政協議，系統性地識別銀髮經濟發展面臨的法律障礙，並提出具體、前瞻性的解決方案。協議制定前，應廣泛徵集社會各界的意見，確保透明度與公眾參與度，增強協議的民主基礎與社會認同。同時，建立銀髮經濟聯席會議制度，提升會議級別，加強日常溝通與信息共享。在此基礎上，簽署《粵港澳大灣區銀髮經濟協同發展協議》，作為指導大灣區銀髮經濟協同發展及爭議解決的核心依據。此外，構建一體化的行政監督體系，深化港澳與內地在銀髮產業監管領域的合作，共同制定並執行統一的監管標準與程序，確保市場環境的公開透明。

（三）司法保障

1、強化法律人才培育與法律服務發展。針對港澳律師群體，推出專項培訓和考試機制，賦予通過者在大灣區內地九市從事民商事非訴訟法律業務的律師執業資質，拓寬其執業範圍。同時，放寬港澳與內地律師事務所聯營的資質要求和投資門檻，提供寬鬆便利的合作環境，構建雙向互動的交流模式。針對合作中的稅收問題，將積極推動相關部門出台配套措施，保障雙方權益。此外，探索港澳司法人員參與內地法治建設的多元路徑，吸收港澳人士擔任陪審員、調解員、專家研究員等職務，促進法律文化的交流與融合。同時，邀請香港、澳門的仲裁機構、調解機構作為特邀調解組織參與內地案件審理和司法合作，通過多渠道、多形式合作，共同提升司法效率與質量。

2、深化三地間的司法互助合作。在中央的主導下，成立專門的溝通協調機構，促進粵港澳三地司法機關直接溝通與高效對接，提升跨域司法案件辦理效率。借助信息網絡技術，打造粵港澳大灣區數字化民商事司法協同平台，集成電子取證、司法文書電子送達，判決及仲裁裁決的在線承認與執行、法律文件遠程查明等功能，全面覆蓋司法合作的關鍵環節。同時，探索構建統一的域外法查明平台，整合全球法律數據庫資源，建立權威專家庫和豐富案例庫，為法官及法律從業者提供便捷、準確的域外法律資源，提高審判質量與效率。

（四）社會支持

1、規範並培育銀髮經濟社會組織發展。為推進粵港澳大灣區銀髮經濟的協同發展，應充分挖掘並發揮區域內社會組織的作用，作為連接政府、企業及個人之間的橋樑，強化區域間的合作與交流。建議建立大灣區銀髮經濟發展聯盟，匯聚企業、智庫及社會組織，共同推動大灣區銀髮經濟事務。利用聯盟網絡優勢，促進政府政策協調、企業資源整合及個人需求對接，加速銀髮產業要素流動與優化。此外，成立大灣區銀髮企業家聯盟，建立高效規章制度與專業體系，為銀髮經濟企業提供合作交流平台。通過定期組織行業論壇、商務對接會，探索銀髮經濟發展的新路徑。

2、深化銀髮經濟領域的政產學研合作。推動粵港澳大灣區銀髮經濟協同發展，首要任務是塑造法治協同理念。佛港澳三地應在法治互信的基礎上，強化制度共識，形成共同的政策導向。同時，構建多方參與的協同創新系統，深度融合政產學研，政府引領政策、高校貢獻知識、企業轉化技術、中介促進資源流通，加速創新要素流動，促進緊密合作與資源共享。通過產學研深度融合，破除結構性融合障礙，強化校地合作，對接教育鏈、人才鏈、產業鏈及創新鏈，構建政產學研協同發展的共贏生態。此外，應激發大灣區各地協同創新潛能，特別是要挖掘高校在產學研合作中的「軟法效能」，利用非正式的規範、慣例和標準等軟性力量，深化合作文化，為銀髮經濟協同發展注入動力。
 

本文發表於《紫荊論壇》2024年10-12月號