文｜李銘銳

香港作爲國際金融中心和粵港澳大灣區的核心城市，在國家發展大局中具有不可替代的戰略地位。當前，全球經濟格局深刻調整，內地城市進入“内涵式发展”新形勢。香港亟需重新審視城市發展定位，轉變發展理念和方式，破解發展治理困境，重塑吸引力。本文試圖從時隔10年、中央日前再次召開的城市工作會議得到啟示，根據“現實挑戰-理論引領-實踐路徑”的分析框架，探討香港在治理現代化與灣區協同雙重維度下的發展策略。

一、香港城市發展的現實挑戰與結構性矛盾

當前，香港社會的主要矛盾已經由政治安全矛盾，轉變為香港民眾日益增長的美好生活需要與長期困擾香港發展的各類深層次矛盾和問題得不到解決之間的矛盾。其中，地區治理體系的多重結構性矛盾相互交織成困境網絡，制約著城市的可持續發展。從價值層到操作層的全方位梗阻，構成了新時代香港城市發展的主要挑戰。

1.發展願景在人文關懷方面有提升空間，可能導致定位上的偏差。香港“亞洲國際都會”的願景表述仍停留在功能性層面，與上海 2035 年“卓越的全球城市”及韓國首爾2030年“相互溝通和關懷的幸福市民之都”相比，缺乏對“人的全面發展”的價值錨定。這種偏差直接導致民生領域的系統性短缺。香港大學《香港經濟政策綠皮書2024》顯示，最貧窮住戶收入較 40 年前不升反降，而住房自有率長期低于 50%，與“人民城市”的核心要求形成明顯落差。願景中的人文關懷缺失，使得教育資源分配失衡、貧富差距加劇等問題難以得到戰略層面的回應。

2.科層體制在協同運作上存在阻礙，一定程度上影響了治理效能的發揮。香港審計署 2022-23 年度報告顯示，該年度完成的 12 項衡工量值審計中，跨部門協作項目的平均延誤時間達6個月以上，市區重建項目的協調成本超支率高達 35%。這種“九龍治水”現象在公共衛生事件應對、環境保護與城市建設的規劃衝突中表現尤爲突出，與中央强調的“全生命周期管理”理念形成鮮明對比。部門利益化導致的政策碎片化，使得城市治理呈現“局部優化而系統失衡”的困境。

3.社會參與機制的實際運行效果有待提升，對治理長效性的基礎支撐不夠強勁。有研究調查顯示，僅三分之一的市民認爲“充分參與了城市規劃過程”。這種參與赤字在舊區改造中尤爲明顯，如香港市區重建局（市建局）主導的城市更新模式被學者指出存在“社區參與不足”問題。市建局的“半政府-半市場”屬性使其更傾向市場導向的更新策略，而社會訴求常被邊緣化。市場主導的開發模式使得居民在規劃决策中常處于被動接受地位，難以形成共建共治共享的治理生態，與“人民城市人民建”的要求相去甚遠。

4.區域協同在制度銜接方面存在障礙，在一定程度上限制了發展空間的拓展。香港立法會2022年的研究資料顯示，在約600間有就研發活動和其他機構訂立協作安排的香港工商機構中，只有約150間與香港以外的大灣區機構訂立協作安排。香港大學在 2021年進行的調查亦發現，珠江三角洲地區約有90%的內資企業從未使用香港的技術支援。跨境科研項目審批時間是本地項目的3倍以上。“維港都會圈”的單極思維導致與深圳等周邊城市的功能布局失衡，而法律體系、市場規則、公共服務標準的差异，進一步阻礙了要素的自由流動，使香港難以充分借力灣區腹地優勢。

5.土地行政系統性滯後，構成規劃實施的深層制約。土地行政作爲城市治理的核心環節，涵蓋土地政策制定、法律框架構建、資源管理、地理資訊系統運維及土地數據整合發布等關鍵職能。香港發展局及規劃署2021年10月公布的《香港 2030+：跨越 2030 年的規劃遠景與策略》最終報告，雖前瞻性提出 2019 至 2048 年 30 年間需 6200 公頃土地供應以滿足住房、經濟及公共設施需求，幷規劃通過交椅洲人工島（1000 公頃）、北部都會區（2300 公頃）等多渠道提供 7300 公頃土地，但執行層面存在嚴重脫節。由于地政系統電子化程度低、部門數據壁壘嚴重，導致規劃藍圖與實際供應存在巨大鴻溝。規劃超前而執行滯後的悖論，折射出土地法律框架僵化、資源管理碎片化與地理資訊不透明等系統性問題，與深化“多規合一”的改革要求形成明顯落差。

6.城市更新過程中市場作用的發揮出現偏差，在某程度上加劇了發展的不可持續性。香港現有 2.7萬幢樓齡超30年的住宅樓宇。50年或以上的私人樓宇數目，過去10年急增，10年前只有5100幢，現已增至1.02萬幢。根據香港發展局的資料，自2014年至2023年的10年中，香港市區重建局重建私人樓宇約有1600幢，即每年平均重建160幢。從重建樓宇與老化樓宇的數目來看，重建進度明顯落後於樓宇老化進度。市場主導模式催生的“插針式”開發，既破壞城市肌理又加劇交通擁堵、妨礙解決劏房問題，難以滿足市民對“安居樂業”的基本需求。

二、中央城市工作會議精神的引領與啟示

城市是我國經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，在國家工作全域中具有舉足輕重的地位。香港作為“一國兩制”制度下具有獨特地位的國際化大都市，在我國城市發展治理進程中具有重要特殊意義。2025年7月14日至15日，中央城市工作會議在北京舉行。這是時隔10年，中央再次召開的城市工作會議。習近平總書記出席會議幷發表重要講話，科學回答了做好新時代新征程城市工作的重大理論和實踐問題，擘畫了建設現代化人民城市的新藍圖。這次會議從全域和戰略高度，首次提出了建設現代化人民城市的目標，明確了“創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧”6個方面的內涵。會議所部署的7個方面重點任務，緊扣這一目標定位，抓住了群眾最爲關心、最爲期盼的問題。

這次會議不但爲我國走出一條中國特色城市現代化新路子提供了重要認識論和方法論，也與香港的城市發展與治理的現實挑戰形成精准對接，構成問題解决的理論框架。對香港在國內國際雙循環中重塑樞紐功能具有重要啟示意義。

1.人民城市理念爲願景重構提供價值坐標。“城市的核心是人”，這一論斷直指香港發展願景中的人文缺失。城市的人文核心，關鍵是十二個字：衣食住行、生老病死、安居樂業。當城市發展與民生需求同頻共振，現代化人民城市的圖景，就是億萬人民群眾安居樂業的幸福願景。如上海以“人文之城”建設傳承歷史文脉，均體現了“以人民爲中心”"的發展思想。對香港而言，將住房保障、教育公平、老年服務等民生指標納入發展願景，既是對中央精神的落實，也是解決深層次民生問題的必然選擇。

2.城市發展規律的闡釋爲路徑調整提供科學依據。“城市與經濟發展相輔相成、人口與用地相匹配”的規律，精准切中香港土地資源稀缺（人均居住面積 16 平方米）與經濟高密度（地均 GDP28.8億港元/平方公里）的深層矛盾。“從增量擴張轉向存量提質”的階段判斷，爲香港摒弃“維港都會圈”思維、加速發展“北部都會區”，並通過城市更新釋放土地潜能提供了理論支撑。

3.系統治理思維爲效能提升指明改革方向。“把全生命周期管理理念貫穿城市規劃、建設、管理全過程”，這對破解香港部門分割困局具有直接指導意義。新加坡建屋發展局統籌住房與公共服務的一體化模式，展示了跨部門協同的可能性，爲香港設立城市發展統籌協調部門提供了可借鑒的制度樣本。

4.改革創新動力的論述爲活力激發提供方法論。“依靠改革開放增强城市動能”，與香港建設創新城市的目標高度契合。深圳特區、上海浦東新區、中新合作蘇州工業園區等案例證明，只有通過制度創新打破壁壘，才能將香港的科研優勢（高校全球排名前列）轉化爲産業競爭力（當前成果轉化率不足 15%）。

5.區域協調戰略爲空間拓展提供政策支撑。“優化現代化城市體系”的部署，强化了香港在大灣區中的樞紐定位。深港口岸經濟帶、南沙粵港合作園、落馬洲河套地區等載體建設，正是落實統籌協調"要求的具體實踐，爲香港突破地理空間限制、形成“國內國際雙循環”節點功能創造了條件。

三、新時代香港城市發展的路徑重構

2025年是國家“十四五”規劃收官之年，也是“十五五”(2026至2030年)規劃編制的謀劃之年。目前，香港特區政府正就2025年《施政報告》展開公眾諮詢，各界展開熱烈討論。城市發展和治理是施政的重要組成部分，基于香港城市發展治理所面臨的挑戰，根據中央城市工作會議精神的引領與啟示，筆者認為香港在新時期的發展路徑需要構建“價值-制度-空間”三位一體的改革體系，實現治理現代化與灣區協同的雙輪驅動。

1.以人文價值重構發展願景。將中央城市工作會議“六個方面內涵”轉化爲具體發展指標，構建“三心三樞紐”的新定位：“民生保障之心”聚焦住房自有率提升至 55%（2030年）、老年服務覆蓋率 100%等可量化目標。參考杭州“弱有众扶”社会救助經驗，建立社會福利動態保障機制，加強基層“社區客廳”建設；“文化傳承之心”重點保護中西交融的歷史文脉，發掘非遺文化，在舊區更新中引入“社區規劃師”制度；“生態保育之心”推動生態旅遊，充分利用香港自然環境優勢。同時强化“科技創新、金融聯通、文化交流”三大樞紐功能，形成兼具國際競爭力與人文溫度的發展願景。

實施層面建立“願景-目標-指標”傳導機制，借鑒上海 2035 規劃的公眾參與模式，通過“願景工作坊”等形式吸納市民意見，使發展定位真正成爲社會共識。港大建議的“城市治理沙盒”"可作爲試點，在特定區域測試政策創新，爲願景落地提供實踐經驗。

2.以系統思維升級治理體系。一是針對部門協同不足，成立由政務司司長領導的跨域的“城市發展工作組”，賦予其規劃、資源調配的統籌權，建立“問題識別-方案制定-協同實施-效果評估”的閉環機制。優先在舊區改造、交通治理等領域開展試點，逐步解决審計署報告指出的項目延誤問題。

二是重構社會參與機制，拓展區議會的社區治理職能，設立“地區治理基金”支持關愛隊等民間組織參與公共服務。在城市更新中建立政府、開發商、居民的三方協商平台，提升市民參與率。加快“數字香港”建設，整合分散的部門數據，構建城市運行指揮平台，實現治理精細化。

三是以地政系統的現代化改革作爲治理升級的突破口。香港政策研究所 2019 年《土地行政新思維》報告指出，地政資訊透明度低、系統碎片化等問題，亟需通過系統性改革破解。香港政府在《2024年施政報告》提出“進一步簡化程序，減低成本”受到業界肯定。但其措施“發內部通告，要求所有審批部門處理申請時擔當促進者角色並致力精簡流程”成效有待觀察。建議參考《土地行政新思維》具體路徑：一是推進全流程電子化，參考工厦更新中“標準金額”補地價的數字化經驗（將審批時間從 7 個月壓縮至 1 個月），建立覆蓋土地出讓、權屬登記、規劃許可的電子政務平台；二是開展法律體系重構，對標《香港 2030+》規劃目標，修訂《收回土地條例》等過時法規，引入規劃彈性條款應對發展不確定性；三是構建陽光公示機制，建立土地數據開放平台，强制公開閑置土地清單、開發進度等關鍵信息，將社會參與率納入部門考核指標。這些改革需與“北部都會區”建設同步推進，形成“制度創新-空間拓展”的良性循環。

3.以灣區協同拓展發展空間。空間布局上加速“北部都會區”建設，將其打造爲對接深圳先行示範區的戰略支點。重點發展深港口岸經濟帶，推行“一地兩檢”升級版，在落馬洲河套地區設立“産學研融合特區”，提供稅收優惠與知識産權保護等政策包，解决跨境合作壁壘。機制創新方面，通過現有粵港澳合作聯席會議等協調平台大力推進資格互認、國際仲裁、商事調解互通等突破性改革，力爭將跨境項目審批時間縮短 50%。産業協同則構建“香港研發+珠三角轉化”鏈條：香港高校側重基礎研究，深圳、東莞承擔中試量産，通過聯合實驗室、産業基金等形式實現創新資源整合。現代服務業領域建立“雙向開放”格局，既輸出香港專業服務，也通過“反向授權”引入內地專業人才。

4.以創新驅動培育內生動能。建設“科研成果轉化走廊”，從香港科學園延伸至深圳高新區，沿途布局中試基地與風投機構，將成果轉化率提升至 30%以上。人才政策實施“雙基地”模式，允許科研人員在粵港澳三地同時任職，配套住房、教育等保障措施。産業升級聚焦生物科技、綠色科技等新興領域，設立千億級“創新産業基金”，建設專業園區提供應用場景。利用香港碳交易中心優勢，推動大灣區碳市場互聯互通，爲區域綠色發展提供金融支持。

四、結語：在雙循環中重塑樞紐價值

香港的城市發展正處于歷史轉折期，中央城市工作會議精神提供了理論指引，大灣區建設創造了實踐舞台。通過重構人文導向的發展願景、建立系統協同的治理體系、形成深度融合的灣區格局，香港完全可以在國家現代化進程中發揮更大的獨特作用。

在國內大循環中，香港需强化“超級聯絡人”功能，爲製造業提供國際化服務；在國際循環中，依托“一國兩制”優勢參與全球治理規則制定，強化“國際規則共建者”角色。當發展願景真正體現人文關懷，治理體系充分回應市民期待，這座城市必將實現“城市的美好生活，最終要靠人民來創造，由人民來享受”的發展境界，爲中國式現代化貢獻獨特力量。

（本文作者係全國港澳研究會香港特邀會員、中國法學會港區理事、香港政策研究所研究顧問，文章僅代表個人觀點）