《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

馮澤華|廣東工業大學粵港澳大灣區協同治理與法治保障研究中心副主任，副教授  

肖煜圻|廣東工業大學粵港澳大灣區協同治理與法治保障研究中心科研助理  

陳寶欣|廣東工業大學粵港澳大灣區協同治理與法治保障研究中心研究人員，博士後
 

在全球數字經濟高速發展背景下，穗港澳數據要素流通面臨法律體系差異、監管標準衝突及制度性梗阻等突出制約。在法治評估理論框架內，系統構建「數據生成—跨境傳輸—權屬確認—價值分配—風險處置」的全周期評估體系，並創新性融合統計調查法、績效評估法及德爾菲法等工具，能夠更好探索穗港澳三地數據流通的協同治理路徑。圍繞「法律協調度指數」「制度摩擦系數」等量化指標，依託區塊鏈、聯邦學習等技術，可構建「法律—技術—市場」協同演化模型，形成動態評估閉環。為進一步加快穗港澳數據要素流通，強化跨境治理效能的方法論支持，有必要探索以「負面清單+分級授權」規則銜接機制為核心的實施路徑。

引言

中共二十屆三中全會明確指出：「要健全因地制宜發展新質生產力體制機制，健全促進實體經濟和數字經濟深度融合制度。」《中國數字經濟發展研究報告（2024年）》顯示，近幾年中國數字經濟呈現蓬勃發展態勢（見表1），其中2023年數字經濟規模達到53.9萬億元（人民幣，下同），佔GDP比重達到42.8%。當前，粵港澳大灣區已成為中國數字經濟最活躍的城市群，廣東的數字經濟規模更是常年穩居全國第一。《粵港澳大灣區企業數字化轉型報告2024》顯示，大灣區近三成企業已實現數字化設備全覆蓋，超三分之一的企業覆蓋關鍵業務環節，為數字化轉型奠定了堅實的硬件基礎。為深入實施國家數字經濟發展戰略，2021年7月，廣州市出台《廣州市建設國家數字經濟創新發展試驗區實施方案》。該實施方案最大的亮點之一是率先探索穗港澳數據要素流通規則，促進數據資源在大灣區充分匯聚、順暢流通和深度應用。站在推進高質量發展的歷史新起點上，粵港澳大灣區建設仍然是推進中國式現代化的重大戰略安排。在此背景下，穗港澳數據要素流通的新業態層出不窮、亮點紛呈，檢視其流通實效，並因地制宜引導其規範發展是有必要的。法治評估方法是評估工作的重要抓手，對評估過程具有重要的指引作用。而且該方法契合廣州全力打造法治城市標杆的目標和港澳社會以法治為核心的價值觀，可精準因應穗港澳數據要素流通之需求，因此法治評估不失為合適的檢驗方法。

表 1：中國數字經濟規模增長趨勢圖（單位：億元人民幣）

鑒於此，本文立足廣州市建設國家數字經濟創新發展試驗區的背景，結合建設大灣區國際科技創新中心的重要機遇，厘清穗港澳數據要素流通的法治結構，找準與之相適應的法治評估指標和方法，夯實穗港澳數據要素流通規則銜接的法理基礎，並拓寬大灣區交叉學科研究視野，為廣州打造成為粵港澳數字要素流通試驗田、全球數字產業變革新標杆以及港澳更好融入國家發展大局提供路徑參考，進而爭取國家支持在廣州試點穗港澳三地數據跨境開放共享及安全管理。
 

法治評估方法

（一）法治建設評估方法

運用法治建設評估方法對穗港澳數據要素流通進行全流程檢視，是以過程論為方法論基礎，依託「數據生成—跨境傳輸—權屬確認—價值分配—風險處置」的全生命周期鏈，系統分析三地數據流通制度性摩擦的成因。這種過程導向的法治評估能夠系統性診斷並解決「法律協調度不足引致的標準衝突」「監管權競合導致的合規成本疊加」等深層矛盾，為構建「法律互信—技術互認—市場互聯」的穗港澳數據流通範式提供制度優化路徑，加快構建可信數據空間，有力破解區域制度性梗阻。

1.統計調查法

採用統計調查法評估穗港澳數據要素流通法治建設，因其全面採集三地多元主體的實證數據，能夠科學揭示跨境數據規則銜接的實踐堵點與優化路徑。該方法以《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出的「探索建立數據跨境流動規則」為政策導向，運用統計學原理構建覆蓋政府機構、市場主體、社會公眾的三維調查框架，重點破解三地法律體系差異導致的「數據主權壁壘」「監管標準衝突」和「隱私保護落差」等核心問題。具體實施路徑包括：首先，設計複合型問卷量表，將《數據安全法》《個人信息保護法》與港澳《私隱條例》的規則差異轉化為可量化指標。例如，圍繞「重要數據跨境備案率」「數據本地化存儲合規度」等核心要素制定李克特五級量表，對分層抽樣的穗港澳三地數字經濟企業開展深度調查，同時運用空間抽樣技術選取廣州南沙、深圳前海、香港數碼港等數據樞紐區域的多家科研機構進行專項調研，重點採集跨境數據共享協議簽署率、數據糾紛司法救濟時效性等關鍵數據；其次，建立動態數據清洗機制，運用SPSS工具對回收的有效問卷進行信效度檢驗，通過克隆巴赫α系數驗證量表的內部一致性，並採用因子分析法提取「法律適配指數」「監管協同指數」「安全效能指數」三大公因子，進而構建多元線性回歸模型分析三地數據流通法治的運行機理及實踐障礙；再次，開展縱向追蹤調查，可依託廣州市數據交易所2023-2024年度的跨境數據交易記錄，運用面板數據模型測算《粵港澳大灣區數據跨境流動合作備忘錄》實施前後的制度績效差距，重點研判數據跨境傳輸成本下降度、糾紛解決周期縮短率等關鍵指標；最後，有必要設立公眾感知評估板塊，通過隨機調查方式獲取三地居民對醫療數據跨境使用的滿意度數據，運用結構方程模型驗證「知情同意機制不完善」「救濟渠道知曉率低」等變量對法治認同的負面影響程度。研究表明，統計調查法能夠有效識別穗港澳數據流通中「內地安全評估程序與港澳備案制銜接不暢」「三地數據分類標準有所偏離」等深層次問題，其方法論創新體現在將傳統法治評估的定性分析轉化為「制度差異可測量、實施效果可驗證、改革路徑可優化」的量化決策模型，為構建「負面清單+分級授權」的穗港澳特色數據流通規則、實現《廣東省數據要素市場化配置改革行動方案》中「2025年建成統一數據要素市場」的目標提供關鍵支撐。

2.績效評估法

在評估穗港澳數據要素流通法治建設過程中，績效評估法通過系統性測算規則銜接效能與政策實施效果，為破解三地制度性壁壘提供技術支持。該方法以《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出的「規則對接、機制創新」目標為導向，構建「過程—結果—影響」三維評價模型，通過量化指標動態監測數據流通各環節的法治化水平。具體而言，其理論適配性體現在三方面：其一，穗港澳數據要素流通涉及法律協同、監管協調、糾紛解決等多維度制度創新，績效評估法可通過分級指標設計結構化解析複雜的法治關係，如參考世界銀行的法治指數框架，將抽象的制度銜接要求轉化為「法律修訂響應速度」「聯合監管案件佔比」等具體指標；其二，基於《數據出境安全評估辦法》等規範性文件，可建立包含數據分類分級準確率、安全審查通過率等核心KPI的評估體系，全面反映《粵港澳大灣區數據跨境流動白皮書》提及的「規則銜接空白」治理成效；其三，該方法設置了差異化權重系數，既尊重三地法域特性又引導制度趨同，契合穗港澳「差異化協同」的特殊需求。在操作層面，需構建囊括一定數量一級、二級指標的評估體系：法律協同度下設數據產權確權機制完備性、跨境流通負面清單更新頻率等；監管效能涵蓋聯合執法案件處理時效、區塊鏈存證採納率等；風險控制包括數據泄露事件同比下降率、應急響應機制觸發率等；發展效益涉及數據交易規模年增長率、數字產業GDP貢獻度等。實證分析中，可選取河套深港科技創新合作區的臨床試驗跨境數據作為樣本，通過縱向對比試點前後指標的變化，觀察「沙盒監管」「白名單」等創新機制的實際成效。同時需建立動態反饋機制，運用大數據技術實時監測指標偏離度，當數據主權爭議案件發生率超過閾值時自動觸發規則修訂警報，形成「評估—預警—優化」的閉環治理。該方法的應用將顯著提升《廣東省數據要素市場化配置改革行動方案》的實施效能，推動形成兼具中國特色與國際韻味的穗港澳跨境數據治理範式，為制定《大灣區數據流通特別管理條例》提供實證支撐。

（二）法治環境評估方法

以效果為導向的法治環境評估方法對穗港澳數據要素流通治理具有三重戰略價值：其一，該方法通過建立「規則適配度—流通效能—風險控制」三維評價框架，能夠找準穗港澳因「一國兩制三法域」制度差異引發的規則壁壘；其二，基於《粵港澳大灣區發展規劃綱要》「探索建立跨境數據流動規則」的戰略要求，效果導向評估可量化驗證《廣州南沙數據要素合作試驗區建設方案》等創新政策的實施效果，並通過動態監測數據交易規模、流通時效、合規成本等核心指標，助力構建「分類分級、場景驅動」的灣區數據流通規則體系；其三，該方法借鑒歐盟GDPR充分性認定機制，創新性融合「制度適配性評估」與「經濟可行性分析」，既守牢《數據出境安全評估辦法》明確的安全底線，又通過市場主體滿意度調查、流通成本效益測算等方式，破解行政監管與市場需求的二元對立，最終實現數據安全與高效流通的帕累托最優。這種評估範式不僅為《大灣區數據流通特別管理條例》的制定提供決策參考，更為全球跨境數據治理打造兼具中國特色與國際兼容性的制度創新樣本。

1.德爾菲法

在穗港澳數據要素流通法治環境評估中引入德爾菲法，能夠有效破解穗港澳三地「一國兩制三法域」特殊環境下的規則協同難題。該方法通過構建「專家共識形成—制度差異識別—政策效果預測」的三維評估路徑，為穗港澳三地跨境數據流通的法治協同提供持續優化的科學方案。具體而言，首先是組建跨學科專家庫，涵蓋三地數據安全法專家、普通法學者、司法實務人員及國際數據治理研究者，通過匿名填寫問卷增強調查可信度。首輪評估聚焦《粵港澳大灣區數據跨境流動白皮書》提出的「法律體系錯位、監管標準衝突、救濟機制割裂」三大核心矛盾，由專家基於《數據安全法》《個人信息保護法》等與港澳相關的條例進行制度適配度評分，而後採用肯德爾和諧系數檢驗專家意見的一致性，若系數低於一定的數值則需予以修正。第二輪評估引入「制度張力指數」模型，量化分析穗港澳三地在數據主權認定（內地屬地原則vs港澳屬人原則）、隱私保護強度（GDPR標準vs港澳彈性規則）及跨境傳輸條件（安全評估vs備案制）等維度的差異值，通過熵權法確定各指標權重。第三輪結合《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》試點經驗，由專家對「數據跨境負面清單」「灣區數據確權框架」等創新制度的實施效果進行概率預測，並運用蒙特卡洛模擬生成法治環境優化路徑的置信區間。該方法的創新性體現在三個方面：其一，依託多輪次匿名反饋機制，消解港澳與內地專家因制度「慣性」產生的認知偏差，如香港專家更關注《跨境資料轉移指引》的行政裁量空間，而內地專家側重《數據出境安全評估辦法》的剛性合規；其二，運用模糊綜合評價法應用定性指標，將「規則銜接可行性」「監管協同度」等抽象概念轉化為可量化的法治效能指數；其三，建立動態調整機制，根據深圳數據交易所等平台的實際運行數據，定期更新專家權重系數和評估指標體系。未來可探索區塊鏈存證技術以固化德爾菲法的實施過程，確保評估數據的不可篡改性，更充分保障具有中國特色的跨境數據治理評估範式之構建。

2.層次分析法

在構建穗港澳數據要素流通法治環境的評估體系中，層次分析法（Analytic Hierarchy Process, AHP）以其系統性、定量化與動態適應性特徵，為破解三地「規則壁壘高、協同效能低」的治理困境提供了方法論支撐。該方法的理論適配性體現在其能夠將複雜的跨法域數據流通問題解構為「目標層—準則層—指標」的遞階層次，通過專家賦權與一致性檢驗實現法治效能的量化評估。具體而言，以效果為導向的AHP模型的構建遵循以下邏輯路徑：首先，將「優化穗港澳數據要素流通法治環境」置於目標層，依據《粵港澳大灣區發展規劃綱要》中「建立跨境數據流動規則」的戰略要求，細化出「法律協同度」「監管兼容性」「執行有效性」三項準則層指標；其次，針對粵港澳「一國兩制三法域」的特殊性，梳理形成多項指標層要素，包括數據分類分級管理制度、個人信息保護標準銜接度、跨境糾紛解決效率等，其中數據分類分級管理制度可參照歐盟GDPR的「充分性認定」框架賦予較高權重；再次，通過德爾菲法組織法學專家、政策制定者及產業代表構建判斷矩陣，進行兩兩比較後計算指標的相對權重；最後，通過一致性檢驗增強評估結果的科學性與可信度，並運用敏感性分析識別關鍵變量，為《粵港澳大灣區數據跨境流動白皮書》的修訂提供實證參考。實踐中，AHP評估結果可揭示粵港澳法治協同的瓶頸領域。基於此，本文提出了梯度優化路徑：短期內依託《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》，建立數據流通「負面清單+正面激勵」的法治試驗田；中長期則需制定《大灣區數據流通特別管理條例》，設立跨境數據治理委員會加快三地協同立法進程。本研究通過AHP模型將抽象法治目標轉化為操作性強的指標，不僅為穗港澳數據要素流通提供動態監測工具，更通過權重分析揭示制度創新的優先序，為構建具有中國特色的跨境數據治理範式注入方法論創新的活力。
 

實施路徑

（一）建立適應穗港澳數據要素流通的法治評估指標體系 

構建契合穗港澳數據要素流通特點的法治評估指標體系至關重要。由於三地在法律制度、數據管理政策、社會文化等方面存在差異，可對傳統法治評估指標進行調整與創新。

首先，在數據權屬確認維度，構建「三元穿透式」確權評估模型。穗港澳三地對數據產權的制度認知具有本質上的不同：內地《民法典》第127條確立數據權益的「用益權」屬性，香港通過普通法判例將數據視為「特殊動產」，而澳門《民法典》則傾向於將醫療、金融等特定數據納入「人格權」保護範疇。因此，評估指標體系應引入「法律協調度指數」（Legal Harmonization Index），並運用德爾菲法（Delphi Method）對三地數據產權規則的兼容性進行量化評估。具體而言，需重點考察：（1）區塊鏈存證技術在跨境數據確權中的司法可執行性，特別是智能合約在穗港澳三地法院證據效力的認定差異；（2）基於《粵港澳數據產權登記指引》的互認機制運行效率，如深圳數據交易所與香港數碼港產權登記系統接口的標準化程度；（3）數據要素貢獻度計量模型（如改進型Shapley值法）在三地司法實踐中的適用性。通過構建「法律文本契合度—技術實現可行性—價值分配合理性」的三維評估矩陣，可系統性診斷出數據權屬認定中的制度性梗阻。

其次，在數據流通規制層面，需確定「風險動態感知型」評估指標集。評估指標體系應引入「制度摩擦系數（Institutional Friction Coefficient）」，依託跨境數據流動壓力測試模型進行量化分析：（1）粵港澳數據流通「負面清單」與三地既有法律的兼容度；（2）數據傳輸協議（DTA）模板在醫療、金融等重點領域的適用效能；（3）聯邦學習（Federated Learning）框架下模型參數跨境更新的合規成本。特別需要建立「數據沙盒」試驗機制，對《粵港澳數據跨境流動便利化協定（草案）》中的爭議條款進行模擬推演。

再者，在協同治理維度，需創新「過程嵌入型」動態評估機制。建議引入「法律—技術—市場」協同演化評估模型：（1）在法律協調層面，監測《粵港澳大灣區數據流通促進條例》立法進程中三地核心訴求博弈均衡點的移動軌跡；（2）在技術互認層面，建立隱私計算技術相互認證體系，重點評估全同態加密（FHE）算法在跨境場景中的性能衰減率；（3）在市場培育層面，設立數據要素流通效率指數（DCEI），通過數據交易所掛牌項目的跨境成交率、定價離散度等微觀指標反推制度效能。

（二）加強穗港澳法治評估機構的聯動 

穗港澳三地應建立常態化的法治評估機構合作機制，以強化三地的聯動。三地破解數據要素流通中「制度性裂谷」的制度化法治評估協同機制，其核心在於通過組織創新與方法論重構實現跨境治理能力現代化的系統性躍升。基於多中心治理理論，建議成立由三地立法機構、數據監管部門及學術智庫共同參與的穗港澳數據法治評估聯合委員會。該機構需突破傳統科層制的桎梏，採用「聯席決策—領域專責—倫理監督」的三維架構：決策層依託《跨境數據流通評估規程》協調三地法律價值衝突，專責組聚焦醫療、金融等關鍵領域開發適配性評估工具（如法律協調度指數（LCI）與制度摩擦熱力圖），監督層則借助區塊鏈存證技術實現評估過程的全周期溯源。在方法論層面，需構建「差異識別—壓力測試—動態優化」的評估閉環，運用自然語言處理技術量化三地數據法律文本的語義離散度，並在河套深港科技創新合作區開展隱私計算協議跨境合規的系列壓力測試，基於數字孿生技術檢驗數據主權爭議場景的處置效能。能力建設方面，應設立跨境數據法治研究院，開發三地法律比較、聯邦學習合規等課程，同時在橫琴建立評估實訓基地，依託「法律—技術—倫理」複合型人才培養破解評估主體的認知壁壘。該機制的理論創新體現在將制度差異轉化為可操作的具體參數，實踐價值則在於為《粵港澳大灣區數據流通促進條例》打牢實證基礎，並通過「軟法先行」路徑深化實體法協調範式，為全球跨境數據治理提供了制度競合場景下的協同治理方案。 

（三）運用技術手段提升法治評估方法的精準性 

可借助大數據、人工智能等先進技術優化法治評估方法。在數字灣區建設如火如荼的背景下，海量的數據在穗港澳不斷產生和流轉，傳統評估方式難以滿足需求。對此，需構建「技術賦能的法治評估生態系統」，通過聯邦學習框架整合三地數據源，並運用區塊鏈存證技術固化評估證據鏈，開發多模態智能評估模型：首先，基於自然語言處理（NLP）技術構建法律本體知識圖譜，對穗港澳數據法律文本進行語義解構，如通過注意力機制（Attention Mechanism）識別《數據安全法》第36條與香港《個人資料隱私條例》第33條間的價值衝突熱區，生成法律協調度指數（LCI）；其次，利用深度強化學習（DRL）訓練法治風險評估代理，在模擬環境中動態推演數據流通場景（如深圳數據交易所與香港數碼港的跨境交易），實時測算不同法律組合下的制度摩擦系數（IFC)，其模型以Shapley值量化三地法律要素對數據流通效率的邊際貢獻度；再者，建立隱私保護下的聯合學習（PPFL）架構，使評估系統實時接入穗港澳醫療影像數據流以開展在線合規性檢測，從而通過差分隱私技術確保敏感信息均脫敏。此技術範式的創新表現在三大方面：法律文本差異的可計算化、制度性風險的高效精準預警以及評估結論的動態適配性。最終形成「數據採集—特徵提取—衝突診斷—方案優化」的智能評估閉環，以技術性正當程序（Technological Due Process）顯著提高《粵港澳大灣區數據流通促進條例》的立法準確性，並通過量化三地法律系統的帕累托最優均衡點，推動穗港澳數據流通從制度競合轉向治理協同。
 

結語

本文系統論證了法治評估方法在破解穗港澳數據流通制度性梗阻中的核心價值，構建了「過程導向—技術賦能—協同治理」三位一體的評估框架，並通過量化分析法律文本差異、制度摩擦系數及風險傳導路徑，揭示出跨境數據治理中的深層矛盾。其中，動態評估指標體系與「數據沙盒」試驗機制，為穗港澳數據要素流動立法提供了實證依據。未來需進一步探索穗港澳法治協同機制以及隱私計算技術標準化與數據主權分配規則，推動大灣區從制度競合走向治理融合，努力為全球跨境數據治理作出貢獻。

原文註釋省略

本文發表於《紫荊論壇》2025年1-3月號