文｜林東曉

國家“十四五”規劃時期，港澳“一國兩制”實踐進入新階段，新安全格局得到確立和鞏固，新發展格局逐漸打開和清晰，統籌發展和安全成為鮮明主題。隨著內部安全穩定鞏固，外部風險日益成為香港“由治及興”進程的主要障礙，也成為法治應對的主要方向。

“一國兩制”新階段的新安全格局

“一國兩制”新階段的提法，由習近平主席在2024年12月20日在慶祝澳門回歸祖國25周年大會暨澳門特別行政區第六屆政府就職典禮上的講話中率先提出，代表著中央政府的戰略判斷。其提出背景和歷史邏輯是，2020年，香港國安法頒布實施，推動香港實現由亂到治的根本性轉折，開啟由治到興的新階段。

“一國兩制”新階段內涵豐富，而且隨著實踐發展而不斷充實。在國家安全領域，“一國兩制”新階段的核心特徵是香港、澳門兩個特別行政區均完善了法治與管治兩項制度，形成新安全格局。

中央港澳工作辦公室主任、國務院港澳事務辦公室主任夏寶龍在香港特別行政區2026年全民國家安全教育日開幕典禮上的致辭指出，香港已構建起新安全格局的“四梁八柱”。對此可從三個層面理解：法律和制度持續完善，香港國安法、維護國家安全條例及相關附屬法例相繼頒布實施；機構和職能不斷健全，香港特區國安委、香港警務處國安處、駐港國安公署等專門機構先後設立，有效運轉；判例日益豐富，香港法院依法審判反中亂港分子，形成一批標誌性案例，豐富了普通法實踐。在國安法的保障下，香港修改完善選舉法律，明確了“愛國者治港”的根本原則。在“一國兩制”港澳實踐的聯動互鑑下，澳門也修訂完善了國安法與選舉法，構建起新安全格局。

新安全格局保障了新發展格局。發展，成為“一國兩制”新階段的絕對主題、最重要議題。香港擺脫了“顏色革命”的長期滋擾，歷史性地回到安全穩定、專注發展的常態。澳門在疫情過後也迅速恢復發展。港澳真正融入了全國性的經濟快速發展與社會長期穩定“兩大奇蹟”的序列。據國家發改委披露的數據，2025年香港本地生產總值（GDP）3.31萬億港元，年增3.5%，近5年年均增長2.4%；澳門本地生產總值4180.4億澳門元，年增4.7%，近5年年均增長14.5%；港澳均明顯高於2005年全球經濟平均增速（3.3%）。

“安全紅利”持續釋放。穩定下來的香港，與當前熱點衝突地區的劇烈震盪、安全無著、生靈塗炭、仇恨累積，形成了鮮明而強烈的對比。安定的社會環境為經濟復蘇奠定堅實基礎，國際金融中心地位更加鞏固。香港資本市場交投活躍，2025年IPO募資規模位居世界第一，離岸人民幣業務樞紐功能不斷強化，2025年末銀行存款餘額較2020年底增長45%。新加坡《聯合早報》日前報道，香港已成為中東資金首選的“安全港”；至2026年3月，已有242個家族辦公室落戶香港，較上年9月增加兩成多；另有156家準備落戶香港，其中40%來自歐美、中東等地。

“去功能化”外部風險得到緩解。“修例風波”後，美國藉口香港國安法實施取消香港特殊待遇，意圖對香港“去功能化”的圖謀落空。國際輿論的悲觀預測也沒有應驗，“香港玩完論”“國際金融中心遺址論”以至“去國際化”等抹黑均被雄辯的現實證僞。香港經濟強勢復蘇，作為自由港的高度國際化、作為中外特殊樞紐和通道的功能化優勢進一步凸顯。

“一國兩制”新階段的主要外部風險

夏寶龍主任指出，“需要清醒認識安全不是一勞永逸的”，“安全是一個動態發展的過程，一時的安全不等於永遠的安全，現在的安全不等於今後的安全”。“一國兩制”新階段是港澳最需要發展的時期，卻面臨著國際社會不穩定性、不確定性增加的顯著風險。

一是地緣衝突對香港國際航運中心的衝擊之險。當前，國際關係不穩定性顯著凸顯。據挪威奧斯陸國際和平研究所最新統計數字，2024年是近80年來全球武裝衝突最多的一年，共有36個國家發生61起衝突。今年以來，美國相繼對委內瑞拉、伊朗發起軍事打擊，地緣衝突驟然升級。

“炮艦外交”也殃及港澳。港澳雖不屬於衝突的任何一方，卻被霸權主義國家列入“敵對”名單，以種種理由實施國際霸凌。如，近年來美國對所謂涉港問題進行炒作並無端制裁香港企業；又如，2025年12月一艘港籍運油輪在加勒比海遭美國海軍強行扣押。霸權國家試圖維持地緣主宰地位的軍事壓力加劇了港企“出海”風險。2026年1月，港企合法經營多年的運河港口被所在國政府以“合同違憲”為由強行徵收。這顯示，霸權主義已與“資源民族主義”合謀與合流，霸權主義以軍事壓力脅迫小國，使之以“民族主義”為名充當霸權主義白手套，肆意毀約，嚴重威脅中國海外利益。通常被外界視為不同於內地企業的港資企業也未能置身事外，面臨著與內地企業一樣被從全球重要港口等關鍵基礎設施“系統性剝離”的風險。

二是保護主義對香港國際貿易中心地位的衝擊之險。國際貨幣基金組織、世界銀行均認為，當前單邊主義、保護主義擡頭，全球貿易政策不確定性上升。個別發達國家違背基本經濟規律和市場原則，單方面加徵高額關稅、推行非關稅壁壘；強推製造業回流，並醞釀在貨幣、融資、匯率等領域採取一系列單邊措施，為經濟全球化蒙上陰影。國際貨幣基金組織首席經濟學家皮埃爾-奧利維耶·古蘭沙在“中國發展高層論壇2026”上指出，2019年以來關稅及非關稅壁壘顯著增加，一定程度上可能導致全球化倒退；當前全球不確定性仍然較高，美國發起的“301調查”、中東衝突等，都可能進一步衝擊全球經濟。

美國為維護自身競爭優勢，把中國作為集中實施各種壁壘政策的對象；將香港看作中國競爭力的組成部分，也運用“全政府”手段實施針對性遏制打壓。為此，美國對港實施與內地無差別的高關稅政策，延長對港“國家緊急狀態”，威脅通過立法取消香港駐當地經貿辦事處外交地位，制裁中方涉港官員等。香港作為自由港，經濟高度依賴於自由貿易，十分看重市場信心。世界最大經濟體對香港採取“泛安全化”“反全球化”政策舉措，試圖抑制投資者對港信心，直接對港輸出不確定性，考驗香港經濟韌性。

三是“叢林法則”對香港國際法治優勢的衝擊之險。大爭之勢，國際秩序、國際規則面臨嚴峻挑戰。美國作為國際體系內最強大的國家，“帶頭”違反國際規範。現行國際體系三大支柱——以聯合國為核心的國際體系、以國際法為基礎的國際秩序、以《聯合國憲章》宗旨和原則為基礎的國際關係基本準則，正面臨著其自二戰後形成以來最嚴重的衝擊。“強權即真理”“叢林法則”成為世界不穩定性、不確定性的源頭。然而，全球治理赤字嚴重，海牙國際法院、世界貿易組織、國際投資仲裁機制等，均因為西方國家對國際法的選擇性適用、選擇性失明甚至嚴重扭曲，而難以發揮作用。

香港作為國際樞紐城市，百多年來在東西方經貿、金融往來中形成了一套穩定的法治規則，既與世界接軌，又具備獨特的效率。香港的自由開放需要法治予以保障，法治也需要和香港的自由開放結合，才能大放異彩。然而西方大國把法治“工具化”，合則用、不合則棄，直接衝擊香港賴以生存的制度性保障體系。

四是不同種類風險跨域蔓延、聯動交織之險。中國工商銀行行長劉珺等專家研判，國際經濟的不確定性日益由非經濟領域主導，全球風險不在是線性時間序列，而演變為多維度風險矩陣；地緣政治摩擦、定向制裁等突發性非經濟風險，可能短時間內對全球市場引發大規模系統性衝擊。相當部分風險屬於人為製造，是粗暴干涉國際自由貿易規則的結果，源於個別大國妄圖將中國排除在其全球供應鏈之外，衝擊全球產業鏈供應鏈韌性和穩定暢通。

風險蔓延性強、相互轉化的速度快，可能直接或間接對香港帶來負面影響。直接影響包括，大國取消對香港獨特地位的承認、對港實施與內地無差別的經貿遏壓措施，也將香港納入“排華產供鏈”。間接影響包括，主要經濟體為應對通脹而調整貨幣政策，可能產生“蝴蝶效應”波及作為國際金融中心的香港。經濟、民生及新領域的風險，也可能與傳統安全風險交織。例如，一些別有用心的人妄圖把火災政治化，“以災亂港”。行政長官李家超多次指出，國家安全風險可以突如其來，而且可以波濤洶涌。這都提醒我們，必須為應對下一場風險做好充分準備。

新階段港澳外部風險的法治應對

“一國兩制”新階段的生動實踐啟示我們，在港澳維護國家安全不僅依靠單一的刑事立法，而要運用綜合性立法；不是隻有刑事制裁一種手段，而是有行政主導下多樣化手段；不是以高調、懲罰性為主（香港國安法懲治的只是極少數），而是以低調、預防性為主。今年是“十五五”規劃的開局之年，港澳需要就以法治手段應對外部風險進行體系化的謀劃，牢牢掌握戰略主動。

一是，提升安全能力，統籌發展與安全。根據我國《國家安全法》的界定，國家安全既包括沒有危險和不受內外威脅的狀態，又包括保障持續安全狀態的能力。在安全的狀態得到鞏固之後，能力建設就需要擺到突出位置。“不發展就是最大的不安全”。新階段最體現保障持續安全狀態能力的，就是統籌發展與安全的能力。為此，港澳需要堅持發展主旋律，持續提升經濟安全保障能力。

二是，背靠祖國以自身的確定性應對外部環境的不確定性。美國《歐亞評論》指出，西方媒體已視中國為“全球穩定之錨”。香港背靠祖國，既有以國家力量提供的穩定性，也有自身法治提供的穩定性，需要把這兩種穩定性結合起來。在“一國兩制”條件下，法治為香港、澳門提供的穩定性是最可預期、最能夠持久的。國務院發展研究中心《全球發展報告2025》指出，經濟全球化是社會生產力發展的客觀要求和科技進步的必然結果，是在全球範圍內實現資源配置效率最大化的有效途徑，是大勢所趨。港澳維護國家安全，不能搞西方大國動輒“泛安全化”那一套，需要保持堅定擁抱經濟全球化的戰略定力。

三是，加強對防範應對外部風險的政策統籌。面對外部的系統性風險，以體系化的法治方案穩妥應對。個別大國以“全政府”統籌國家安全事務，對外實行霸權主義。對此，香港需要國家層面應對外部風險工作的指導。香港的行政主導體制有先天優勢，應當也有必要加強應對外部風險的統籌。例如，可完善政府部門的海外風險防控體系，對重點投資國家或地區的政治、經濟安全風險開展常態化監測，健全政企風險態勢感知聯動機制。並加強特區政府對企業應對海外安全風險的指引。

四是，以多元化與國際合作加強經濟韌性。以韌性應對不穩定性的需要是雙向的。企業、個人、家族希望在地域上、資產配置上實現多元化；香港也需要投資來源地多元化來保障韌性，雙方對“防風避險”的追求是一致的。外商認為，真正的韌性來自於多元化與合作。匯豐集團行政總裁艾橋智指出，不確定性並不會消除機遇，只是改變了機遇的所在；亞洲各國國內市場的需求規模持續擴大、創新技術迅速推廣、整個產業體系正在重塑，這些都是全球增長的新引擎，而中國仍將是下一階段全球增長的核心力量。據此，港澳可以主動適應變局，順應貿易格局正在發生轉變、供應鏈加速調整、投資方向正在轉向的潮流，識變應變求變，加強供應鏈建設，更好融入國家發展大局，特別是強化港澳與大灣區的融合與協同，深度參與高水平共建“一帶一路”。

五是，積極參與全球治理，會同“國家隊”擴大我國在法治領域的國際話語權。以國際調解院為國際治理、紛爭解決提供替代性選擇。可以發揮香港法治優勢，為建設國際調解院提供持續內驅力。參與國際治理體系的變革，為消除全球安全赤字做出香港貢獻。鼓勵香港發揮法治“金字招牌”的特色專長，吸引全球優秀法律人才集聚，為香港與內地企業“並船出海”提供高水平法律服務，穩妥應對不同市場的要求並防範化解風險。

（作者係國務院發展研究中心港澳所副研究員，文章僅代表個人觀點）