《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

邢文威 | 亞太城鄉永續發展學人
 

2021年，香港特區政府提出建設「北部都會區」（北都），力求媲美以國際金融中心為標誌的維港都會區，成為引領香港創科發展的新引擎，形成「南金融、北創科」的全新經濟格局，以促進深港合作，推動香港更好融入國家發展大局。隨著北都建設進程的推進，此前少被提及的香港城鄉關係成為關注的焦點。

引言
 

香港的發展常被描述為「從小漁村變為國際都市」，但香港目前仍有近600個鄉村，其中北都範圍內就有234個認可鄉村。這也使得「城鄉共融」成為北都六大規劃原則的首位，願景之一便是營造「城市與鄉郊結合、發展與保育並存」的都會景觀。

香港鄉村發展面臨著城市化背景下的普遍困境。作為高度城市化地區，香港無城鄉戶籍之分，逾700萬人口中絕大多數生活在城市，但鄉村面積遠超城市，城市建成區僅約佔總土地面積的25%，廣闊疏落的鄉村地帶與高樓密集的城市地區相鄰。自上世紀60年代工業化興起後，農村人口大量涌入城市或移居海外，在快速城市化進程中，諸多偏遠鄉村淪為空心村，香港遭遇了全球城市化進程中常見的鄉村衰敗問題。

北都整合元朗、北區多個新市鎮、新發展區和發展樞紐及相鄰鄉郊地區，陸地面積約三萬公頃，佔香港總陸地面積的近27%。妥善解决鄉村發展困局、處理好城鄉關係，不僅對北都建設的順利推進至關重要，更關乎香港的長治久安和「一國兩制」的行穩致遠。

香港城鄉發展失衡的歷史脉絡與成因

（一）港九優先發展導向下的新界發展空窗

1842年開埠之前，香港還是清朝邊陲之地，受廣州府新安縣管轄，人口不足一萬，是典型的農業社會。香港開埠初期，被定位為英國在遠東的軍事基地、外貿交易站，經濟上以轉口貿易為主，實行「自由放任」「積極不干預」的經濟政策，城市規劃重點在於香港島及九龍地區，建立了規劃制度和相應機構，維港兩岸逐漸發展成為商業中心，形成了以維多利亞港為中心、香港島與九龍半島為兩翼的城市格局，香港開始興起以自由貿易港為核心的工商業發展及城市建設模式。

1898年，英國租借新界99年。不同於香港島和九龍半島是永久「割讓地」，新界作為租借地，新界鄉村原居民對土地永久持有，在土地權益方面與「割讓地」不同。為了妥善處理新界原居民的合法權益，英國對新界並沒有進行深遠的改造，新界基本保持了農業社會的面貌。香港的城市與鄉村，出現治理體系、產業類型、基建發展的高度分化，香港人口也主要聚居在城市地區。有學者認為，英國租借新界的真正目的就在於窺準新界土地的升值潜力，英國人在新界的統治以政治經濟利益先行而不是注重社會文化實踐，在處理新界村民的固有價值和制度上，也限於以土地為主。 

（二）城市化主導下新界鄉村的衰敗困局

香港與世界許多國家和地區一樣，同樣經歷了城市化過程中鄉村的衰敗。二戰之後，香港經濟結構的改變，導致從城市轉移出來的產業急於尋求新的發展空間。內地移民來港疊加嬰兒潮，人口由1945年約60萬急增至1965年360萬，同樣需要增闢空間解決房屋供應問題。1973年，港英政府出台新市鎮計劃，於1973至1987年間，分三階段在新界鄉郊發展九個新市鎮，將市區過於擁擠的人口和產業逐漸遷至新界。九個新市鎮面積超過160平方公里，佔新界土地面積達21%。到1996年，香港622萬人口中已有292萬人住在新界及離島，佔全港人口的47%。 

在香港新市鎮進程中，推行的土地流轉制度，對擁有土地的原居民提供了經濟誘因，但也導致了鄉村農地棄耕、農業衰敗。在人口方面，城鄉產業結構、經濟收益的日漸懸殊，令鄉村居民投身於第二、三產業，鄉村人口大幅外流。而臨近城市建成區的鄉村，因交通便利、相對廉價的住房成本、吸引不少城市人口居住，其傳統的鄉村形態日漸被城市同化。

香港城鄉的互動關係，主要由城市化過程主導，鄉村衰敗與城市化相伴而生，加之未有完善的政策措施保障，偏遠鄉村未能吸引市場資本的投入，鄉村發展陷入政府、市場的雙重失靈，出現普遍的人口流失、產業不興的衰敗困局。

（三）歷史遺留政策對鄉村發展的深層制約

隨著香港經濟社會的不斷發展，港英政府時期的諸多政策措施成為了歷史遺留問題。基於鄉村傳統的管治措施，與社會發展需要、現代法治觀念等產生衝突。特別是實施的一系列土地政策，在土地所有權和使用權方面，都存在較大的模糊空間。在隨後的鄉村發展中，土地問題成為核心的掣肘因素，衍生出棕地問題、祖堂地問題、丁屋問題等。這些都極大地限制了目前的鄉村發展，甚至造成香港社會發展的重要矛盾。因此，檢視歷史遺留的鄉村政策問題，破解發展阻礙，成為城鄉統籌發展階段的重要政策訴求。

因新界不同於香港島、九龍半島的租借地性質，以及港九地區快速的轉口港發展，新界延續了成熟的傳統農業社會面貌，鄉村發展未受到重視。港英政府租借新界之初，即遭到強烈反抗，更無意深入介入新界治理，並積極利用新界的宗族傳統、社會網絡，維護新界管治。對新界鄉村的管理，主要是以土地政策為核心，以行政手段將村民擁有的土地永業權改為承租權，挖掘新界土地價值，並以懷柔手段，安撫民眾情緒。在這一時期，港英政府的鄉村政策，主要基於傳統的鄉村功能，以建立土地管理制度、穩定管治為核心。

（四）鄉村發展系統性支持缺失與治理困境

香港1,100餘平方公里的土地中，只有約4平方公里用作耕種，700多萬人口中農業人口僅4,000餘人，第一產業整體農業人口比例和農業GDP佔比均低於0.1%，鄉村對香港社會經濟發展的直接貢獻較弱，常被政府忽視，也沒有全面的政策來促進鄉村發展和城鄉融合。

此外，不同於內地農村土地集體所有，香港鄉村的農地屬原居民私人所有。在香港進行鄉村建設時，不僅要面對眾多產權擁有者，往往還要面臨私人產權與集體利益的衝突，這不僅給集體行動帶來困境，而且阻礙了集體經濟的發展，也讓原居民缺少了經濟層面重要的維繫紐帶。基於城市場景而制定的經營政策和牌照發放政策，往往也不適用於鄉村場景。由於鄉村人口的外流，政府減少了對鄉村基礎設施建設的投入。這些問題都讓原本已經衰敗的香港鄉村的振興之路更加艱難。

在治理層面，歷史上，香港一直缺乏系統的鄉村發展政策，相關政策在不同時期分散於土地、治理、產業、生態等方面。自香港回歸以來，雖已陸續開展對鄉村歷史遺留政策的檢視和政策創新。但是，針對某一具體政策範疇的單一檢視，並不能從整體上回應鄉村發展面臨的錯綜複雜的難題。
 

促進香港城鄉可持續發展的建議

前文梳理了由1842年至今香港城鄉變遷的主要發展脉絡，香港鄉村經歷了城市化過程中的普遍衰敗，並在可持續發展熱潮中，以城鄉共融探索復興之路。隨著經濟社會的不斷發展，鄉村功能不再僅局限於向城市輸出人口、土地等發展資源，深刻認識當代鄉村多元價值，成為妥善處理城鄉關係的必要前提。圍繞改善城鄉關係、推動鄉村發展，發達國家、發展中國家，相繼開展探索鄉村振興，積極回應現代化進程中的鄉村問題。

（一）構建綜合系統的鄉村發展政策體系

香港鄉村發展面臨的問題具有複合型特徵，既包含工業化、城市化進程中普遍存在的鄉村衰敗現象，也存在因特殊歷史背景形成的獨特挑戰。自回歸以來，特區政府雖對部分歷史遺留政策進行了檢視與調整，但單一領域的政策優化難以應對鄉村發展的複雜局面。當前，香港土地房屋問題突出、社會貧富差距顯著、城鄉矛盾時有顯現，亟需將鄉村發展納入整體發展戰略，構建系統性政策框架。

建議成立跨部門的「鄉村發展統籌委員會」，由政務司司長牽頭，整合發展局、地政總署、民政事務總署、文化體育及旅遊局等部門資源，制定香港鄉村振興戰略規劃。該規劃應明確鄉村在香港可持續發展中的戰略定位，劃定生態保護、產業發展、文化傳承等功能分區，建立「政府引導、市場參與、社區主導」的多元協作機制。同時，設立「鄉村發展專項基金」，重點支持土地整理、基礎設施改善和產業培育項目，並通過政策創新吸引社會資本投入鄉村建設。此外，應系統梳理現有鄉村政策，消除政策壁壘，借鑒內地鄉村振興經驗及國際鄉村發展案例，結合香港實際進行本土化改造，形成覆蓋土地、產業、文化、治理等多領域的政策合力。

（二）破解歷史遺留問題，疏通鄉村發展梗阻

歷史遺留的土地問題是制約香港鄉村發展的核心障礙，其中棕地利用混亂、祖堂地管理不規範、丁屋政策與現代規劃脫節等問題尤為突出。這些問題涉及複雜的利益關係，處理不當易引發社會矛盾，需以審慎態度推進改革。

針對棕地問題，應建立「分類整治、多元利用」機制，對污染嚴重、效益低下的棕地實施生態修復，對區位優越的棕地通過「土地共享計劃」整合開發，確保原土地權益人參與開發收益分配。對於祖堂地，需修訂相關法律，明確祖堂地權屬登記規則，規範司理的管理權限與責任，建立祖堂地流轉交易平台，在保障宗族合法權益的前提下提高土地利用效率。關於丁屋政策，應在尊重原居民傳統權益的基礎上，完善申請資格審核機制，鼓勵集中建設新型丁屋社區，配套公共服務設施，避免零星建設造成的資源浪費。

同時，針對空心村和偏遠鄉村的發展困境，需實施「精準扶持」政策。對人口流失嚴重的空心村，可通過「村屋活化計劃」改造閒置房屋，發展鄉村民宿、創意工作室等業態；對基建落後的偏遠鄉村，優先完善交通接駁系統，建設小型污水處理設施、社區服務中心等基礎配套，打破「發展滯後—資源匱乏」的惡性循環，激活其作為城市人口疏解空間的潜力。

（三）推動城鄉融合發展，拓展可持續發展空間

新界鄉村地帶是香港未來發展的重要戰略空間，北都建設為城鄉融合提供了歷史性機遇。應總結新市鎮發展的經驗教訓，避免重蹈「城市擴張—鄉村衰敗」的覆轍，構建城鄉功能互補、協同發展的新格局。

在空間規劃上，建立「城市核心區—鄉村轉型區—生態保育區」的梯度發展模式，明確各區域的開發強度與保護要求。加強城鄉交通網絡銜接，規劃建設連接新界鄉村與都會區的快速公交系統，縮短時空距離。在產業協同方面，依託北都的科創產業優勢，在周邊鄉村培育科技農業、創意設計、鄉村旅遊等特色產業，形成「城市研發+鄉村轉化」的產業鏈條。

完善城鄉要素流動機制，允許城市資本有序進入鄉村投資符合規劃的產業項目，同時保障原居民在土地增值中的合理收益。建立「城鄉發展基金」，從城市開發收益中提取一定比例反哺鄉村建設，用於改善鄉村公共服務。通過制度創新，使鄉村地區既能為城市發展提供拓展空間，又能借助城市資源實現自身振興，形成城鄉互利共贏的發展格局。

（四）珍視鄉土文化價值，增強身份認同與社會凝聚力

鄉村是中華傳統文化在香港傳承和發展的重要載體，承載著獨特的歷史記憶與文化基因，對增強市民尤其是青年一代的身份認同具有重要意義。保護和活化鄉村文化資源，是鄉村振興的應有之義。

建議開展鄉村文化資源普查，建立「香港鄉村文化遺產名錄」，對傳統村落、歷史建築、民俗活動等進行系統保護。支持太平清醮、林村許願節等非物質文化遺產的傳承與創新，結合現代藝術形式開發文創產品，提升文化影響力。修復抗戰歷史遺跡，挖掘其背後的愛國愛港愛鄉故事，將其打造為愛國主義教育基地。

建議推動鄉村文化體驗與旅遊融合發展，規劃「香港鄉村文化走廊」，串聯特色村落、民俗景點和自然景觀，開發研學旅行、文化體驗等旅遊綫路。在學校教育中增加香港鄉村歷史文化內容，組織青少年參與鄉村志願服務、農耕體驗等活動，增強對本土文化的認知與認同。通過文化賦能，使鄉村成為傳承中華文脉、凝聚社會共識的精神家園。
 

結語：以城鄉共融踐行可持續發展理念

北都的建設，標誌著香港進入新一輪新界城市化進程。作為香港最具潜力的發展空間，這一進程必然圍繞鄉村地帶展開，其核心挑戰在於如何落實「城鄉共融」原則——既要規避歷史上新市鎮發展導致的「城興村衰」教訓，破解發展與保護的長期爭議，更要超越傳統城鄉二元思維，讓鄉村的歷史、文化、生態多元價值與城市功能形成互補互動。

實現這一願景，需以系統性政策為支撑，制定全域性、前瞻性的鄉村發展戰略，整合土地、文化、治理等多領域政策，破解棕地、祖堂地、丁屋等歷史遺留問題，通過「利益共享」機制平衡各方權益；需借鑒內地鄉村振興與國際鄉村發展經驗，結合香港實際，構建「政府引導—市場參與—社區主導」的協同機制，促進城鄉要素雙向流動；更要將鄉村發展納入香港整體可持續發展框架，讓北都真正成為匯聚科技與文化、串連歷史與現代的典範。

從根本而言，香港鄉村振興絕非局部地區的單點改善，而是關乎「一國兩制」行穩致遠、社會長治久安的戰略舉措。唯有珍視鄉村價值、激活鄉村活力，才能拓展發展新空間、緩解社會矛盾，讓城市與鄉村在共生共榮中，為香港沉澱更深厚的人文精神打造更良好的生態環境，築牢可持續發展的根基。





 

本文發表於《紫荊論壇》2025年7-9月號