文 | 顧敏康

行政長官李家超表示，香港將首次制定自身的五年規劃，對接國家“十五五”制定框架。他會親自領導跨局、跨部門、全政府的專班統籌。他說，香港本身的五年規劃，就重點發展領域進行更細緻部署，期望能配合國家五年、十年甚至更長遠的規劃。當“十五五”規劃網要全文公佈後，會根據內容細節，主動對國家整體發展和涉港部分作全面對接。

“十五五”規劃全稱為《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》，它不是狹義法律，但依據《憲法》第62條、第89條，是經全國人大批准後成為法定的最高層級發展綱領。這一程序使它區別于普通政策文件，具備明確的法律地位。

進而言之，全國人大通過的“十五五”規劃對政府具有全面剛性約束。規劃是政府履行經濟調節、市場監管、公共服務、生態環保等職能的法定依據，其設定的約束性指標（如民生、環保、安全類）必須完成，納入政府績效考核，未落實需承擔責任。同時，規劃實施需通過年度計畫、財政預算、專項規劃銜接，形成閉環監督，中期評估報告需提交全國人大常委會審議。另一方面，規劃對社會與市場主體也具有柔性引導功能。因爲規劃主要闡明國家戰略意圖，對企業、社會組織等以引導為主。展望未來，國家即將出臺《國家發展規劃法》，這意味著以後五年規劃的法律性質將得到更加清晰的界定，其實施的法治保障也將進一步強化。

根據《基本法》的規定，“十五五”規劃不直接在香港實施。但爲了體現國家對香港的全力支持，“十五五”規劃會將香港的優勢領域納入規劃之中。例如，《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》的建議中提及：支援港澳更好融入和服務國家發展大局，加強港澳與內地經貿、科技、人文等合作，完善便利港澳居民在內地發展和生活政策措施。發揮港澳背靠祖國、聯通世界獨特優勢和重要作用，鞏固提升香港國際金融、航運、貿易中心地位，支持香港建設國際創新科技中心，不斷彰顯澳門“一中心、一平臺、一基地”作用，推動澳門經濟適度多元發展，支持港澳打造國際高端人才集聚高地。

香港過去只有特首一年一度的《施政報告》，屬於行政政策文件和施政綱領，並非直接具有法律約束力的法律條文，也可能缺乏連貫性。相對而言，李家超特首宣佈香港將首次制定對接“十五五”規劃的五年規劃，是一次重大改革舉措。這是落實習近平主席關於特區政府要主動對接國家“十五五”規劃重要講話的重大行動，有利於香港更好融入和服務國家發展大局。這也是李家超特首和特區政府作為治理香港第一責任人的重要擔當，顯示特區政府積極提升治理能力，推動香港高質量發展。

特區政府首次制定五年規劃後，是否也應該考慮將此規劃法律化？因爲，只有法律化的五年規劃才具有連貫性與延續性，具有法律約束力。就此而言，法律化是在“一國兩制”下，通過香港的主動對接，實現國家戰略與本地法治的有機結合。這既維護了“一國兩制”下香港的高度自治，又實現了香港與國家發展大局的協同。

（作者係香港教育大學教授、香港基本法教育協會執行會長、香港湖北社團總會顧問，文章僅代表作者個人觀點）